Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 февраля 2008 г. N 15АП-462/2007

город Ростов-на-Дону

дело N А32-17435/2007-46/261-59АЖ

18 февраля 2008 г.

15АП-462/2007

Резолютивная часть постановления объявлена 12 февраля 2008 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 февраля 2008 г..

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Смотровой Н.Н.

судей С.И. Золотухиной, Н.Н. Ивановой

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Шапкиным П.В.

при участии:

от заявителя: юрисконсульта Христич Т.В. (доверенность от 17.10.07г. сроком действия один год, паспорт серии 03 01 N 645923, выдан 11.04.02г. УВД г. Ейска Краснодарского края)

от заинтересованного лица: консультанта Михлюты С.В. (доверенность от 01.02.08г. N 83-3/08-05-06 сроком действия 1 год)

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "СМУ "Меридиан"

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 09 октября 2007 г. по делу N А32-17435/2007-46/261-59АЖ

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "СМУ "Меридиан"

к заинтересованному лицу Департаменту финансово-бюджетного надзора Краснодарского края

об отмене постановления от 09.08.2007г. N 7-050/150 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч.ч.1,3 ст. 14.28 Кодекса об административных правонарушениях,

принятое в составе судьи Рыбалко И.А.,

ходатайство Управления по надзору в области долевого строительства Краснодарского края о процессуальном правопреемстве на стороне заинтересованного лица по делу

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "СМУ "Меридиан" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Департаменту финансово-бюджетного надзора Краснодарского края (далее - департамент) о признании незаконным и отмене постановления от 09.08.2007г. N 7-050/150 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч.ч.1,3 ст. 14.28

Решением суда от 09.10.07г. в удовлетворении заявленных требований отказано со ссылкой на наличие в действиях общества составов административных правонарушений, за совершение которых оно привлечено к административной ответственности оспариваемым постановлением и соблюдение департаментом установленного нормами КоАП РФ процесса привлечения общества к ответственности.

Не согласившись с выводами суда первой инстанции, общество обжаловало судебный акт в порядке, предусмотренном гл. 34 АПК РФ и просило решение суда отменить, признать незаконным и отменить оспариваемое постановление департамента. Апелляционная жалоба мотивирована тем, что при привлечении общества к ответственности департаментом допущены существенные процессуальные нарушения, а именно: в нарушение ст. 28.2 КоАП РФ в протоколе об административном правонарушении не были указаны части статьи 14.28 КоАП РФ предусматривающие ответственность общества в то время, как в постановлении о привлечении общества к ответственности указание на части ст. 14.28 КоАП РФ имеются; в определении об отложении дела об административном правонарушении была сделана ссылка на номер протокола об административном правонарушении в то время, как протоколе, составленном в присутствии директора общества нумерация отсутствует; в нарушение ст. 29.4 КоАП РФ в данном определении также не был указан объект, в отношении которого ведётся дело, в связи с чем общество не могло выяснить, рассмотрение какого дела и по какому объекту было назначено; в нарушение ч.ч. 3, 4 ст.28.2 КоАП РФ указанные недостатки протокола были устранены департаментом в отсутствие законного представителя общества протоколом от той же даты и тем же номером только в отношении ч.ч. 1,2,3 ст. 14.28 КоАП РФ, что является прямым нарушением процессуальных прав общества, так как законному представителю общества не были разъяснены права общества.

Кроме того, по мнению общества, квалифицировав административное правонарушение по ч.1 ст. 14.28 КоАП РФ, департамент неправильно установил состав административного правонарушения, поскольку протоколом зафиксировано привлечение денежных средств на строительство гаражного комплекса, а не многоквартирного дома.

