Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 марта 2008 г. N 15АП-982/2008

город Ростов-на-Дону

дело N А53-183/2008-С4-5

31 марта 2008 г.

15АП-982/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 25 марта 2008 года.

Полный текст постановления изготовлен 31 марта 2008 г..

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Смотровой Н.Н.

судей С.И. Золотухиной, Н.Н. Ивановой

при ведении протокола судебного заседания судьёй Смотровой Н.Н.

при участии:

от заявителя: начальника отдела правового обеспечения Симоновой О.Н. (доверенность от 05.03.08г. N 20 сроком действия 1 год, служебное удостоверение ГН N 30351, действительно до 26.12.11г.)

от заинтересованных лиц: от ГУ МЧС - заместителя начальника отдела Шкареды В.Б. (доверенность от 13.02.08г. N 5/3-1039 сроком действия 1 год), от ОГПН - представитель не явился (извещение 70119 вручено 04.03.08г.)

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного Управления Министерства чрезвычайных ситуаций России по Ростовской области

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 28 января 2008 г. по делу N А53-183/2008-С4-5

по заявлению Федерального Государственного Учреждения "Земельная кадастровая палата" по Ростовской области

к заинтересованным лицам: Отделу государственного пожарного надзора Главного Управления Министерства чрезвычайных ситуаций России по Ростовской области, Главному Управлению Министерства чрезвычайных ситуаций России по Ростовской области

на решение Арбитражного суда Ростовской области

о признании незаконным и отмене постановления N 211 от 27.09.07г. по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ,

принятое в составе судьи Гришко С.В.,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное учреждение "Земельно-кадастровая палата" по Ростовской области (далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления от 27.09.07г. N 211 о привлечении учреждения к административной ответственности по ч.1 ст. 20.4 КоАП РФ в виде наложения административного штрафа в размере 10 000 руб.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены отдел государственного пожарного надзора по г. Новошахтинску Ростовской области Главного управления Министерства чрезвычайных ситуаций России по Ростовской области (далее -ОГПН) и Главное управление Министерства чрезвычайных ситуаций России по Ростовской области (далее - МЧС) (л.д. 1, 43-44).

Решением суда от 28.01.08г. оспариваемое постановление признано незаконным и отменено в связи с тем, что сотрудниками ОГПН при его принятии был существенно нарушен установленный ч.4 ст. 28.2 КоАП РФ порядок привлечения учреждения к административной ответственности. Учреждение не извещалось надлежащим образом о месте, дате и времени составления в его отношении протокола об административном правонарушении и, ввиду этого, не могло обеспечить явку своего законного представителя на его составление. Руководитель филиала Новошахтинского филиала учреждения Кукарека Е.Б. не была признана судом в качестве законного представителя учреждения. При этом, суд первой инстанции признал наличие в действиях учреждения состава административного правонарушения, за совершение которого оно было привлечено к ответственности оспариваемым постановлением.

Не согласившись с решением суда, МЧС обратилось в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда и признать постановление законным. Жалоба мотивирована тем, что Кукарека Е.Б при составлении протокола представляла интересы учреждения на основании доверенности от 10.01.07г. N 43, которая давала ей право на представление интересов учреждения и при составлении данного протокола (в доверенности указано, что Кукарека Е.Б, имеет право представлять интересы учреждения также в органах государственной власти). В жалобе также указано, что судом указан неверный ответчик по делу - ОГПН, в то время, как им должно является МЧС. По мнению МЧС, суд также вышел за пределы требований учреждения, которое просило не отменять постановление, а ограничиться предупреждением - минимальной санкцией по ч.1 ст. 20.4 КоАП РФ.

Учреждение в отзыве на жалобу возражало против её удовлетворения, сославшись на законность решения суда первой инстанции.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

ОГПН своего представителя с надлежащим образом оформленными полномочиями в судебное заседание не направил, о месте, дате и времени его проведения извещён надлежащим образом.

Представители МЧС и учреждения не возражали против рассмотрения апелляционной жалобы без участия представителя ОГПН.

В связи с изложенным, руководствуясь ч. 1 ст. 156 АПК РФ суд апелляционной инстанции проводится судебное разбирательство по апелляционной жалобе в отсутствие представителя ОГПН.

Представитель МЧС настаивал на отмене решения суда, сославшись на доводы, приведённые в апелляционной жалобе, пояснил, что косвенным подтверждением того, что Кукарека Е.Б. была специально уполномочена учреждением на представление его интересов при составлении протокола об административном правонарушении является то, что копия доверенности от 10.01.07г. N 43 была передан в день проверки с факса учреждения.

