Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 марта 2008 г. N 15АП-582/2008

город Ростов-на-Дону

дело N А32-28549/2006-51/562

11 марта 2008 г.

15АП-582/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 07 марта 2008 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 марта 2008 г..

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Смотрова Н.Н.

судей С.И. Золотухина, Н.Н. Иванова

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Шапкиным П.В.

при участии:

от заявителя: представителя по доверенности Филиппова В.В. (доверенность от 01.01.08г. сроком действия 3 года)

от заинтересованного лица: представитель не явился (извещение N 18269 вручено 29.02.08г.)

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Железобетон"

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 08 ноября 2007 г. по делу N А32-28549/2006-51/562

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Железобетон"

к заинтересованному лицу Департаменту финансово-бюджетного надзора Краснодарского края

о признании незаконными действий по проведению ревизии за период 2005-2006г.г.,

принятое в составе судьи Базавлук И.И.

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Железобетон" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании незаконными действий должностных лиц - ведущих специалистов Департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края Чайко В.Б. и Вдовикиной Л.Н. - по проведению ревизии в обществе за период 2005-2006г.г., в соответствии с которой установлено нецелевое использование денежных средств в размере 2592479 руб. и обществу рекомендовано указанную сумму возвратить в бюджет Краснодарского края (в соответствии с уточнёнными в порядке ст. 49 АПК РФ требованиями, л.д. 69, т.1).

В качестве заинтересованного лица к участию в деле привлечён Департамент финансово-бюджетного надзора Краснодарского (далее - департамент).

Решением суда от 08.11.07г. обществу в удовлетворении заявленных требований отказано. Решение мотивировано тем, что оспариваемые действия совершены должностными лицами департамента в полном соответствии с Положением о департаменте финансово-бюджетного надзора Краснодарского края, утвержденным постановлением главы администрации Краснодарского края от 17.02.2006 г. N 100 и оспариваемыми действиями права и экономические интересы общества не нарушены. Составленный по результатам проверки акт носит информационную функцию и не содержит властно-обязательных распоряжений. Меры принуждения по возврату бюджетных денежных средств к обществу не применялись.

Не согласившись с решением суда, общество обратилось в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить в связи с тем, что оно принято с нарушением норм материального и процессуального права, изложенные в решении выводы не соответствуют обстоятельствам дела и судом не полно выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела.

Жалоба мотивирована тем, что ревизия финансово - хозяйственной деятельности общества была проведена в отсутствие установленных законом оснований для её проведения (распоряжения руководителя департамента о назначении ревизии и назначении руководителя ревизионной группы); проведение ревизии должностными лицами департамента осуществлялось без надлежащих полномочий, так как после начала проведения ревизии срок действия удостоверения ревизора Вдовикиной Л.Н. истёк; ревизорами не установлен факт нецелевого использования обществом бюджетных денежных средств; акт ревизии от 14.07.06г. и промежуточный акт от 19.06.06г. не утверждены руководителем департамента; акт ревизии от 14.07.2006г. направлен обществу в виде фотокопии и указанные в акте приложения, на которые ссылаются проверяющие лица в обоснование нарушений, в адрес общества не направлялись; судом сделан неправильный вывод о том, что на департамент не распространяется действие приказа Минфина Российской Федерации N 42н от 14.04.2000г. (действующего на момент проведения ревизии) "Об утверждении инструкции о порядке проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами Министерства финансов Российской Федерации".

Общество также указывает, что должностные лица департамента неправомерно составили по результатам проведения ревизии акт, так как его составление не предусмотрено Положением о департаменте, утверждённым постановлением главы администрации Краснодарского края 17.02.2006г. N 100 и неправомерно провели ревизию, так как в данном положении о департаменте не регламентирован порядок проведения ревизий и проверок. В связи с этим, общество полагает, что отсутствие регламентации этой процедуры не даёт права департаменту свободно и на своё усмотрение проводить ревизии в организациях, прямо или косвенно тем самым контролировать законную хозяйственную деятельность организаций.