Департамент в отзыве на жалобу возражал против её удовлетворения, сославшись на законность решения суда.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

Управление по надзору в области долевого строительства Краснодарского края (далее - управление) обратилось в ходатайством о замене заинтересованного лица по делу - департамента на управление. Ходатайство мотивировано произведённой в соответствии с постановлением главы администрации Краснодарского края от 14.12.07г. N 1191 реорганизацией департамента, в ходе которой из состава департамента выделен самостоятельный орган исполнительной власти - управление. С 05.01.08г. управление является правопреемником департамента в части прав и обязанностей по надзору в области долевого строительства на территории Краснодарского края. В подтверждение приведённых в ходатайстве доводов суду представлены: постановление главы администрации Краснодарского края от 14.12.07г. N 1191 с приложениями N 1 "положение о департаменте финансово-бюджетного надзора Краснодарского края" и N 4 "положение об управлении по надзору в области долевого строительства Краснодарского края", свидетельство о государственной регистрации управления в качестве юридического лица от 24.01.08г. серии 23 N 006886572, свидетельство о постановке управления на налоговый учёт в ИФНС России N 1 по г. Краснодару от 24.01.08г. серии 23 N 006488914.

Представитель общества не возражал против удовлетворения ходатайства управления.

Изучив представленные управлением документы, арбитражный суд апелляционной инстанции признал ходатайство управления подлежащим удовлетворению на основании ч.1 ст. 48 АПК РФ, поскольку указанными документами подтверждается факт реорганизации департамента с выделением из него управления в качестве самостоятельного органа исполнительной власти, которому в соответствии с постановлением главы администрации Краснодарского края от 14.12.07г. N 1191 переданы права и обязанности департамента в области контроля и надзора за исполнением застройщиками на территории Краснодарского края требований федерального законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости (раздел 2 приложения N 4 к постановлению главы администрации от 14.12.07г. N 1191).

В связи с изложенным, заинтересованное лицо по делу - департамент заменяется на управление.

Представитель общества настаивал на отмене решения суда первой инстанции, сославшись на доводы, приведённые в апелляционной жалобе, пояснил, что исправленный департаментом протокол об административном правонарушении обществом был получен; в этом протоколе было отражено событие административного правонарушения аналогичное тому, которое было описано в первоначальном протоколе. По вопросу о неблагоприятных последствиях от допущенной сотрудником департамента при изготовлении первоначального протокола ошибки представить пояснения и какое-либо документальное обоснование наличия таких последствий представить затруднился. Факт непредставления департаменту отчётности за 4 квартал 2006 года и 1 квартал 2007 года в установленный срок признал, пояснил, что на данный момент эта отчётность, как и отчётность за следующие отчётные периоды, предоставлена.

Представитель управления представил отзыв на жалобу, возражал против её удовлетворения. Возражения мотивированы тем, что допущенные департаментом процессуальные нарушения не ограничили права общества на защиту своих интересов в деле об административном правонарушении; общество правомерно привлечено к ответственности по ч.1 ст. 14.28 КоАП РФ, действие данной нормы распространяется на правоотношения по привлечению денежных средств граждан для целей строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости. Гаражный комплекс, возводимый обществом, относится к иным объектам недвижимости по своим конструктивным характеристикам; общество не предоставило департаменту необходимой отчётности за 4 кварта 2006 года и 1 кварта 2007 года, в связи с чем законно привлечено к ответственности по ч.3 ст. 14.28 КоАП РФ.

Представитель управления представил отсутствующие в материалах дела акт проверки от 22.06.07г., по результатам которой общество было привлечено к ответственности оспариваемым постановлением и полученные сотрудниками департамента при проверке от общества документы, которые легли в основу вывода департамента о совершении обществом административного правонарушения, квалифицированного по ч.1 ст. 14.28 КоАП РФ: список дольщиков и оборотно-сальдовую ведомость по счёту N 86.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, выслушав представителей общества и управления суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что апелляционная жалоба общества подлежит частичному удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, ООО "СМУ "Меридиан" зарегистрировано в качестве юридического лица в соответствии со свидетельством от 16.09.2002 серия 23 N 000575134 (л.д. 57-60).

