Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 июня 2008 г. N 15АП-2994/2008

город Ростов-на-Дону

дело N А32-20366/2007-12/321

09 июня 2008 г.

15АП-2994/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 04 июня 2008 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 июня 2008 г..

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Смотровой Н.Н.

судей Н.Н. Ивановой, Т.И. Ткаченко

при ведении протокола судебного заседания судьёй Смотровой Н.Н.

при участии:

от заявителя: представителя по доверенности Гильштейна С.В. (доверенность от 02.10.07г. сроком действия 3 года)

от заинтересованного лица: начальника юридического отдела Воробьёва Е.В. (доверенность от 10.01.08г. N 11 сроком действия до 31.12.08г.)

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации муниципального образования Тбилисский район

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 31 марта 2008 г. по делу N А32-20366/2007-12/321

по заявлению индивидуального предпринимателя Андрейко Валентины Васильевны

к заинтересованному лицу Администрации муниципального образования Тбилисский район

о признании недействительным постановления

принятое в составе судьи Савченко Л.А.

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Андрейко Валентина Васильевна (далее - предприниматель) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Администрации муниципального образования Тбилисский район Краснодарского края (далее - Администрация) о признании недействительным постановления Главы Тбилисского района от 14.09.07г. N 829 "О признании утратившим силу постановления Главы Тбилисского района от 22.06.04г. N 348 "О разрешении Андрейко В.В. реконструкции торгового павильона под магазин по ул. Красной б/н (район школы N6) в ст. Тбилисской"" (далее - постановление N 829).

Заявление мотивировано тем, что указанным постановлением нарушаются имущественные права и интересы предпринимателя, поскольку этим постановлением она фактически лишается имущества, а именно: реконструированный ею на основании постановления N 348 объект теперь становится объектом самовольного строительства, так как постановлением N 829 фактически отменено постановление N 348. В связи с этим, с принятием постановления N 829 предприниматель фактически лишается законного основания для оформления права собственности и введения в эксплуатацию реконструированного павильона, так как эта реконструкция осуществлялась на основании признанного утратившим силу постановления N 348.

В заявлении также указано, что реконструкция на основании постановления N 348 была произведена с соблюдением всех правил и норм, при надлежащем оформлении необходимых для этого документов и поэтому такое основание для признания утратившим силу постановления N 348 у Администрации также отсутствовало.

В заявлении также указано, что у Администрации не имелось оснований для вывода о том, что предпринимателем не реализовано установленное постановлением N 348 право на реконструкцию павильона именно в магазин. Применение к определению вида созданного после реконструкции объекта понятия "магазин", указанного в ГОСТ Р 51303-99 "Торговля. Термины и определения", принятого и введенного в действие постановлением Госстандарта РФ от 11 августа 1999 года N 242-ст (далее - ГОСТ Р 51303-99) неправомерно, так как областью его применения является торговля.

Решением суда от 31.03.08г. заявленные требования удовлетворены. Решение мотивировано тем, что представленной в материалы дела разрешительной и проектной документацией установлено, что предприниматель надлежащим образом выполнила все требования действующего законодательства для проведения реконструкции торгового павильона на основании постановления N 348, в связи с чем оснований для принятия постановления N 829 у Администрации не имелось. Довод Администрации о том, что полученный после реконструкции объект не подпадает под определение понятия "магазин", приведённое в ГОСТ Р 51303-99 "Торговля. Термины и определения", принятого и введенного в действие постановлением Госстандарта РФ от 11 августа 1999 года N 242-ст, отклонён судом со ссылкой на то, что установленные в этом стандарте термины и определения только лишь устанавливают систему понятий в области внутренней торговли, и соответственно, данные термины не могут применяться при проведении реконструкции объекта капитального строительства.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация подала в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить и отказать в удовлетворении заявленных требований. Жалоба мотивирована тем, что предпринимателем в установленный постановлением N 348 срок не была произведена реконструкция торгового павильона под магазин, в связи с чем постановление N 348 было правомерно признано утратившим силу постановлением N 829. Довод о том, что полученный после реконструкции объект является не магазином, а продолжает оставаться павильоном, обоснован Администрацией ссылкой на определение понятия "магазин", приведённое в ГОСТ Р 51303-99, согласно которому магазин - это специально оборудованное здание (его часть), предназначенное для продажи товаров и оказания услуг покупателям и обеспеченное торговыми, подсобными, административно-бытовыми помещениями, а также помещениями для приема, хранения товаров и подготовки их к продаже. Реконструированный же предпринимателем объект продолжает оставаться павильоном, так как имеет всего одно помещение. Таким образом, предпринимателем в установленный срок не была проведена реконструкция торгового павильона под магазин, в связи с чем постановление N 348 правомерно признано утратившим силу постановлением N 829.