Департамент в отзыве на жалобу возражает против её удовлетворения, ссылаясь на то, что ревизия осуществлялась в рамках компетенции департамента, установленной положением о департаменте и на законных основаниях (на основании обращения прокуратуры); сотрудники департамента имели полномочия на проведение проверки; общество не указало, какие законы нарушили сотрудники департамента при проверке; проведение ревизии не нарушило прав и законных интересов общества.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

Департамент, надлежащим образом уведомленный о месте, дате и времени рассмотрения апелляционной жалобы, своего представителя в судебное заседание не направили, известил суд о возможности рассмотрения жалобы без участия его представителя.

Представитель общества не возражал против рассмотрения жалобы без участия департамента.

Суд апелляционной инстанции на основании ч.ч. 2, 3 ст. 156 АПК РФ признал возможным рассмотреть жалобу в отсутствие представителя заинтересованного лица по делу, поскольку в материалах дела имеется необходимая совокупность доказательств, позволяющая учесть при рассмотрении жалобы все имеющие существенное значение обстоятельства дела и участвующим в деле лицам была предоставлена возможность реализовать их процессуальные права по доведению до сведения суда своих позиций по жалобе.

Представитель общества настаивал на отмене решения суда первой инстанции, сославшись на доводы, приведённые в апелляционной жалобе. На вопрос суда о том, какие неблагоприятные последствия для общества возникли после проведения ревизии, представитель общества пояснил, что на данный момент для общества таких последствий не наступило (к обществу не применялись какие-либо финансовые или административные санкции, уголовное дело в отношении руководителя общества и его сотрудников прекращено), однако общество полагает, что такие последствия для него могут наступить.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, выслушав представителя общества, оценив доводы отзыва департамента на жалобу, арбитражный суд апелляционной инстанции признал апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 11.07.05г. главой администрации Краснодарского края было принято распоряжение N 534-Р "О выделении средств краевого бюджета на мероприятия по предупреждению чрезвычайной ситуации межмуниципального характера на территории Ейского и Щербинского районов Краснодарского края" (в редакции от 13.12.05г.).

18.07.05г. во исполнение этот распоряжения департамент по чрезвычайным ситуациям и государственному экологическому контролю Краснодарского края заключил с обществом с ограниченной ответственностью "Виста" договор подряда на выполнение работ для государственных нужд.

01.08.05г. ООО "Виста" заключило с обществом договор N 58С субподряда на выполнение указанных работ за счёт средств бюджета Краснодарского края.

В период с августа 2005 г. по апрель 2006 г. общество на основании этого договора выполнило строительство закрытой дренажной системы в ст. Старощербиновской (работы по предотвращению развития чрезвычайной ситуации).

10.04.06г. в прокуратуру Щербиновского района Краснодарского края от гражданки Наумовой Л.Г. поступило заявление о нарушениях, допущенных обществом при выполнении указанных строительных субподрядных работ (л.д. 60, т.1).

24.05.06г. прокуратурой Щербиновского района Краснодарского края департаменту было направлено обращение N 1417-06 о проведении специалистами департамента проверки деятельности ООО "Виста" и общества по вопросу целевого использования средств краевого бюджета, выделенных на основании распоряжения от 11.07.05г. N 534-Р (в редакции от 13.12.05г.) главы администрации Краснодарского края для проведения работ по предотвращению развития чрезвычайных ситуаций в ст. Старощербиновской в 2005-2006 годах (л.д. 88, т.1).

В период с 01.06.06г. по 14.07.06г. ведущими специалистами департамента Чайко В.Б. и Вдовикиной Л.Н. была проведена проверка деятельности общества по отдельным вопросам его финансово-хозяйственной деятельности при строительстве закрытой дренажной системы в ст. Старощербиновской на основании договора субподряда от 01.08.05г. N 58С.