18.11.05г. общество на основании постановления главы муниципального образования г. Ейск N 1354 заключило с МУ "Управление муниципальными ресурсами г.Ейск краткосрочный договор N 4200003463 аренды земельного участка площадью 9353 кв.м., расположенного по адресу г.Ейск, ул.Мичурина,25/9 со сроком действия до 18.10.2006. Дополнительным соглашением от 22.02.07г. срок действия договора пролонгирован до 18.09.2007.

09.02.06г. обществом было получено разрешение N 28 на строительство на арендованном участке гаражного комплекса сроком действия до 31.12.06г., срок действия которого впоследствии был продлён до 31.08.07г. (л.д. 20, 49).

В период с 05.06.2007 по 22.06.2007 специалистом департамента на основании удостоверения от 31.05.07г. N 07050, выданного руководителем департамента, проведена проверка соблюдения обществом финансово-хозяйственной деятельности, связанной с привлечением и расходованием денежных средств участников долевого строительства многоквартирных жилых домов за период 2005-2007, в том числе и в части строительства гаражнокого комплекса по ул. Мичурина, 25/9. Результаты проверки были оформлены актом от 22.06.07г., который подписан сотрудником департамента, руководителем и главным бухгалтером общества.

В разделе N 3 акта зафиксировано, что общество, в нарушение ч.1 ст. 14.28 КоАП РФ по договорам долевого участия в строительстве привлекало средства граждан при отсутствии государственной регистрации договора аренды земельного участка и при отсутствии проектной декларации, содержащей информацию о застройщике и проекте строительства; в нарушение ч.2 ст. 14.28 КоАП РФ не опубликовало указанную проектную декларацию в средствах массовой информации и (или) в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования; в нарушение ч.3 ст. 14.28 КоАП РФ не предоставила в департамент отчётность об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства, за 4 квартал 2006 года и 1 квартал 2007 года.

22.06.07г. по выявленным фактам департаментом в отношении общества составлен протокол об административных правонарушениях, которые квалифицированы по ст. 14.28 КоАП РФ (л.д. 18-19).

24.07.07г. в адрес общества бы направлен исправленный протокол, в котором было указано, что совершённые обществом правонарушения квалифицируются по ч.ч. 1, 2, 3 ст. 14.28 КоАП РФ и на листе N 2 протокола указано, что эти правонарушения допустило общество (л.д. 40-42).

09.08.07г. на основании протокола об административном правонарушении заместителем руководителя департамента было принято постановление N 7-050/150, которым общество привлечено к административной ответственности по ч.1 ст. 14.28 КоАП РФ в размере 400 000 руб. - за привлечение денежных средств граждан по договорам долевого участия в строительстве при отсутствии проектной декларации, содержащей информацию о застройщике и проекте строительства и по ч.3 ст. 14.28 КоАП РФ в размере 100 000 руб. - за непредставление отчётности об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства, за 4 квартал 2006 года и 1 квартал 2007 года. В остальной части производство по делу было прекращено (л.д. 20-24).

Не согласившись с этим постановлением, общество обжаловало его в арбитражный суд, который признал это постановление не подлежащим отмене.

Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что указанное постановление не соответствует закону в части привлечения общества к административной ответственности по ч.1 ст. 14.28 КоП РФ в связи с отсутствием в действиях общества, послуживших основанием для привлечения его к ответственности по данной норме КоАП РФ состава данного административного правонарушения, опредёленного в диспозиции ч.1 ст. 14.28 КоАП РФ.

В частности, ч.1 ст. 14.28 КоАП РФ установлена административная ответственность за привлечение денежных средств граждан для целей строительства многоквартирных домов лицом, не имеющим на это права в соответствии с законодательством об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости и непредставление в установленный срок в орган, осуществляющий контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, отчетности в случаях, предусмотренных законодательством об участии в деловом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости.

