О развитии рентных платежей в сфере пользования водными биологическими ресурсами (В.В. Петрунин, "Финансовые и бухгалтерские консультации", N 12, декабрь 2004 г.)

О развитии рентных платежей в сфере пользования водными
биологическими ресурсами

Рыбное хозяйство России представляет собой сложный взаимосвязанный многоотраслевой комплекс, включающий в себя несколько тысяч организаций различных форм собственности и видов деятельности, и является одним из градообразующих секторов экономики во многих регионах страны. В связи с этим установление в данной отрасли обоснованного режима налогообложения прямо связано с ее дальнейшим экономическим развитием.

Сырьевая база рыбного хозяйства имеет ряд характерных особенностей, связанных с сезонностью промысла во многих бассейнах, подвижностью водных биоресурсов (ВБР) во времени и пространстве, трудностью достоверного прогнозирования запасов ВБР и определения рациональной доли их изъятия без ущерба для дальнейшего воспроизводства. Эти особенности не нашли пока, по нашему мнению, должного отражения в экономическом механизме взимания платы за использование биоресурсов.

В настоящее время за добычу ВБР применяются платежи, установленные главой 25.1 "Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов" НК РФ.

До введения указанной главы платность пользования биологическими ресурсами регулировалась Федеральными законами от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире", от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации".

Кроме того, с 2001-го по 2003 г. поступление платежей за ВБР обеспечивалось путем продажи на специальных аукционах квот (лотов) на вылов определенного объема конкретных видов рыб и других морских биоресурсов.

Одной из основных причин, повлиявших на применение в рыбной отрасли совершенно разных экономических инструментов (от бесплатного распределения квот на вылов до введения аукционной системы продажи этих квот, а затем установление налогового механизма за вылов ВБР), явилось отсутствие базового закона в области рыболовства и охраны водных биоресурсов. Проект такого закона продолжает дорабатываться в настоящее время. Поэтому еще остается возможность изменить систему платы за вылов ВБР, переориентировав ее с чисто налоговой на другую, которая более полно учитывает экономические и природные факторы рыбопромысловой деятельности.

Отметим, что в настоящее время положения главы 25.1 НК РФ уже содержат определенную дифференциацию условий исчисления и взимания сбора по водным бассейнам (внутренним морским водам, другим морям, исключительной экономической зоне России, континентальному шельфу), а также по целям использования ВБР и категориям хозяйствующих субъектов в рыбной отрасли. Например, установлены различные ставки сбора по одним и тем же видам ВБР в зависимости от рыбохозяйственного бассейна. Но, за основу расчета этих ставок принимались потребности государства в средствах на финансирование выполнения работ, имеющих народно-хозяйственную значимость. И объемы этих потребностей корректировались с учетом объема предельно допустимого улова и сложившейся структуры оптовых цен при реализации конкретного вида ВБР. Таким образом, эта дифференциация ставок, по сути, не учитывала рентные факторы при установлении экономических отношений между государством и конкретным пользователем.

Кроме того, в главе 25.1 НК РФ ставки дифференцированы всего лишь по трем рыбохозяйственным бассейнам: Дальневосточному, Северному и Азово-Черноморскому. То есть, несмотря на то, что лов в каждом из этих бассейнов производится не менее чем в десяти водных объектах и в еще большем количестве зон (районов) лова, для расчета суммы платы применяются одни и те же ставки за соответствующий вид биоресурса. Так, например, Северный бассейн включает в себя:

Белое море;

внутренние морские воды;

территориальное море;

исключительную экономическую зону и континентальный шельф России в море Лаптевых, Карском море, Баренцевом море и в районе архипелага Шпицберген.

При определении размера платы за одни и те же виды ВБР во всех районах лова, относящихся к этому бассейну, будет применяться одинаковая ставка сбора. Например, за вылов судака - 1000 руб. за тонну, а за вылов воблы - 200 руб. за тонну без учета каких-либо природных и экономических факторов, характерных для разных районов (водных объектов), где осуществляется лов этих видов рыб.

Аналогичная ситуация наблюдается и по Дальневосточному и Азово-Черноморскому бассейнам.

Следует также отметить, что утвержденные главой 25.1 НК РФ ставки сбора применяются пользователями ВБР напрямую. Региональные органы власти не имеют возможности понизить или повысить их размер с учетом местных условий лова и последующего состояния биоресурсов (возможности их воспроизводства в районе лова).

Главой 25.1 НК РФ предусмотрено также понижение ставок сбора для отдельных градо- и поселкообразующих организаций по сравнению с другими пользователями ВБР. Но этот принцип установления льгот по сбору нельзя увязать с особенностями природных условий и экономической ценностью ресурсов по месту нахождения данных организаций. Значит, природная рента не учитывается и здесь.

