Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 августа 2008 г. N 15АП-4938/2008

город Ростов-на-Дону

дело N А53-6523/2008-С4-10

29 августа 2008 г.

15АП-4938/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 26 августа 2008 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 августа 2008 г..

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Смотровой Н.Н.

судей С.И. Золотухиной, Н.Н. Ивановой

при ведении протокола судебного заседания судьёй Смотровой

при участии:

от заявителя: представитель не явился (уведомление 72041 вручено 1.08.08г.

от заинтересованного лица: ведущего специалиста-эксперта Плотниковой Е.А. (доверенность от 25.04.08г. N 01-09/684 сроком действия до 31.12.08г.)

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу автономной некоммерческой организации экологической организации "Биосфера"

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 14 июля 2008 г. по делу N А53-6523/2008-С4-10

по заявлению автономной некоммерческой организации экологической организации "Биосфера"

к заинтересованному лицу Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ростовской области

об обязании дать полный, содержательный ответ на письмо от 06.03.08г. в течение 7 дней,

принятое в составе судьи Кондратенко Т.И.

УСТАНОВИЛ:

Автономная некоммерческая организация экологическая организация "Биосфера" (далее - Организация) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ростовской области (далее - Управление) с уточнёнными в прядке ст. 49 АПК РФ требованиями: 1) о признании незаконным, не соответствующим требованиями Федеральных законов N 7-ФЗ от 12.01.02г., N 59-ФЗ от 02.05.06г., N 149-ФЗ от 27.07.06г., Областного закона Ростовской области N 540-ЗС от 18.09.06г., бездействия Управления, выразившегося в неответе на вопросы, поставленные в письме Организации от 06.03.08г. N 22; 2) об обязании правления устранить допущенные нарушения.

Заявление мотивировано тем, что в нарушение требований ст.ст. 7, 9 Областного закона Ростовской области N 540-ЗС от 18.09.06г. "Об обращениях граждан" (далее - закон РО N 540-ЗС), п.3 ст.8, ст. 10 Федерального закона от 02.05.06г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - закон N 59-ФЗ), ст. 8 Федерального закона N 149-ФЗ от 27.07.06г. "Об информации, информационных технологиях и защите информации" (далее - закон N 149-ФЗ), Федерального закона от 12.01.02г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - закон N 7-ФЗ) Управление не дало ответа на вопросы, поставленные Организацией в письме от 06.03.08г. N 22, хотя было обязано это сделать, поскольку поставленные в письме вопросы относятся к компетенции Управления, Ботанический сад имеет статус особо охраняемой природной территории федерального значения. Тем самым Управление затронуло имущественные интересы Организации, которая была вынуждена самостоятельно контролировать ход событий при расчистке реки Темерник и исследование всех последствий, связанных с этой работой, в районе, затрагивающем территорию Ботанического сада. В этих целях Организация также была вынуждена потратить денежные средства на проведение обследования участка Ботанического сада Южного федерального университета и выдачу заключения о степени нарушенности ландшафта, за что выставлен счёт на 40.000 руб., половина из которых Организацией уже уплачена.

Решением от 14.07.08г. Организации в удовлетворении заявленных требований отказано на том основании, что отсутствует факт бездействия Управления в отношении письма Организации от 06.03.08г. N 22: на это письмо был дан ответ, в котором Организации было предложено обратиться в Комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов Ростовской области. После проведения исследования объекта, Управление дало ответы на поставленные Организацией вопросы в письме от 21.04.08г.

Не согласившись с принятым судебным актом, Организация подала в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить и заявленные требования удовлетворить. Жалоба мотивирована ссылками на доводы, приведённые в рассмотренном судом первой инстанции заявлении с уточнениями и дополнениями. В жалобе также указывается, что бездействие Управления состоит в том, что оно не ответило на поставленные в письме от 06.03.08г. вопросы, ответ на которые находится в компетенции Управления. Организация также ссылается на то, что Управление не ответило на все поставленные в письме от 06.03.08г. вопросы и в письме от 21.04.08г.

Управление отзыва на жалобу не представило.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

Организация своего представителя в судебное заседание не направила, о месте, дате и времени его проведения извещена надлежащим образом. Представитель Управления не возражал против рассмотрения жалобы в отсутствие представителя Организации. Учитывая изложенное, на основании ч.ч. 1, 3 ст. 156 АПК РФ суд рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие представителя заявителя по делу.

Представитель Управления в судебном заседании возражал против отмены решения суда, сославшись на отсутствие бездействия со стороны Управления в отношении письма от 06.03.08г., а также на то, что требования Закона РО N 540-ЗС не распространяются на деятельность Управления.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя Управления, суд апелляционной инстанции признал апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 24.05.07г. Организация зарегистрирована в качестве юридического лица Управлением федеральной налоговой службы по Ростовской области.