В жалобе указано, что определения понятий, приведённые в ГОСТ Р 51303-99, подлежат применению и при определении вида реконструированного предпринимателем объекта так как, согласно раздела 1 "Область применения" указанного государственного стандарта Российской Федерации термины, установленные стандартом обязательны для применения во всех видах документации и литературы (по данной научно-технической отрасли), входящих в сферу работ по стандартизации и (или) использующие результаты этих работ. Кроме того, аналогичное определение этому понятию дается в ст. 346.27 НК РФ.

Предприниматель в отзыве на апелляционную жалобу возражала против её удовлетворения, сославшись на законность решения суда.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

Представитель Администрации настаивал на отмене решения суда первой инстанции, сославшись на доводы, приведённые в апелляционной жалобе. Дополнительно пояснил, что постановление N 348 принималось по заявлению предпринимателя и цель реконструкции в этом постановлении (реконструкция павильона в магазин) была указана в связи с тем, что об этом просила предприниматель в этом заявлении. На вопрос суда, проводилось ли Администрацией до принятия постановления N 348 изучение вопроса о степени необходимости в месте нахождения павильона предпринимателя именно магазина, а не павильона (выяснение нужд жителей находящихся рядом с павильоном домов - им необходим именно магазин в том определении, в котором его понимает Администрация, или достаточно павильона; о степени соответствия заявленной предпринимателем цели реконструкции плану застройки населённого пункта и т.п.) представитель Администрации ответил отрицательно. Пояснил, что цель реконструкции павильона в магазин в постановлении N 348 была указана потому, что так указала в своём заявлении предприниматель. На вопрос суда о том, выяснялась ли Администрацией указанная необходимость именно в магазине на дату принятия постановления N 829, представитель Администрации ответил отрицательно.

На вопрос суда, какова цель принятия постановления N 829 и каковы дальнейшие действия Администрации в случае, если постановление N 829 будет признано законным, представитель Администрации ответил, что целью принятия постановления N 829 является устранение нарушения, допущенного предпринимателем при реконструкции павильона, приведение деятельности предпринимателя в соответствие с законом. Предприниматель обязана устранить допущенные нарушения и демонтировать то, что возведено незаконно. Со своей стороны Администрацией приняты меры к расторжению с предпринимателем договора аренды, на котором находится незаконно реконструированный объект.

В подтверждение довода об отсутствии у предпринимателя необходимой проектно-сметной документации на реконструкцию, представитель Администрации предоставил письмо Прокуратуры, согласно которому РООО "Промстальконструкция" не разрабатывало для предпринимателя проекта реконструкции павильона.

Представитель предпринимателя возражал против отмены решения суда первой инстанции, сославшись на доводы, приведённые в рассмотренном судом заявлении, пояснил, что предприниматель добросовестно выполнила условия реконструкции, изложенные в постановлении N 348 и Администрация не вправе лишать её возможности ввести магазин в эксплуатацию. Представитель предпринимателя также пояснил, что постановлением N 829 предприниматель фактически лишена законного основания ранее проведённой ею реконструкции павильона. Постановлением N 829 фактически отменено постановление N 348 и теперь полученный в результате реконструкции объект становится самовольной постройкой, который Администрация требует снести, что незаконно.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, выслушав представителей участвующих в деле лиц, суд апелляционной инстанции признал апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 14.11.02г. главой администрации Тбилисского сельского округа было принято постановление о предоставлении предпринимателю в аренду земельного участка несельскохозяйственного назначения общей площадью 27 кв.м., расположенного по адресу: ст. Тбилисская, ул. Красная, б/н (район СШ N 6), кадастровый номер 23:29:03 04215 0010, для размещения торговой точки (л.д. 98).