Представитель МЧС признал, что учреждение не извещалось ОГПН или МЧС о месте, дате и времени проведения проверки и составления протокола об административном правонарушении по его юридическому адресу, указав, что это было невозможно, поскольку протокол должен составляться либо немедленно после выявления правонарушения, либо в течении двух суток после этого. Однако, ОГПН не могло известить учреждение о составлении протокола в столь короткие сроки. Кроме того, Кукарека Е.Б. является лицом, на которое возложено обеспечение пожарной безопасности в филиале учреждения. Представитель МЧС пояснил, что Кукарека Е.Б. не проходила необходимое обучение для того, чтобы инструктировать по мерам пожарной безопасности сотрудников филиала учреждения.

Представитель учреждения возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, сославшись на доводы, приведённые в отзыве, пояснил, что Кукарека Е.Б. не является законным представителем учреждения и неизвещение учреждения в установленном порядке лишило возможности учреждение направить в филиал учреждения на составление протокола квалифицированного в области пожарной безопасности специалиста, который бы мог защитить интересы учреждения.

Представитель учреждения признал наличие некоторых нарушений, указанных в акте проверки (отсутствие табличек с указанием номеров телефонов вызова пожарной охраны и отсутствие в филиале разработанной для филиала инструкции по пожарной безопасности). С наличием других нарушений не согласился, указав, что противопожарный режим безопасности в филиале определён разработанными в учреждении документами и Кукарека Е.Б., а также сотрудники филиала проходят плановый инструктаж в учреждении, в подтверждение чему представил копию журнала инструктажа. С остальными нарушениям представитель учреждения не согласен ввиду того, что они должны вменяться в вину собственнику здания, а не их арендатору, которым является филиал учреждения.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, выслушав представителей участвующих в деле лиц, суд апелляционной инстанции признал апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 18.09.07г. заместителем начальника ОГПН принято распоряжение N 297 о проведении в занимаемых филиалом учреждения нежилых помещениях плановой проверки за соблюдением обязательных требований пожарной безопасности в период с 18.09.07г. по 18.10.07г. (л.д. 25).

25.09.07г. старшим инспектором ОГПН по итогам проведённой на основании указанного распоряжения проверки был составлен акт проверки N 332, в котором зафиксированы следующие нарушения:

1) помещения не обеспечены первичными средствами пожаротушения;

2) не проведены профилактические испытания силовой и осветительной электропроводки;

3) в помещениях не вывешены таблички с указанием номера телефона вызова пожарной охраны;

4) помещения не оборудованы автоматической установкой пожарной сигнализации;

5) не разработана инструкция о мерах пожарной безопасности для филиала;

6) не проводится противопожарный инструктаж с работниками филиала;

7) не определен распорядительным документом противопожарный режим в организации;

8) лицом, ответственным за противопожарную безопасность филиала не пройдены занятия по пожарно-техническому минимуму;

9) не проведена огнезащитная обработка деревянных конструкций чердака над занимаемыми помещениями (л.д. 26).

При проведении проверки присутствовала руководитель филиала учреждения Кукарека Е.Б. на основании доверенности от 10.01.07г. N 43 (л.д. 40), которой акт был подписан без замечаний.

25.09.07г., после составления акта проверки, сотрудником ОГПН в отношении учреждения был составлен протокол об административном правонарушении N 241, в котором указанные нарушения были квалифицированы как правонарушение, ответственность за совершение которого установлена ч.1 ст. 20.4 КоАП РФ - нарушение правил пожарной безопасности ППБ (01-03), введенных в действие приказом Министерства РФ по делам гражданской обороны от 18.06.2003г. N I 313 (л.д. 27).

При составлении протокола от имени учреждения присутствовала руководитель филиала учреждения Кукарека Е.Б. на основании доверенности от 10.01.07г. N 43 (л.д. 40), которой под роспись в протоколе были разъяснены права лица, привлекаемого к административной ответственности. В протоколе Кукарека Е.Б, собственноручно записала, что нарушения будут устранены.

25.09.07г. сотрудником ОГПН было принято определение о назначении к рассмотрению дела об административном правонарушении в отношении учреждения на 27.09.07г., 13 час. 20 мин., копия которого была вручена Кукареке Е.Б, под роспись в определении (л.д. 28).

27.09.07г. по результатам рассмотрения материалов, заместителем главного государственного инспектора г. Новошахтинска по пожарному надзору вынесено оостановление по делу об административном правонарушении N 211, которым учреждение привлечено к ответственности за совершение административного правонарушения по ч.1 ст. 20.4 КоАП РФ в виде взыскания штрафа в размере 10 000 руб. (л.д. 29). При принятии постановления присутствовала Кукарека Е.Б.