Новая система платежей должна учитывать различные условия, в которых ведут свою деятельность рыбопромысловые хозяйства, а также экономическую и природную ценность добываемых ресурсов. При этом целесообразно увязать размер рассчитываемой платы с факторами, влияющими на возможность фактической реализации разрешения на вылов. То есть, должен учитываться не только указанный в разрешении, но и фактический объем добываемых ресурсов.

Исходя из изложенного, целесообразно учесть следующие дополнительные факторы при определении размеров ставок сбора:

1) время вылова (сезон);

2) место лова;

3) объемы разрешенного вылова (размеры квот);

4) виды судов, на которых производится вылов, и используемых орудий добычи ВБР (сети, тралы);

5) вид промысла (самостоятельно или на иных условиях).

Первые два фактора имеют прямую рентную "нагрузку", поскольку от них зависит степень реализации самой возможности добычи ВБР. Объем разрешенного вылова также может быть причислен к рентным, так как наличие у одного из рыбаков разрешения на больший размер допустимой добычи конкретного вида ВБР (по сравнению с другими участниками в этом же районе лова) непосредственно влияет на уровень получаемого им дохода.

Что же касается вида судов и орудий лова, то это заметно влияет на степень рационального и (или) эффективного лова, ведь не каждое судно приспособлено для осуществления лова. Например, приказом Минсельхоза России от 2 июля 2004 г. N 375 утвержден перечень специальных типов судов, используемых для прибрежного рыболовства.

На практике многие суда используют сети, позволяющие вылавливать и те виды биоресурсов, которые пользователю либо не нужны, либо он не имеет разрешения на их вылов. Таким образом, часть выловленной продукции иногда выбрасывается обратно в море или скрывается от органов рыбоохраны. Все это отрицательно сказывается на состоянии биоресурсов и снижает возможность их воспроизводства. Учитывая сказанное, этот фактор также можно отнести к рентным.

Возвращаясь к такому фактору, как место лова, отметим, что по данным российских и зарубежных источников до трети всех основных видов ВБР, имеющих массовый спрос, добывается в экономической зоне. Большинство организаций, стремясь уменьшить затраты на вылов, избегают дальних и глубоководных районов. Поэтому доля таких районов в рыбном промысле остается на уровне 10-12%, тогда как в пределах континентального шельфа добывается 90% рыбы и морепродуктов.

В отдельные годы до половины всего объема выловленных ВБР продавалось прямо в акватории иностранным пользователям, так как они платят намного больше, чем отечественные рыбоперерабатывающие организации. При этом покупка российской продукции обходится иностранцам почти на треть дешевле, чем у своих рыбаков. К чему это приводит: доля изделий из российского сырья занимает в общем объеме импорта России рыбопродуктов около 50-60%. Эта ситуация увеличивает и без того высокий уровень цен на отечественную рыбную продукцию. В сумме платы за добываемые ВБР целесообразно рассмотреть возможность учета такого фактора, как место реализации продукции. Отметим также, что, по мнению экспертов, на внутрироссийские цены на рыбу существенное влияние оказывает размер тарифов на перевозку. Так, средняя дальность доставки рыбы на отечественную переработку и в основные места ее потребления составляет около 550 км, что является самой большой в мире.

Далее рассмотрим возможность корректировки такого положения главы 25.1 НК РФ, как обязанность внесения платы независимо от фактического улова. Напомним, что в соответствии с данной главой сумму сбора за пользование ВБР уплачивают в виде разового и регулярных взносов. Сумма разового взноса определяется как доля исчисленной суммы сбора, размер которой равен 10%. Разовый взнос уплачивается при получении лицензии (разрешения) на пользование ВБР. Оставшаяся сумма сбора, определяемая как разность между исчисленной суммой сбора и суммой разового взноса, уплачивается ежемесячно равными долями в виде регулярных взносов в течение всего срока действия лицензии (разрешения) на пользование ВБР.

По нашему мнению, до введения эффективного механизма контроля за реальным выловом и, соответственно, последующей корректировки рассматриваемой нормы главы 25.1 НК РФ следует уже сейчас ввести дополнительный коэффициент "риска", который учитывал бы ситуации безрезультатного лова, обусловленного природными факторами. Например, чем хуже погодные условия в отдельных районах лова по сравнению с другими, тем реже в этих районах выходы в море и затруднительнее лов. Дополнительные коэффициенты "риска" могут быть установлены к ставкам сбора и при наличии (отсутствии) уточненных данных о состоянии (объемах) конкретных видов биоресурсов в разрешенных районах лова.

Говоря об учете указанных факторов в определении размеров рентных платежей, следует отметить, что в данном случае речь не идет об обязательном увеличении общего уровня платы по сравнению с действующим. Здесь предлагается более полный учет особенностей осуществления лова, которые имеются во всех промысловых районах. Максимальный учет этих особенностей позволит создать справедливые условия в части исчисления соответствующих платежей для рыбацких хозяйств, осуществляющих свою деятельность в разных природных и экономических условиях.