28.11.02г. на основании этого постановления между Администрацией Тбилисского сельского округа и предпринимателем был заключен договор аренды названного земельного участка на срок до 14.11.2007г. (л.д. 19-21). В соответствии с дополнительным соглашением к договору от 30.07.03г. N 485, на стороне арендодателя по договору выступает Администрация Тбилисского района (л.д. 20). На предоставленном земельном участке был расположен принадлежащий заявителю торговый павильон.

13.01.04г. комиссий в составе главы администрации Тбилисского района, главного архитектора района, главного врача ЦГСЭН района, инспектора пожарной охраны, главы Тбилисского сельского округа, директора МУП ЖКХ, представителей земельного комитета, проектной организации был подписан Акт выбора земельного участка под реконструкцию торгового павильона под магазин (л.д. 22, 23).

22.01.04г. предпринимателем было получено заключение N 4 по отводу земельного участка под строительство, в соответствии с которым принято решение о пригодности спорного земельного участка для реконструкции торгового павильона, действительное до 21.01.05г. (л.д. 24).

23.04.04г. предпринимателю было выдано архитектурно-планировочное задание (далее - АПЗ) на реконструкцию торгового павильона под магазин сроком действия 2 года (л.д. 25-28).

28.04.04г. главой Администрации было вынесено постановление N 223 "О разрешении Андрейко В.В. проектирования реконструкции торгового павильона под магазин по ул. Красной б/н (район школы N 6) в ст. Тбилисской" (л.д. 17).

22.06.04г. главой Администрации было вынесено постановление N 348 "О разрешении Андрейко В.В. реконструкции торгового павильона под магазин по ул. Красной б/н (район школы N6) в ст. Тбилисской" со сроком действия 3 года со дня выдачи Разрешения на право производства строительно-монтажных работ (далее - постановление N 348) (л.д. 18).

29.06.04г. муниципальным инспектором архитектурно-строительного надзора по Тбилисского району предпринимателю было выдано Разрешение на выполнение строительно-монтажных работ N 22 (л.д. 33).

После получения разрешения на выполнение строительно-монтажных работ предприниматель приступила к реконструкции, утвердила задание на проектирование реконструкции торгового павильона под магазин (л.д. 107).

15.11.06г. по завершении строительно-монтажных работ по реконструкции павильона, постановлением главы Тбилисского сельского поселения Тбилисского района N 271 реконструированному объекту (магазину) был присвоен почтовый адрес: ст. Тбилисская, ул. Красная, 134 "Б" (л.д. 59).

29.11.06г. предпринимателю была выдана выписка из технического паспорта реконструированного магазина, изготовленного филиалом ГУП Краснодарского края "Крайтехинвентаризация" по Тбилисскому району по состоянию на 03 ноября 2006 года. (л.д. 34-37).

29.11.06г. предприниматель обратилась в Муниципальное учреждение "Управление архитектуры и градостроительства" Тбилисского района с просьбой изготовить документацию на ввод полученного после реконструкции на основании постановления N 348 магазина в эксплуатацию (л.д. 51).

29.11.06г. предприниматель обратилась к главе Администрации с заявлением о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию магазина, возведённого на основании постановления N 348 (л.д.52).

28.12.06г. межведомственной комиссией по приёмке в эксплуатацию объектов производственного и жилищно-гражданского назначения на территории муниципального образования Тбилисский район по итогам рассмотрения заявления предпринимателя о выдаче разрешения на ввод магазина в эксплуатацию было принято решение об отказе в его удовлетворении в связи с тем, что "аренда под торговую точку, а не под магазин" (л.д. 53).

18.01.07г. предприниматель повторно обратилась к главе Администрации с заявлением о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию магазина, возведённого на основании постановления N 348 (л.д. 54).

После этого предприниматель также обращалась к главе Администрации с заявлениями о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию магазина, полученного в ходе реконструкции на основании постановления N 348, и о передаче в собственность земельного участка под этим магазином (л.д. 55, 56).