Не согласившись с данным постановлением, учреждение обжаловало его в арбитражный суд на основании ст. 208 АПК РФ.

Изучив обстоятельства привлечения учреждения к административной ответственности с точки зрения соблюдения сотрудниками ОГПН установленной нормами КоАП РФ процедуры привлечения к этой ответственности, а также приводимые МЧС в апелляционной жалобе доводы в пользу законности этой процедуры, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что в этой процедуре имеются нарушения, влекущие за собою отмену принятого по её итогам постановления о привлечении учреждения к административной ответственности. К такому же выводу правомерно пришёл и суд первой инстанции.

В соответствии с ч.6 ст.210 АПК РФ, при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно ст. 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется в присутствии законного представителя юридического лица, которому должны быть разъяснены его права и обязанности, предусмотренные Кодексом, предоставлена возможность ознакомления с протоколом. При этом административным органом должны быть приняты все необходимые и достаточные меры для извещения юридического лица о проведении данных процессуальных действий.

Пленум ВАС РФ в постановлении от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" в редакции постановлений от 20.06.2007 N 42 и от 26.07.2007 N 46 (далее - постановление Пленума N 10) дал обязательные для применения арбитражными судами рекомендации, относящиеся, в том числе, и к процедуре привлечения к административной ответственности.

Так, в соответствии с п.10 постановления Пленума N 10, нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

При выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношение которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

В соответствии с п. 24 постановления Пленума N 10, при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (ч. 2 ст. 25.4 КоАП РФ).

Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.

Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное ч. 4 ст. 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица, без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Как правильно установлено судом первой инстанции, подтверждается учреждением и признаётся ОГПН и МЧС, при составлении в отношении учреждения протокола об административном правонарушении и рассмотрении дела об административном правонарушении, по итогам которого было принято постановление о привлечении общества к административной ответственности от имени общества присутствовала руководитель филиала учреждения Кукарека Е.Б.

МЧС в апелляционной жалобе ссылается на то, что Кукарека Е.Б, является законным представителем учреждения, поскольку у неё имелась доверенность от 10.01.07г. N 43 на представление интересов учреждения в органах государственной власти и она была уполномочена в области обеспечения пожарной безопасности по филиалу.

Согласно п. 2 ст. 25.4 КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение.

Как правильно установлено судом первой инстанции, Кукарека Е.Б. не имеет полномочий законного представителя учреждения и выданная ей доверенность от 10.01.01.07г. N 43 является общей.

В частности, согласно п.п. 6.1, 6.3 Устава учреждения, руководство учреждением осуществляется его директором, который действует от имени учреждения без доверенности (л.д. 67).

Пунктом 6.2 Положения о Новошахтинском городском филиале-отделе установлено, что начальник отдела (руководитель филиала) действует от имени и в интересах Учреждения на основании настоящего Положения, должностной инструкции и доверенности, выданной Учреждением.

В отношении осуществления полномочий представителя п. 6.3.1 Положения определено, что начальник отдела (руководитель филиала) обязан представлять интересы Филиала в отношениях с органами государственной власти и местного самоуправления, организациями, учреждениями и другими юридическими и физическими лицами.

Пунктом 4.8 Должностной инструкции начальника отдела (руководителя филиала) установлено, что начальник отдела имеет право осуществлять от имени и в интересах учреждения действия, связанные с деятельностью вверенного ему филиала, в рамках полномочий, определённых Положением о филиале и Доверенностью.

В соответствии с доверенностью от 10.01.2007 г. N 43, выданной учреждением, начальнику отдела (руководителю филиала) Новошахтинского городского филиала-отдела Кукареке Е.Б., ей доверяется осуществлять от имени и в интересах учреждения действия, связанные с деятельностью вверенного ей филиала, в рамках полномочий, определённых Положением о филиале, в том числе представлять интересы филиала в органах государственной власти и местного самоуправления, а также судебных (в качестве третьего лица), удостоверения документов, подготовленных филиалом в связи с осуществлением им функций, определённых Положением о филиале.

При таких обстоятельствах судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что начальник отдела (руководитель филиала) Кукарека Е.Б. не имела и не имеет полномочий законного представителя учреждения при рассмотрении дел об административных правонарушениях и учреждение не выдавало ей специальной доверенности на участие в конкретном деле об административном правонарушении.

Таким образом, протокол об административном правонарушении от 25.09.07г. составлен в отсутствие законного представителя привлекаемого к административной ответственности лица.

ОГПН и МЧС также не представили ни суду первой инстанции, ни суду апелляционной инстанции доказательств надлежащего извещения учреждения по его юридическому адресу о дате и времени составления в отношении учреждения протокола об административном правонарушении. Из текста апелляционной жалобы следует, что такого извещения в отношении учреждения ОГПН не производилось. Это обстоятельство признал в судебном заседании и представитель МЧС.