Возвращаясь к проекту федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" следует отметить, что в последней редакции этого законопроекта не содержится, к сожалению, норм, определяющих механизм взимания платы. Так, в ст. 79 законопроекта всего лишь указано, что "плата за пользование водными биоресурсами устанавливается федеральным законом". То есть, это предполагает введение платы другим законодательным актом. По нашему мнению, данный подход был обусловлен разработкой законопроекта в условиях, когда уже было принято принципиальное решение о введении налогового сбора за вылов ВБР. Но мы сейчас рассматриваем другую ситуацию, когда в ходе доработки законопроекта может быть рассмотрен вопрос о возможности введения системы неналоговых платежей за пользование ВБР вместо главы 25.1 НК РФ.

По аналогии можно привести в пример разрабатываемую новую версию Водного кодекса Российской Федерации. При принятии в 2004 г. новой главы 25.2 НК РФ "Водный налог" Правительство РФ планировало в ближайшем будущем перейти на неналоговые платежи за пользование водными ресурсами, регулируемые Водным кодексом Российской Федерации.

Таким образом, при принятии решения о введении нового механизма платы за использование ВБР порядок определения и введения соответствующих ставок платы может коренным образом измениться. И в этих условиях ставки могут уже определяться с учетом максимального учета всех упомянутых рентных факторов. Для этого ставки целесообразно устанавливать не только на основании норм указанного законопроекта, но и иных актов, т.е. осуществлять более гибкую корректировку ставок на уровне Правительства РФ и региональных органов государственной власти.

При введении ставок, установленных проектом федерального закона о рыболовстве, и разработке на его основании других нормативных актов должны учитываться те же факторы, что и при совершенствовании налоговых ставок сбора. Причем к этим факторам целесообразно добавить фактор "цель лова", т.е. учитывать, для каких целей производится вылов. А именно:

в промышленных целях;

для научных исследований;

при осуществлении рыбоводства;

для выполнения международных договоров Российской Федерации в области рыболовства и рыбного хозяйства;

в любительском и спортивном рыболовстве.

Такое добавление необходимо в связи с тем, что при указанных видах лова получается разный уровень воздействия на биоресурсы. Кроме того, если сравнить промышленную добычу с иными целями лова, то получим и совершенно иной экономический доход.

При уточнении фактора "место лова" целесообразно учесть, где производится рыболовство: во внутренних водоемах или на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне России, поскольку стоимость биоресурсов здесь различается в несколько раз.

В целом, основной задачей, по нашему мнению, является определение и установление таких размеров ставок платы, которые, не ущемляя интересы государства в части получения соответствующих доходов за добычу рыбных ресурсов, одновременно стимулировали бы рациональное использование и воспроизводство этих ресурсов, а также учитывали интересы рыболовецких организаций.

Более полный учет рентных факторов в рыбном хозяйстве непосредственным образом связан и с порядком распределения промышленных квот на вылов ВБР. Уточним, что промышленная квота - это доля в общем допустимом улове, выделяемая для конкретных нужд участникам отношений в области рыболовства. Общий допустимый улов (ОДУ) является количественным показателем возможного изъятия объектов промысла и устанавливается исходя из состояния водных биоресурсов в целях обеспечения сохранения биологического разнообразия животного мира и способности этих ресурсов к воспроизводству и устойчивому существованию (см. Постановление Правительства РФ от 21 мая 2001 г. N 390 "Об утверждении Положения об определении общих допустимых уловов водных биологических ресурсов").

Регулирование квоты вылова ВБР - это распределение и перераспределение долей квоты с учетом сложившегося фактического освоения пользователями выделенных квот, уровня соблюдения правил рыболовства, а также социально-экономической ситуации.

В настоящее время действуют:

Постановление Правительства РФ от 20 ноября 2003 г. N 704, установившее общий порядок определения квот на вылов (добычу) ВБР;

распоряжение Правительства РФ от 12 ноября 2003 г. N 1644-р, утвердившее объемы ОДУ в 2004 г. во внутренних пресноводных водоемах, внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне России, в Азовском, Каспийском морях и низовьях впадающих в них рек, а также в реке Амур;

распоряжение Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. N 1947-р, утвердившее общие объемы квот на вылов (добычу) ВБР в промышленных, научно-исследовательских, учебных и культурно-просветительных целях на 2004 г.