14.07.2006г. по результатам проверки Чайко В.Б. и Вдовикиной Л.Н. составлен акт, в котором изложены выводы о нецелевом использовании обществом выделенных из краевого бюджета денежных средств в размере 2592479 рублей и обществу рекомендовано указанную сумму возвратить в бюджет Краснодарского края (л.д. 6-18, т.1).

Не согласившись с действиями сотрудников департамента по ревизии его финансово-хозяйственной деятельности, общество обжаловало их в арбитражный суд. По мнению общества, в результате совершения этих действий грубо нарушены права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности, созданы препятствия для дальнейшего нормального осуществления им хозяйственной деятельности, на общество незаконно возложена обязанность по возвращению в бюджет края 2592479 руб.

Изучив материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что оспоренные обществом действия сотрудников департамента являлись законными и не нарушили прав и законных интересов общества. К этим же выводам пришёл и суд первой инстанции при рассмотрении заявления, в связи с чем принятое им решение не подлежит отмене.

Так, в части обоснования вывода о соответствии оспариваемых действий сотрудников департамента суд первой инстанции правомерно сослался на то, что проверка финансово-хозяйственной деятельности общества проводилась в пределах компетенции департамента.

В частности, в соответствии со ст. 270 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), ст. 34 Закона Краснодарского края от 04.02.2002г. N 437-К "О бюджетном устройстве и бюджетом процессе", Положением о департаменте, утвержденным постановлением главы администрации Краснодарского края от 17.02.2006г. N 100 (далее - положение о департаменте _), департамент является исполнительным органом государственной власти Краснодарского края, уполномоченным осуществлять текущий и последующий контроль за расходованием и сохранностью средств краевого бюджета.

В связи с изложенным, на департамент, как орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, не распространяется действие приказа Минфина Российской Федерации N 42н от 14.04.2000г. (действующего на момент проведения ревизии) "Об утверждении инструкции о порядке проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами Министерства финансов Российской Федерации", который регламентирует деятельность органов федеральной исполнительной власти. Данной инструкцией регламентирован государственный финансовый контроль за расходованием средств, выделяемых из федерального бюджета, в то время, как департаментом осуществляется контроль за расходованием средств, выделяемых из краевого бюджета.

Соответственно, регламентированный названной инструкцией вид государственною финансового контроля проводится Департаментом государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов Российской Федерации и контрольно-ревизионными управлениями Министерства финансов Российской Федерации в субъектах Российской Федерации. Департамент финансово-бюджетного надзора Краснодарского края не является ни одним из вышеперечисленных органов.

Согласно п. 2.10. положения о департаменте _ (в редакции, действовавшей в период проверки), департамент уполномочен проводить в рамках проверки правомерности использования бюджетных средств встречные проверки в организациях любых организационно-правовых форм, получивших от проверяемой организации, являющейся получателем средств краевого бюджета, денежные средства.

Как следует из материалов дела и не оспаривается обществом, сотрудниками департамента проводилась проверка целевого расходования обществом денежных средств, выделенных из бюджета Краснодарского края.

То есть, при проверке сотрудниками департамента проверялись вопросы, относящиеся к компетенции департамента как краевого органа исполнительной власти, уполномоченного в области контроля за целевым расходованием средств краевого бюджета.

Отсутствие в положении о департаменте _ регламента такой проверки не делает проведение этой проверки невозможной и незаконной, как на то ссылается общество, поскольку такая проверка не является мерой административного пресечения. Кроме того, лицо, выделившее денежные средства, имеет право знать, на те ли цели эти средства были израсходованы. Соответственно, краевая администрация вправе контролировать хозяйственную деятельность общества в той части, в которой эта деятельность сводится к расходованию выделенных этой администрацией из краевого бюджета денежных средств.

Исходя из изложенного, сотрудники департамента вправе оформить результаты проведенных ими проверок актом проверки, либо иным документом, в котором сформулированы выводы, к которым они пришли в результате проверки.