06.03.08г. Организация в рамках выполнения самостоятельно принятых на себя функций по общественному контролю за выполнением "Целевой экологической программы Ростовской области оздоровления водного бассейна реки Темерник" направило в Управление письмо N 22 от 06.03.2008г. со следующими вопросами:

1. Осуществляете ли Вы государственный контроль за проведением работ в водном бассейне реки Темерник?

2. Согласовывалось ли с Вами данная работа в стадии проектирования?

3. Имеете ли Вы четкие представления, какие должны быть достигнуты параметры (глубина и ширина реки, пропускная способность воды в кубических метрах за I секунду и так далее) после окончания работ? Какие они были до этого?

4. Согласованы ли данные работы., которые напрямую затрагивают Ботанический сад 10ФУ с теми, кто управляет федеральной территорией?

5. Как утилизируются изымаемые донные отложения?

6. Проводилась ли государственная экологическая экспертиза в пределах вашей компетенции, данной целевой программы по соблюдению требований в области охраны окружающей среды? (л.д. 5)

17.03.08г. Управление письмом N 01.1-05/460 ответило Организации, что согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 04.11.2006 г N 640 "О критериях отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и государственному региональному контролю за использованием и охраной водных объектов" и существующему разделению водных объектов Ростовской области по подведомственности, река Темерник входит в перечень объектов, подлежащих региональному контролю. В связи с этим Управление в этом же письме предложило организации обратиться за разъяснениями по выполнению "Целевой экологической программы Ростовской области оздоровления водного бассейна реки Темерник" в Комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов (Ростоблкомприроды) по Ростовской области по адресу: 344010, г. Ростов-на-Дону, пр. Ворошиловский, 46/176 (л.д. 4).

Посчитав, что в отношении письма от 06.03.08г. N 22 Управлением таким образом допущено бездействие, Организация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании этого бездействия не соответствующим требованиям ст.ст. 7, 9 закон РО N 540-ЗС, п.3 ст.8, ст. 10 закона N 59-ФЗ, ст. 8 закона N 149-ФЗ, закону N 7-ФЗ и об обязании устранить это бездействие.

Повторно рассмотрев эти требования, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что судом первой инстанции было правомерно отказано в их удовлетворении.

В частности, согласно ч.1 ст. 198 АПК РФ организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий (бездействия) должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, если полагают, что оспариваемые действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемые действия (бездействие) должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании действий (бездействия) незаконными.

То есть, исходя из приведённых выше положений ч.1 ст. 198, ч. 2 ст. 201 АПК РФ, для процедуры рассмотрения заявлений об оспаривании в том числе действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей законодателем установлено специальное правило, определяющее исход рассмотрения судом таких заявлений. В соответствии с этим правилом, сама по себе констатация факта нарушения государственным норм закона не является основанием для удовлетворения судом заявления об оспаривании его действий (бездействия). Для признания арбитражным судом незаконным действия (бездействия) государственного органа в порядке, установленном гл 24 АПК РФ, необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: первое обстоятельство - несоответствие этого действия (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и второе обстоятельство - нарушение этим действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из изложенного, законодателем для арбитражного суда определены пределы исследования по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) должностных лиц государственных органов. Так, в ч. 4 ст. 200 АПК РФ указано, что при рассмотрении дел об оспаривании действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемые действия (бездействие) права и законные интересы заявителя.

При этом, установленные ч.5 ст. 200 АПК РФ особенности распределения бремени доказывания по делам данной категории не отменяют общего правила доказывания, согласно которому каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Кроме того, в силу ч.1 ст. 199 АПК РФ, обязанность по указанию норм законов, которые нарушены оспариваемыми действиями (бездействием) государственного органа, лежит на заявителе, который эти действия (бездействия) оспаривает.

Как следует из текста заявления Организации и текстов её уточнений заявленных требований, Организация просит признать ответ Управления на её письмо от 06.03.08г. N 22 бездействием, которое не соответствует требованиями следующих законов: ст.ст. 7, 9 закона РО N 540-ЗС, п.3 ст.8, ст. 10 закона N 59-ФЗ, ст. 8 закона N 149-ФЗ, закона N 7-ФЗ.

Повторно рассмотрев это требование, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что Управлением не нарушало требования указанных норм.

В частности, в соответствии с п.2 ст. 1 закона РО N 540-ЗС, его действие этого Закона Ростовской области по кругу лиц распространяется на все виды обращений граждан, полученные государственными органами Ростовской области, государственными учреждениями Ростовской области, государственными унитарными предприятиями Ростовской области, органами местного самоуправления, муниципальными учреждениями, муниципальными унитарными предприятиями и их должностными лицами.