В свою очередь приказом Госкомрыболовства России от 11 декабря 2003 г. N 450 утвержден Порядок распределения квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов в научно-исследовательских, учебных и культурно-просветительных целях, который предусматривает определенный механизм контроля за целевым использованием данных квот. В частности, объемы вылова (добычи) ВБР в указанных целях определяются и утверждаются непосредственно уполномоченным государственным органом по рыболовству по результатам рассмотрения заявок с прилагаемыми обоснованиями и расчетами минимально необходимых объемов изъятия для решения поставленных задач в соответствии с утвержденными научными, учебными и другими программами исследований. Указано, что приоритетное право на получение квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов в научно-исследовательских целях имеют работы, проводимые в рамках ежегодного Плана ресурсных исследований и государственного мониторинга водных биоресурсов Мирового океана; осуществляемые по межведомственным или межинститутским программам; имеющие практическую направленность. По окончании работ, связанных с целевым выловом, соответствующая организация в месячный срок должна направить отчет о результатах вылова и использования ВБР с указанием:

объемов изъятия ВБР (в штуках или килограммах);

сроков и районов (промыслово-статистическая зона (подзона), координаты) проведенных работ по каждому объекту вылова (добычи);

орудий и способов вылова с указанием используемых типов судов (плавсредств), их названий, а также владельцев судов и орудий лова;

соответствия использования выловленных ВБР заявленным целям.

Однако, несмотря на указанные виды государственного контроля, отмечены многочисленные факты коммерческой реализации продукции, полученной за счет научных квот. Дело не в том, что такая деятельность вообще запрещена. Так, Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2001 г. N 566 предусмотрена возможность направления выловленных в научно-исследовательских, контрольных и рыбоводных целях ВБР (после их использования в указанных целях) на переработку или реализацию на договорной основе. Полученные при этом средства должны зачисляться на счета организаций и направляться на компенсацию расходов, связанных с выловом ВБР, а именно: на проведение соответствующих научных работ, ремонт, модернизацию и приобретение специального флота, закупку научного оборудования, оснащение и модернизацию рыбоводных организаций, государственного мониторинга состояния ВБР и т.п.

На практике возможность такой деятельности стимулирует организации к получению как можно большего объема научных квот для якобы более точных исследований рыбных запасов и их экономической стоимости, не говоря уже о том, что полученные при этом средства расходуются далеко не на научные цели.

Выходит, что организации, имея бесплатную квоту на вылов сырья и экспортируя выработанную из него продукцию, получают значительный рентный доход, который по сути должен служить экономическим инструментом государственного управления рыбной отраслью, а в реальности превращается в прибыль частных организаций-экспортеров.

С целью исключения таких возможностей, эксперты предлагают уменьшить объемы научных квот на величину ликвидных видов биоресурсов в районах промысла, выделяемых в настоящее время для проведения государственного мониторинга (контрольного лова). Сам же контрольный лов ликвидных видов биоресурсов в промысловых районах промышленные организации должны осуществлять в пределах их долей от ОДУ под руководством уполномоченных научных наблюдателей специализированных научных организаций.

В целом, совершенствование механизмов распределения квот на вылов ВБР заключается в выработке дифференцированного подхода к выбору приоритетов среди пользователей с учетом ликвидности объектов промысла и социально-экономических последствий их эксплуатации. Внедрение таких мер позволит проводить более объективную оценку рыбных запасов для определения объемов последующего допустимого их вылова и установления уровня платежей, соответствующего их промысловой (экономической) значимости.

Отметим также, что поскольку водные биоресурсы являются самовоспроизводящимися, экономическая оценка этих ресурсов для определения уровня платежей за их изъятие не может базироваться на затратном методе по их воспроизводству.

Следует также обратить внимание на то, что складывающиеся в последнее десятилетие свободные рыночные отношения в рыбной отрасли привели к существенному увеличению так называемого неучтенного вылова рыбы. По мнению некоторых специалистов, в настоящее время промысловая статистика далеко не полностью отражает фактические уловы. Объем неучтенной части составляет по экспертным оценкам около половины всего вылова. Вместе с тем именно на основе официальных статистических данных делаются выводы о снижении уловов и неполном использовании устанавливаемых квот вылова. Таким образом, недостоверные данные затрудняют разработку прогнозов и могут приводить к некорректным оценкам перспектив рыбохозяйственного использования водоемов.

В заключение следует отметить, что экономические предпосылки развития рыбного хозяйства обусловливают необходимость совершенствования не только налогового (в том числе через введение системы рентных платежей), но также таможенного и инвестиционного законодательств.

Улучшение механизма долгосрочного управления водными биологическими ресурсами позволит ликвидировать несоответствие добывающих мощностей рыбопромыслового флота запасам ВБР в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе России, а расширение исследования этих ресурсов позволит включить в промысловый оборот малоизученные и недоиспользуемые виды ВБР, освоить новые промысловые районы.

В.В. Петрунин,

советник налоговой службы Российской Федерации II ранга

"Финансовые и бухгалтерские консультации", N 12, декабрь 2004 г.