При таких обстоятельствах судом первой инстанции сделан правильный вывод о нарушении ОГПН требований ст. 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, а также нарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, при производстве по делу об административном правонарушении.

В связи с этим, изложенные в апелляционной жалобе доводы ОГПН о невозможности соблюдения этого требования КоАП РФ ввиду установленного КоАП РФ незначительного временного разрыва между выявлением правонарушения и наступлением у административного органа обязанности по составлению протокола об административном правонарушении не принимаются судом апелляционной инстанции в качестве основания для признания несущественным нарушения ОГПН требований ч.4 ст. 28.2 КоАП РФ при привлечении учреждения к административной ответственности.

В рассмотренном судом первой инстанции заявлении, учреждение прямо ссылается на то, что его неизвещение о месте, дате и времени составления протокола об административном правонарушении существенным образом нарушило его законные права и интересы.

В силу ч. 2 ст. 211 АПК РФ, п.17 постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" и п. 10 постановления Пленума N 10, подобные нарушения порядка привлечения к административной ответственности являются основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа.

Доводы МЧС о том, что решение принято судом первой инстанции в отношении ненадлежащего ответчика судом апелляционной инстанции отклоняются как не основанные на обстоятельствах дела.

В делах, возникающих из административных и иных публичных правоотношений участвуют заявители (аналог истца оп гражданским делам), заинтересованные лица (аналог истца оп гражданским делам) и третьи лица.

При принятии заявления к рассмотрению в качестве заинтересованного лица по делу участвовал ОГПН, согласно определению от 09.01.08г. (л.д. 1). Впоследствии, судом первой инстанции по собственной инициативе, определением от 15.01.08г., в качестве второго заинтересованного лица по делу было привлечено Главное управление Министерства чрезвычайных ситуаций России по Ростовской области (далее - МЧС) (л.д. 43-44). Таким образом, решение принято в отношении надлежащего ответчика.

Довод МЧС о выходе судом первой инстанции за пределы заявленных учреждением требований, которое просило не отменить постановление, а изменить санкцию, судом апелляционной инстанции также отклоняется как неосновательный.

В соответствии с ч.6 ст. 210 АПК РФ, вне зависимости от заявленных требований, обязанностью арбитражного суда при рассмотрении дел об оспаривании привлечения к административной ответственности, является проверка соблюдения административным органом процедуры привлечения к административной ответственности. В случае нарушения этой процедуры, которое имеет существенный характер, суд, вне зависимости от заявленных требований, обязан принять решение о признании такого постановления незаконным и его отмене.

В связи с изложенным, суд первой инстанции правомерно признал незаконным и отменил оспариваемое постановление ОГПН. Ссылка в резолютивной части решения на удовлетворение требований учреждения не изменяет правомерности принятого решения и не является основанием для его отмены.

Существенный характер нарушений, допущенный ОГПН при привлечении учреждения к административной ответственности, влечёт за собою отмену принятого им постановления вне зависимости от наличия либо отсутствия в действиях учреждения состава административного правонарушения, за совершение которого оно было привлечено к административной ответственности.

Вместе с тем, признание этого постановления незаконным не лишает ОГПН права осуществить повторную проверку соблюдения учреждением требований правил пожарной безопасности. При этом, нарушение сроков составления протокола об административном правонарушении не является безусловным основанием для признания судом незаконным и отмены принятого на его основании постановления о привлечении к административной ответственности.

Доводы учреждения о том, что, поскольку его филиал является арендатором проверявшихся помещений, то соблюдение требований пожарной безопасности лежит на собственнике этих помещений, не лишает учреждение обязанности принимать все зависящие от него меры к обеспечению безопасности жизни и здоровья сотрудников филиала учреждения, которые, как следует из материалов дела, работают в помещениях с глухими решётками на окнах, чердачные перекрытия над которыми не прошли огнезащитную обработку и которые не оборудованы средствами пожаротушения, автоматической установкой пожарной сигнализации и в которых не проведены испытания силовой и осветительной электропроводки.

Представитель учреждения не представил в материалы дела каких-либо доказательств того, что учреждение обращалось к собственнику помещений с требованиями о приведении арендуемых помещений в надлежащее состояние, просило снять решётки, провести надлежащую обработку чердачных перекрытий и т.д., либо само принимало к этому меры.

Между тем, учреждение, как работодатель, обязано принимать меры к охране жизни и здоровья его работников.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 28.01.08г. оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

С.И. Золотухина Н.Н. Иванова