Однако, являющееся заинтересованным лицом по настоящему делу Управление является территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования Министерства природных ресурсов Российской Федерации, действующим на территории Ростовской области. Соответственно, на Управление как на территориальное подразделение органа власти федерального уровня не распространяются требования законов, принятых субъектами Российской Федерации. В связи с этим, Управлению не может быть вменено в вину невыполнение требований законов, которые на его деятельность не распространяются (в т.ч. закона РО N 540-ЗС).

Согласно ст. 1 закона N 59-ФЗ, данным Федеральным законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Установленный этим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами. Установленный этим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

Каких-либо изъятий в отношении жалоб и обращений юридических лиц законом N 59-ФЗ, в отличие от закона РО N 540-ЗС, не установлено. То есть, этим Федеральным законом устанавливается только процедура рассмотрения государственными органами и органами местного самоуправления обращений и заявлений, поступающих от граждан.

Как следует из материалов дела, заявителем по настоящему делу, ссылающимся на нарушение Управлением требований ст.ст. 8, 10 закона N 59-ФЗ при рассмотрении его заявления, является юридическое лицо - Автономная некоммерческая организация экологическая организация "Биосфера", зарегистрированная в качестве юридического лица УФНС по РО 24.05.07г., о чём имеется свидетельство серии 61 N 005140785 (л.д. 6). Письмо от 06.03.08г. N 22, бездействие в отношении которого этим юридическим лицом обжалуется, также подано этим юридическим лицом на его фирменном бланке и за подписью законного представителя (л.д. 5).

В связи с изложенным, довод юридического лица - Организации о нарушении Управлением при рассмотрении её письма требований закона N 59-ФЗ о рассмотрении заявлений и обращений граждан неправомерен, так как этим законом установлена только процедура рассмотрения обращений и заявлений, поступающих от граждан.

Вместе с тем, отсутствие процедуры рассмотрения заявлений и обращений юридических лиц, установленной на федеральном уровне специальным законом, не лишает юридическое лицо, полагающее, что его обращение было рассмотрение государственным органом недостаточно полно, или не рассмотрено вообще, обжаловать действия или бездействие должностных лиц соответствующего органа в порядке подчинённости в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, а также обратиться в прокуратуру за защитой своих прав.

В соответствии со ст. 8 закона N 149-ФЗ, организация имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления информации, непосредственно касающейся прав и обязанностей этой организации, а также информации, необходимой в связи с взаимодействием с указанными органами при осуществлении этой организацией своей уставной деятельности.

При этом, порядок предоставления такой информации установлен ст. 10 закона N 149-ФЗ. В частности, в Российской Федерации распространение информации осуществляется свободно при соблюдении требований, установленных законодательством Российской Федерации (п.1 ст. 10). Предоставление информации осуществляется в порядке, который устанавливается соглашением лиц, участвующих в обмене информацией (п.4 ст. 10). Случаи и условия обязательного распространения информации или предоставления информации, в том числе предоставление обязательных экземпляров документов, устанавливаются федеральными законами (п.5 ст. 10).

Заявляя о нарушении Управлением требований ст. 8 закона N 149-ФЗ, Организация не доказала, что информация, которую она требовала от Управления, является обязательной для предоставления всем желающим лицам, а также, что при этом Управлением был нарушен какой-либо согласованный между Управлением и Организацией порядок представления этой информации. Какой0либо общей процедуры для предоставления информации данным законом не установлено.

В связи с изложенным, довод Организации о нарушении Управлением в отношении её письма от 06.03.08г. требований ст. 8 закона N 149-ФЗ не соответствует обстоятельствам дела.

Ссылаясь на нарушение Управлением при ответе на письмо от 06.03.08г. N 22 требований закона N 7-ФЗ, Организация не указала конкретную норму этого закона, которую нарушило Управление. Соответственно, один лишь статус некоммерческой организации не является основанием для признания заявленных в рамках настоящего дела требований Организации законными.

Таким образом, доводы Организации о нарушении Управлением требований законов, на которые Организация сослалась в обоснование своих требований, не соответствуют обстоятельствам дела.

Кроме того, как следует из материалов дела, Управление не допустило в отношении письма Организации от 06.03.08г. N 22 бездействия, как на то ссылается Организация - на это письмо Управлением был дан ответ от 17.03.08г. N 01.1-5/460 (л.д. 4).

Как следует из материалов дела, Организацию фактически не устраивает содержание полученного от Управления ответа. Однако в этом случае она вправе подать на Управление жалобу в вышестоящий орган. Со своей стороны арбитражный суд не вправе понудить Управление дать Организации на его письмо ответ с тем содержанием, который желателен Организации, либо подменить собою вышестоящий орган, надзирающий в том числе за исполнительской дисциплиной в Управлении.