12.09.07г. начальником Муниципального учреждения "Управление архитектуры и градостроительства Тбилисского района" подписано заключение "О реконструкции торгового павильона в ст. Тбилисской по ул. Красной, 134 "Б" гр. Андрейко В.В.", в котором указано, что по состоянию на 12.09.07г. реконструкцию торгового павильона гр. Андрейко В.В. под магазин, предполагаемую произвести на основании постановления N 348, нельзя считать выполненной. так как на 12.09.07г. этот павильон продолжает оставаться павильоном. Согласно ГОСТ Р 51303-99 под магазином подразумевается специально оборудованное здание (его часть), предназначенное для продажи товаров и оказания услуг покупателям и обеспеченное торговыми, подсобными, административно-бытовыми помещениями, а также помещениями для приема, хранения товаров и подготовки их к продаже. По состоянию на 12.09.07г. гр. Андрейко В.В. произведены только работы по обкладыванию наружных стен лицевым керамическим кирпичём и реконструкции крыши, т.е., согласно классификации ГОСТ Р 51303-99, полученное после реконструкции сооружение остаётся торговым павильоном (л.д. 62).

14.09.07г. главой муниципального образования Тбилисского района было вынесено постановление N 829 "О признании утратившим силу постановления главы администрации Тбилисского района от 22.06.2004г. N348 "О разрешении Андрейко В.В. реконструкции торгового павильона под магазин по ул. Красной б/н (район школы N6) в ст. Тбилисской". Пунктом 1 этого постановления постановление N 348 было признано утратившим силу, пунктом 2 постановления было установлено, что оно вступает в силу с момента его подписания (л.д. 61). В мотивировочной части постановления указан, что оно принимается на основании приведённого выше заключения об отсутствии проведённой реконструкции торгового павильона под магазин в соответствии с требованиями ГОСТ Р 51303-99; в связи с окончанием срока действия разрешения на реконструкцию, установленного постановлением N 348; принимая во внимание отсутствие проектно-сметной документации на указанный объект капитального строительства.

Не согласившись с принятым постановлением N 829, предприниматель обжаловала его арбитражный суд как незаконное, а также препятствующее вводу в эксплуатацию и оформлению соответствующих прав на полученный в результате осуществлённой на основании постановления N 348 реконструкции объект недвижимости.

Повторно рассмотрев дело, суд апелляционной инстанции признал правомерным вывод суда первой инстанции о том, что оспоренное предпринимателем постановление принято с нарушением закона, а также нарушает права и законные интересы предпринимателя.

Согласно ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с п.п. 1, 2 п.1 ст. 8 ГК РФ, гражданские права и обязанности возникают, в частности, из договоров и иных сделок, а также из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей. Права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом.

Согласно п.1 ст. 130 ГК РФ, право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней.

В соответствии с п.1 ст. 2 Федерального закона Российской Федерации от 21.07.97г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - закон N 122-ФЗ), государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним - юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права.

В силу ч.10 ст. 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.04г. N 190-ФЗ в редакции Федерального Закона от 27.07.2006 N 143-ФЗ, действовавшей на дату обращения предпринимателя к Администрации за разрешением на ввод магазина в эксплуатацию (далее - ГрК РФ N 190-ФЗ), разрешение на ввод объекта в эксплуатацию является основанием для постановки на государственный учет построенного объекта капитального строительства, внесения изменений в документы государственного учета реконструированного объекта капитального строительства.

В соответствии с ч.ч. 1,2,3 ст. 55 ГрК РФ N 190-ФЗ, разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка и проектной документации.

Для ввода объекта в эксплуатацию застройщик обращается в федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, выдавшие разрешение на строительство, с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

К заявлению о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию прилагается, в том числе, разрешение на строительство.

Согласно ч.1 ст. 62 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 07.05.98г. N 73-ФЗ в редакции федерального закона от 10.01.03г., действовавшей в период оформления предпринимателем разрешительной документации на строительство (далее - ГрК РФ N 73-ФЗ), разрешение на строительство - документ, удостоверяющий право собственника, владельца, арендатора или пользователя объекта недвижимости осуществить застройку земельного участка, строительство, реконструкцию здания, строения и сооружения, благоустройство территории. Разрешение на строительство выдается в соответствии с настоящим Кодексом на основании заявлений заинтересованных физических и юридических лиц, документов, удостоверяющих их права на земельные участки, и при наличии утвержденной проектной документации.