Таким образом, из диспозиции данной нормы при буквальном толковании содержащихся в ней слов и выражений следует, что:

объектом посягательства по данному виду правонарушений являются отношения в сфере в сфере долевого строительства многоквартирных домов, которые регламентируются законодательством об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости;

объективная сторона этого правонарушения заключается в осуществлении деятельности по привлечению денежных средств граждан для целей строительства многоквартирных домов;

субъектом правонарушения является любое лицо, которое не имеет права на такое привлечение средств граждан в соответствии с законодательством об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости;

субъективная сторона правонарушения характеризуется виной в форме умысла или неосторожности,

состав по своей конструкции является формальным.

Соответственно, исходя из буквального толкования ч.1 ст. 14.28 КоАП РФ, одним из квалифицирующих признаков состава данного правонарушения, отличающим его от правонарушений, ответственность за совершение которых установлена ч.ч. 2, 3 той же статьи, является вид объекта, деятельность по строительству которого подпадает под действие ч.1 ст. 14.28 КоАП РФ - это деятельность по строительству именно многоквартирных домов и не более того.

О правомерности этого вывода суда также косвенно свидетельствует то обстоятельство, что в последующих частях ст. 14.28 КоАП РФ вид объекта, при возведении которого допускаются нарушения, законодателем специально не выделен.

Изучив мотивировочную часть решения суда первой инстанции и доводы управления суд апелляционной инстанции установил, что вывод суда первой инстанции и управления о том, что деятельность по строительству гаражей подпадает под диспозицию ч.1 ст. 14.28 КоАП РФ основаны на расширительном толковании данной нормы.

Суд апелляционной инстанции полагает, что такое расширительное толкование норм КоАП РФ неправомерно. Исходя из специфики правоотношений, регулируемых норами КоАП РФ, это правоотношения являются властно-правовыми, императивно-обязывающими для одной из сторон этих отношений. В рамках этих правоотношений властный орган может применить к другой их стороне меры принудительного характера. В связи с этим, а также в целях обеспечения соблюдения административными органами прав лиц, привлекаемых этими органами к административной ответственности, в сфере административно-правовых отношений действует общая презумпция: нормы КоАП РФ при их применении подлежат буквальному толкованию. То есть, при уяснении их смысла компетентный орган должен принимать во внимание только буквальное значение содержащихся в тексте соответствующей нормы КоАП РФ слов и выражений. Другие виды толкования в этом случае недопустимы, поскольку могут повлечь за собою расширение сферы действия нормы за пределы, которые изначально были установлены законодателем и предполагались им при конструировании текста соответствующей нормы КоАП РФ.

На этом основании суд апелляционной инстанции признаёт противоречащим буквальному толкованию ч.1 ст. 14.28 КоАП РФ вывод суда первой инстанции и довод управления о том, что под действие ч.1 ст. 14.28 КоАП РФ подпадает деятельность по привлечению денежных средств граждан для целей строительства не только многоквартираных домов, но и других объектов недвижимости.

Как следует из материалов дела и признаётся участвующими в деле лицами, объективная сторона совершённого обществом деяния, за совершение которого оно привлечено к ответственности оспариваемым постановлением, состоит в осуществлении обществом деятельности по привлечению денежных средств граждан для целей строительства отдельно стоящих гаражей. Гаражи входят в гаражный комплекс, под размещение которого обществу специально был выделен в аренду земельный участок (л.д. 49)

Таким образом, эти действия общества не подпадают под действие ч.1 ст. 14.28 КоАП РФ. Соответственно, в действиях общества отсутствует состав административного правонарушения, из наличия которого исходил административный орган при принятии оспариваемого постановления в указанной части.

Частью 2 ст. 211 АПК РФ установлено, что в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Учитывая приведённые выше обстоятельства, оспариваемое постановление в части привлечения общества к административной ответственности по ч.1 ст. 14.28 КоАП РФ является незаконным и подлежит отмене, а решение суда первой инстанции в этой части - изменению на основании п.2 ст. 269, п.4 ч.1 ст. 270 АПК РФ как принятое в результате неправильного применения норм материального права.