Кроме того, как следует из материалов дела, после получения ответа на письмо от 06.03.08г. N 22, Организация повторно обратилась в Управление за получением ответов на те же вопросы с мотивированными возражениями по содержанию ответа Управления от 17.03.08г. письмом 28.03.08г. N 27, в котором в частности указало: "Мы считаем, что Вы не прониклись с должным пониманием нашей озабоченности, неправильно понимаете государственную экологическую политику, если Вы так попросту отписались на наше письмо, не сообщили необходимую нам полную и достоверную информацию. Поэтому, вторично, просим Вас ответить нам на вопросы 2,4,5,6 изложенные в нашем письме N 22. Прошу ответ дать до 11.04.08г. В противном случае мы будем обращаться с жалобой в Прокуратуру РО и с иском в Суд в связи с несоблюдением Вами Законов N 59-ФЗ от 02.05.06.; N 540-РС от 18.09.06. Дополнительно хотим Вам напомнить, что руководство МПР РФ считает, что Ботанический Сад ЮФУ является особо охраняемой природной территорией федерального значения. Границы земельного участка Ботанического Сада ЮФУ строго определены и утверждены. В эту территорию входит и так называемая водоохраняемая зона шириной 200 метров. Если Вы, по долгу своей службы, выявили так называемые "дыры" в законах, то почему тогда не сообщили об этом вышестоящим руководителям. Пока у нас есть основания считать, что Вы в корыстных целях используете данные ляпы в законах. Известно ли Вам мнение руководства страны , что законы создаются для обеспечения необходимых потребностей граждан , государства в целом , а не для тупого их исполнения? Может быть на Вас оказано незаконное давление от коррупционных сил? В таком случае Вам тем более необходимо законно сотрудничать с организованным и передовым гражданским обществом".

Управлением, письмом N 01.1-05/641 от 21.04.2008г. в результате обследования реки Темерник в границах Ботанического сада ЮФУ Организации на письмо N27 от 28.03.2008г. был дан ответ.

Таким образом, суд апелляционной инстанции признал правомерным вывод суда первой инстанции об отсутствии установленным действующим законодательством оснований для вывода о наличии со стороны Управления бездействия в отношении письма Организации от 06.03.08г. N 22 и для признания того, что при ответе на данное письмо Управлением были нарушены нормы тех законов, на которые сослалась Организация в заявлении.

Кроме того, Организация не предоставила доказательств того, что ответ Управления на письмо от 06.03.08г. N 22 каким-либо образом нарушил права и законные интересы Организации.

Так, в соответствии с ч.1 ст. 198 АПК РФ для заявителя такое нарушение прав и законных интересов должно быть реальным, выражаться в виде определённых и вещественных неблагоприятных конкретно для него последствий от такого нарушения закона. То есть, как указано в данной норме, последствием такого нарушения закона должно быть либо возложение на заявителя каких-либо обязанностей, либо создание для него иных препятствий для осуществления им предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для вывода о наличии такого нарушения прав и законных интересов заявителя, которое было бы юридически значимым для результата рассмотрения в такого заявления недостаточно ссылки на то, что, поскольку оспариваемые действия (бездействие) незаконны, то, тем самым нарушены права и законные интересы подателя такого заявления.

Организация таких доказательств суду не представила. Ссылки на то, что в результате неполучения от Управления на письмо от 06.03.08г. N 22 того ответа, который был нужен Организации, она была вынуждена самостоятельно контролировать ход событий при расчистке реки Темерник и исследование всех последствий, связанных с этой работой, в районе, затрагивающем территорию Ботанического сада, для чего Организация была вынуждена потратить денежные средства на проведение обследования участка Ботанического сада Южного федерального университета и выдачу заключения о степени нарушенности ландшафта, за что выставлен счёт на 40.000 руб., половина из которых Организацией уже уплачена, отклоняются как неосновательные.

Заключение договора N 4-2008 от 18.06.08г. на обследование участка Ботанического сада Южного федерального университета, нарушенного при проведении работ по расчистке р. темерник и выдачу заключения о степени нарушенности ландшафта с профессиональной творческой компанией "Мир Э Т О _" не находится в прямой причинно-следственной связи с ответом Управления на письмо Организации от 06.03.08г. Организация не предоставила доказательств того, что заключение этого договора было обязательным последствием переписки с Управлением, являлось её прямой обязанностью и в обратном случае к ней были бы применены какие-либо санкции.

Таким образом, в деле отсутствуют установленные ст.ст. 198, 201 АПК РФ условия, наличие которых является обязательным основанием для признания оспариваемых действий (бездействия) незаконными.

В связи с этим, у суда апелляционной инстанции не имеется оснований для отмены решения суда первой инстанции. Апелляционная жалоба подлежит отклонению

В соответствии со ст. 110 АПК РФ расходы по госпошлине за подачу апелляционной жалобы относятся на Организацию в вязи с отказом в удовлетворении поданной ею апелляционной жалобы.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 14.07.08. оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

С.И. Золотухина Н.Н. Иванова