В ч. 1 ст. 23 ГрК РФ N 73-ФЗ установлено, что выдача разрешений на строительство объектов недвижимости находится в ведении соответствующих муниципальных образований в пределах их компетенции.

В силу ч.6 ст. 55 ГрК РФ N 190-ФЗ, отсутствие разрешения на строительство является безусловным основанием для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Таким образом, возникновение права на созданный (полученный в ходе реконструкции) объект недвижимого имущества и, соответственно, его введение в гражданский оборот, обусловлено выполнением комплекса юридически значимых действий участниками правоотношений, возникающих по поводу создания (реконструкции), регистрации соответствующего потенциального объекта гражданских прав.

Исходя из приведённых выше положений ГрК РФ, в состав этих действий при создании (реконструкции) объекта недвижимости в обязательном порядке входит осуществление компетентным органом местного самоуправления деятельности по выдаче разрешений на строительство (реконструкцию) такого объекта, утверждение его проектной документации и принятие решения о его вводе в эксплуатацию.

Соответственно, отмена органом местного самоуправления ненормативного правового акта, являющегося правовым основанием для проведения работ по строительству (реконструкции), лишает эти работы обязательного правового основания, делает их самовольными, что, в свою очередь, препятствует государственной регистрации права на такой объект и, соответственно, лишает его оборотоспособности.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что фактически целью принятия постановления N 829 являлась отмена постановления N 348, представляющего собою разрешение на строительство (реконструкцию), а не признание его утратившим силу. Этот вывод основан на том, что постановление N 829 было принято более чем через два месяца после того, как истёк срок разрешения на строительство, установленный постановлением N 348. Так, п.2.2. постановления N 348 было установлено, что реконструкция должна была быть осуществлена в течение трёх лет со дня выдачи инспекцией архстройнадзора разрешения на выполнение строительно-монтажных работ. Это разрешение было выдано предпринимателю 29.06.04г. Следовательно, разрешение, закреплённое постановлением N 348, действовало до 29.06.07г. включительно. Постановление N 829 о признании утратившим силу постановления N 348 было принято 14.09.07г. То есть, постановлением N 829 было признано утратившим силу постановление N 348, которое утратило свою силу уже 20.06.07г. Таким образом, фактически постановление N 829 в случае, если бы оно были обосновано только ссылкой на истечение установленного постановлением N 348 срока, было бы юридически ничтожно. И не нарушало бы прав и законных интересов предпринимателя.

Однако, в мотивировочной части постановления N 829 приведено ещё два основания, по которым постановление N 348 было признано утратившим силу: несоответствие результата проведённой предпринимателем реконструкции тому, на что ему было выдано разрешение (предпринимателю разрешалось реконструировать торговый павильон в магазин, а в результате проведённой предпринимателем реконструкции торговый павильоне по своим конструктивны особенностям не стал магазином), а также отсутствие проектной сметной документации на реконструированный объект.

Эти основания, приведённые в постановлении N 829, являются результатом оценки Администрацией результатов выполненной предпринимателем реконструкции, изучения документов, на основании которых предпринимателем проводилась реконструкция, и документов, содержащих описание качественных характеристик полученного после реконструкции объекта. В результате изучения этих документов, Администрация пришла к выводу о том, что предпринимателем фактически не проводилось реконструкции, проведение которой ей было разрешено в постановлении N 348 и полученный в результате проведения строительных работ объект не является тем объектом, в целях создания которого было выдано постановление N 348.

Однако, эти основания не могут быть положены в основу постановления о признании утратившим силу постановления N 348, которое на дату принятия постановления N 829 уже утратило свою силу и на его основании нельзя проводить никаких новых работ. Фактически, эти основания могут быть приведены в обоснование отказа в оформлении надлежащим образом результата работ, проведённых на основании постановления N 348 и в период его действия (отказа в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объекта, возведённого на основании постановления N 348), либо - в обоснование акта об отмене постановления N 348.

Как следует из материалов дела, до принятия постановления N 829 предприниматель неоднократно обращалась к Администрации с заявлениями о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию реконструированного на основании постановления N 348 объекта и о передаче в собственность земельного участка по этим объектом капитального строительства.