Вопрос об утверждении этого акта руководителем департамента выходит за рамки настоящего дела, в котором оспариваются действия сотрудников департамента, на которых не может быть возложена ответственность за утверждение или неутверждение составленного ими акта их руководителем.

Также за рамки предмета спора выходят вопросы о способе передачи департаментом обществу акта проверки (подлинник, фотокопия, ксерокопия и т.д.), об объёме переданных обществу материалов проверки, а также о выводах, зафиксированных в акте проверки (целевое или нецелевое расходование бюджетных средств), поскольку обществом оспаривается законность действий по проведению ревизии.

Довод общества о том, что у сотрудников департамента не было правовых оснований для проведения проверки, опровергается материалами дела, в которых имеется сформулированное в письме от 24.05.06г. N 1417-06 поручение прокуратуры о проведении ревизии финансово-хозяйственной деятельности общества, а также выданные руководителем департамента на основании этого письма сотрудникам департамента удостоверения на проведение этой проверки.

Указанное поручение направлено прокуратурой в адрес департамента в соответствии с нормами ст.ст. 6, 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и департамент не имел права отказаться от его исполнения.

Истечение срока действия удостоверения Вдовикиной Д.Н. во время проведения проверки не является основанием для признания её действий по проведению проверки незаконными, поскольку срок действия этого удостоверения был продлён руководителем департамента. Кроме того, Вдовикина Л.Н. и Чайко В.Б., в период проведения проверки (и на дату рассмотрения дела) являлись сотрудником департамента и общество, не отрицая указанного обстоятельства, не указало, чем конкретно ущемлены его права действиями департамента по продлению действия удостоверений на проведение проверки. Общество также не заявило о подложности удостоверений на проведение проверки, выданных Вдовикиной Л.Н. и Чайко В.Б., либо о том, что проверку проводили неустановленные лица, выдававшие себя за Вдовикину Л.Н. и Чайко В.Б. и не являвшиеся сотрудниками департамента.

При таких обстоятельствах судом первой инстанции сделан основанный на обстоятельствах дела вывод о законности оспариваемых обществом действий сотрудников департамента.

Составленный по результатам проверки акт от 14.07.06г. носит только информационную функцию, не содержит властно- обязательных распоряжений, не устанавливает, не изменяет и не отменяет прав и обязанностей общества. В нём общество не обязывается совершить какие-либо действия.

Кроме того, как следует из материалов дела и не отрицается представителем общества, на основании акта к обществу не применялись какие-либо финансовые или административные санкции, уголовное дело в отношении руководителя общества и его сотрудников прекращено.

Доводы общества о том, что на основании изложенных в акте выводов оно может быть привлечено к ответственности и к нему могут быть применены санкции носят предположительный характер, а потому судом не принимаются.

В силу п. 1 ст. 198 АПК РФ организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пункт 4 ст. 200 АПК РФ устанавливает, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, действующим законодательством установлено, что заявление о признании незаконными действий должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов может быть удовлетворено только при одновременном наличии двух условий: несоответствия этих действий требованиям закона и нарушения этими действиями законных прав и интересов заявителя в виде наступления для него неблагоприятных последствий от этих незаконных действий.

Как правильно установлено судом первой инстанции, в деле отсутствуют оба из приведённых выше оснований для удовлетворения заявления общества.

Указанных оснований не установлено и судом апелляционной инстанции при рассмотрении апелляционной жалобы общества.

В связи с изложенным, апелляционная жалоба общества не подлежит удовлетворению.

Суд апелляционной инстанции также считает необходимым разъяснить обществу, что отказ в признании незаконными действий должностных лиц департамента по проведению проверки не означает, что судом констатирована правомерность выводов, изложенных в составленном по итогам этой проверки акте от 14.07.06г. Судами первой и апелляционной инстанции проверялась только законность действий сотрудников департамента по проведению проверки. Соответственно, принятые по настоящему делу судебные акты не являются основанием для применения к обществу каких-либо финансовых санкций и мер принуждения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 08.11.07г. оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

С.И. Золотухина Н.Н. Иванова