Вывод суда первой инстанции о законности привлечения общества к административной ответственности по ч.3 ст. 14.28 КоАП РФ соответствует нормам материального права и обстоятельствам дела, поскольку материалами дела подтверждается факт непредставления обществом в установленные сроки (соответственно, до 30.03.07г. и до 30.04.07г.) предусмотренной постановлением Правительства Российской Федерации от 27.10.05г. N 645 ежеквартальной "Отчётности застройщика об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства" за 4 квартал 2006 года и 1 квартал 2007 года.

Факт непредставления этой отчётности в указанные сроки не отрицается и обществом. В апелляционной жалобе возражений против этой части решения суда первой инстанции также не заявлено. Доказательств предоставления этой отчётности в нормативные сроки обществом в материалы дела не представлено.

Доводы общества о процессуальных нарушениях, допущенных департаментом при привлечении общества к административной ответственности, как то: отсутствие в первоначальном тексте протокола об административном правонарушении номеров частей ст. 14.28 КоАП РФ; составление исправленного протокола в отсутствие законного представителя общества; отсутствие в определении о назначении к рассмотрению дела об административном правонарушении ссылки на объект, в отношении которого будет рассматриваться дело и указание на номер протокола об административном правонарушении в то время, как в самом протоколе этот номер проставлен не был, отклонены судом первой инстанции как неосновательные.

В частности, в соответствии с ч.ч. 1, 2 ст. 28.2 КоАП РФ о совершении административного правонарушения составляется протокол, в котором указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Из материалов дела следует, что при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении в отношении общества департамент выявил в составленном в отношении общества протоколе об административном правонарушении от 22.06.07г. неточности и опечатку при указании частей статьи, по которым квалифицируется совершённое обществом правонарушение и в части указания на втором листе протокола лица, совершившего правонарушение. В связи с этим департамент, не изменяя существо правонарушения, исправил неточности путём вынесения уточненного протокола и направления его обществу.

Доводы общества относительно нарушения его прав по причине отсутствия в первоначальном протоколе указания на части ст. 14.28 КоАП РФ, составления уточнённого протокола в отсутствие законного представителя общества, отсутствии в протоколе номера, неуказания в определении наименования объекта судом апелляционной инстанции оцениваются критически, как направленные на уклонение от ответственности, поскольку: существо административного правонарушения в уточненном протоколе осталось прежним (это обществом не оспаривается), исправлены лишь неточности в определении состава административного правонарушения (при том, что обществу первоначально вменялось нарушение всех трёх частей ст. 14.28 КоАП РФ отсутствие ссылок на номера этих частей несущественно); законный представитель общества присутствовал при составлении первоначального протокола, ему при этом были разъяснены его права, возражений, либо каких-либо замечаний по поводу оформления протокола он не заявил.

При таких обстоятельствах судом первой инстанции сделан правильный вывод об отсутствии оснований для признания оспариваемого постановления в части привлечения общества к ответственности по ч.3 ст. 14.28 КоАП РФ незаконным.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 48, 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

1. Удовлетворить ходатайство Управления по надзору в области долевого строительства Краснодарского края. Заменить заинтересованное лицо по делу: Департамент финансово-бюджетного надзора Краснодарского края на Управление по надзору в области долевого строительства Краснодарского края.

2. Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 09.10.07г. изменить. Признать незаконным и отменить постановление Департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края N 7-050/150 от 09.08.07г. в части привлечения общества с ограниченной ответственностью "СМУ "Меридиан" к административной ответственности по ч.1 ст. 14.28 КоАП РФ в виде наложения штрафа в размере 400 000 рублей.

В оставшейся части оставить решение без изменения.

3. Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

С.И. Золотухина Н.Н. Иванова