В материалах дела имеется один ответ на такое заявление - Выписка из состоявшегося через месяц после обращения предпринимателя от 29.11.06г. заседания межведомственной комиссии по приёмке в эксплуатацию объектов производственного и жилищно-гражданского назначения на территории муниципального образования Тбилисский район от 28.12.06г.. В Выписке указано, что комиссия решила отказать предпринимателю в выдаче разрешения на ввод магазина в эксплуатацию в связи с тем, что: "аренда под торговую точку, а не под магазин". Иных причин отказа не указано. Исходя из данных в судебном заседании представителем Администрации пояснений, смысл этого основания для отказа сводится к тому, что земельный участок, на котором находится реконструированный предпринимателем объекта, передавался предпринимателю для эксплуатации не магазина, а торговой точки. Поэтому на этом земельном участке не может быть введён в эксплуатацию магазин. При этом, судя по основанию отказа, комиссией не проводился осмотр реконструированного объекта, не проверялись наличие и правильность оформления документов, на основании которых проводилась реконструкция. Между тем, в соответствии с императивно установленной ч.5 ст. 55 ГрК РФ N 190-ФЗ процедурой орган, выдавший разрешение на строительство, в течение десяти дней со дня поступления заявления о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию обязан обеспечить проверку наличия и правильности оформления документов, указанных в ч. 3 ст. 55 ГрК РФ N 190-ФЗ, осмотр объекта капитального строительства и выдать заявителю разрешение на ввод объекта в эксплуатацию или отказать в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Как следует из следующего обращения предпринимателя к главе Администрации, в последующем ей отказывалось в выдаче разрешения на ввод реконструированного объекта в эксплуатацию по следующим основаниям: так как постановление N 348 было принято без учёта целевого назначения земельного участка, на котором находится спорный объект и так как предпринимателю необходимо обратиться в УМИ для выделения земельного участка с торговлей под строительство (л.д. 56).

Таким образом, на дату принятия постановления N 829 предпринимателю Администрацией по разным основаниям было несколько раз отказано в выдаче разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию. При этом, отклонённые заявления о вводе объекта в эксплуатацию были обоснованы предпринимателем ссылками на то, что этот объект получен в ходе работ по реконструкции, законно проведённых им на основании постановления N 348.

Постановлением N 829 это постановление N 348 признано утратившим силу.

Исходя из приведённых выше оснований и обстоятельств дела, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что фактически постановление N 829 представляет собою не постановление о признании утратившим силу постановления N 348, а постановление об отмене постановления N 384, поскольку фактически его целью является не прекращение действия постановления N 348 на будущее, а лишение предпринимателя законного основания для проведения работ по реконструкции в период действия постановления N 348.

Действующим законодательством предусмотрено право органа местного самоуправления во внесудебном порядке отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт, либо приостановить его действие. Это право закреплено в п.1 ст. 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - закон N 131-ФЗ). Такое же положение содержится в п.2 ст. 44 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - закон N 154-ФЗ).

Однако, отмена органом местного самоуправления ранее принятого им ненормативного правового акта в порядке постконтроля может быть произведена при наличии одного из двух обстоятельств: изменения фактических обстоятельств, послуживших причиной для издания первичного акта, либо изменения законодательства, во исполнение которого выносился первичный акт.

При этом, порядок такой отмены принятого органом местного самоуправления акта напрямую зависит от того, нарушаются ли имущественные права заинтересованных лиц. Так, если отменой ненормативного акта органа местного самоуправления нарушаются имущественные права других лиц, то отмена подобного акта возможна только в судебном порядке в соответствии с ч. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации, содержащей норму о том, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.

Если же отмена ненормативного акта органа местного самоуправления не повлечет ущемление имущественных прав других лиц, то орган, принявший соответствующий нормативный акт, имеет все основания для самостоятельной его отмены.

Возможность признания ранее принятого ненормативного правового акта утратившим силу законами N N 131-ФЗ и 154-ФЗ не предусмотрена.

Между тем, как следует из материалов дела, действия по реконструкции торгового павильона осуществлялись предпринимателем на основании принятого главой органам местного самоуправления постановления N 348 о разрешении на проведение реконструкции. В частности, на основании этого постановления предпринимателю было выдано Разрешение на выполнение строительно-монтажных работ N22, на основании этого постановления предприниматель утвердила задание на проектирование реконструкции торгового павильона под магазин и провела деятельность по реконструкции павильона, а именно: в ходе реконструкции был залит фундамент по периметру торгового павильона, выложен цоколь, павильон облицован кирпичом, сделана кровля. На основании того же постановления N 348, после завершения реконструкции, реконструированному объекту был присвоен адрес.

До этого в установленном порядке органом местного самоуправления был утверждён акт выбора земельного участка под реконструкцию, выдано заключение по отводу земельного участка под строительство, принято решение о пригодности спорного земельного участка для реконструкции, выдано архитектурно-планировочное задание на реконструкцию, принято постановление о разрешении проектирования реконструкции торгового павильона.

Таким образом, до принятия оспариваемого постановления N 829 органом местного самоуправления, его структурными подразделениями и предпринимателем на основании постановления N 348 был совершён ряд действий, имеющих юридическое значения для возникновения у предпринимателя в установленном ГК РФ, законом N 122-ФЗ, ГрК РФ права на созданный в ходе реконструкции торгового павильона объект.

Соответственно, отмена (признание утратившим силу) постановления N 348 фактически лишает ранее проведённую предпринимателем на его основании деятельность законного основания. Так, в постановлении N 829 о признании утратившим силу постановления N 348 констатировано, деятельность по реконструкции, проведённая предпринимателем на основании постановления N 348, фактически незаконна, так как не соответствовала цели, поставленной в постановлении N 348 (получение в результате реконструкции магазина). Тем самым предприниматель лишается органом местного самоуправления возможности оформить надлежащим образом и ввести в гражданский оборот полученный им в ходе проведённой на основании постановления N 348 объект.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что постановление Администрации N 829 принято с нарушением требований ст. 48 закона N 131-ФЗ и ст. 44 закона N 154-ФЗ - у Администрации не имелось законных оснований для признания утратившим силу и отмены постановления N 384 во внесудебном порядке, поскольку этим постановлением нарушаются имущественные права предпринимателя в сфере предпринимательской деятельности.

К такому же правомерному выводу пришёл и суд первой инстанции.

В соответствии с ч.2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В связи с изложенным, судом первой инстанции принято законное решение о признании недействительным оспоренного предпринимателем постановления N 829, в связи с чем принятое судом решение не подлежит отмене. Апелляционная жалоба Администрации отклоняется.

При этом, признание судами недействительным постановления N 829 не может быть положено в основу вывода о том, соответствует или не соответствует осуществлённая предпринимателем на основании постановления N 348 деятельность той деятельности, которую ей разрешалось осуществить этим постановлением.

Постановление N 829 недействительно по процедурным основаниям, поскольку ненормативный правовой акт органа местного самоуправления, затрагивающий имущественные права и интересы субъекта экономической деятельности, подлежит отмене не в административном, а в судебном порядке.

Соответствие результата выполненных предпринимателем на основании постановления N 348 работ тому результату, который предполагался в постановлении N 348, проверяется органом местного самоуправления в прядке, установленном ст. 55 ГрК РФ 190-ФЗ при рассмотрении заявления о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Отказ в выдаче такого разрешения в силу ч.8 ст. 55 ГрК РФ 190-ФЗ может быть оспорен предпринимателем в судебном порядке. Предметом рассмотрения суда по такому спору и будут являться, в том числе, вопросы о том, является ли возведённый предпринимателем объект павильоном или магазином; имелась ли у предпринимателя необходимая проектно-сметная документация на возведение этого объекта, или не имелась. В предмет доказывания по настоящему делу эти вопросы не входят. Также к настоящему делу не относится вопрос о законности постановления N 348, о степени капитальности объекта, реконструкция которого была разрешена этим постановлением.

В связи с этим, судом апелляционной инстанции как не относящиеся к рассматриваемому делу отклоняются доводы Администрации о том, что объект, реконструкция которого была разрешена постановлением N 348, не был капитальным; полученный после реконструкции объект не является магазином; в ходе реконструкции предприниматель превысила площадь переданного ей в аренду земельного участка; проектная документация на реконструкцию РООО "Промстальконструкция" для предпринимателя не изготавливалась.

В соответствии со ст. 110 АПК РФ, расходы по государственной пошлине по жалобе относятся на Администрацию.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 31.03.08г. оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

Н.Н. Иванова Т.И. Ткаченко