Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 сентября 2008 г. N 15АП-4188/2008

город Ростов-на-Дону

дело N А53-1841/2008-С4-48

03 сентября 2008 г.

15АП-4188/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 27 августа 2008 года.

Полный текст постановления изготовлен 03 сентября 2008 г.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Золотухиной С.И.,

судей Ивановой Н.Н., Смотровой Н.Н.

при ведении протокола судебного заседания судьей Золотухиной С.И.

при участии:

от заявителя: и.о. начальника ОВО при УВД г. Таганрога Дьяченко Олег Николаевич выписка из приказа N 41 л/с от 24.07.208г., представитель Мирошникова Инна Викторовна по доверенности от 22.07.2008 г. N 2020, представитель Геращенко Елена Сергеевна по доверенности от 05.12.2007 г. N 4939,

от заинтересованного лица: до перерыва - главный специалист-эксперт Частников Владимир Леонидович по доверенности от 7.07.2008 г. N 136, представитель Акопян Тигран Саргисович по доверенности от 10.10.2007 г. N 5, представитель Артахов Антон Борисович по доверенности от 09.01.2008 г. N 11, после перерыва - главный специалист-эксперт Частников Владимир Леонидович по доверенности от 7.07.2008 г. N 136,

от третьих лиц: ООО "Вектор" - адвокат Калашников Юрий Алексеевич по доверенности N 77 от 01.08.2008 г., удостоверение адвоката N 61/2642, ГУВД по Ростовской области - представители не явились, извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Вектор", Управления федеральной антимонопольной службы по Ростовской области, на решение Арбитражного суда Ростовской области от 30.05.2008г. по делу N А53-1841/2008-С4-48 по заявлению отдела вневедомственной охраны при Управлении внутренних дел по г. Таганрогу к Управлению федеральной антимонопольной службы по Ростовской области при участии третьих лиц общества с ограниченной ответственностью "Вектор", Управления внутренних дел г. Таганрога, Главного управления внутренних дел по Ростовской области об оспаривании решения и предписания УФАС по РО, принятое в составе судьи Комурджиевой И.П.

УСТАНОВИЛ:

Отдел вневедомственной охраны при Управлении внутренних дел по г. Таганрогу обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению федеральной антимонопольной службы по Ростовской области об отмене решения от 24.12.2007 г. и предписания от 24.12.2007 г. N 292.

В порядке ст. 51 АПК РФ к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Вектор", Управление внутренних дел г. Таганрога, Главное управление внутренних дел по Ростовской области.

Решением суда от 30.05.2008 г. заявленные требования удовлетворены. Судебный акт мотивирован тем, что Отдел вневедомственной охраны не относится к хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность, приносящую доход, применительно к закону "О защите конкуренции".

Не согласившись с принятым решением, УФАС по РО и ООО "Вектор" обжаловали его в порядке, предусмотренном гл.34 АПК РФ. В апелляционной жалобе УФАС по РО просит решение суда отменить, ссылаясь на то, что суд пришел к ошибочному выводу о том, что отдел вневедомственной охраны (далее - ОВО) не может являться участником хозяйственной деятельности. Антимонопольный орган с данным выводом не согласен, указывает, что ОВО создан в форме государственного учреждения, занимается предпринимательской деятельностью в уставных целях, находится на двойном финансировании - из бюджета и от доходов, которые получает в процессе своей хозяйственной деятельности. Считает, что Отдел вневедомственной охраны осуществляет предпринимательскую деятельность, оказывая услугу по охране, которая регулируется Гражданским кодексом РФ, отношения в процессе оказания услуги не носят административный характер, в гражданских отношениях ОВО выступает как юридическое лицо и на него распространяются требования Закона "О защите конкуренции".

В апелляционной жалобе ООО "Вектор" просит решение суда отменить, ссылаясь на то, что Отдел вневедомственной охраны является хозяйствующим субъектом, так как в противном случае заключить договор на охранную деятельность он не мог. Ссылается на Положение об ОВО, где указано, что ОВО осу4ществляет охрану на платной основе исключительно объектов, в отношении которых имеются заключенные договоры. Указывает, что ОВО, входя в структуру органов исполнительной власти, аккумулирует полученную прибыль в бюджете, что подтверждается Письмом Минэкономики от 07.05.1999 г. N 36/599, а также Федеральными законами о бюджете на 2006 год, на 2007 год. Считает, что ООО "Вектор" и ОВО при УВД г. Таганрога являются хозяйствующими субъектами и конкурентами.

В отзыве на апелляционные жалобы ОВО при УВД по г. Таганрогу просит решение суда оставить без изменения, ссылаясь на то, что ОВО не относится к хозяйствующим субъектам, так как не осуществляет предпринимательскую деятельность и не может выступать в качестве субъекта хозяйственной деятельности, поэтому к нему не могут быть применены меры, предусмотренные ст. 14 ФЗ "О защите конкуренции".

В судебном заседании представители УФАС по РО, ОВО при УВД г.Таганрога, ООО "Вектор" поддержали изложенные выше доводы.

Представители УВД г. Таганрога, ГУВД по Ростовской области, надлежаще извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились, отзывы на апелляционные жалобы не представили, дело рассмотрено в порядке ст. 156 АПК РФ в отсутствие указанных лиц.

В заседании суда апелляционной инстанции объявлялся перерыв с 20.07.2008 г. до 27.08.2008 г. После перерыва заседание продолжено.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционных жалоб и отзыва на них, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, по результатам проверки средств тревожной сигнализации на объектах, находящихся под охраной ООО "Вектор", и.о. начальника Отдела вневедомственной охраны при УВД г. Таганрога было направлено в Управление образования г. Таганрога, Министерство общего и профессионального образования РО, Администрацию г. Таганрога, прокуратуру г. Таганрога, заведующим детских садов г. Таганрога письмо от 30.08.2007 г. N 3772, в котором ОВО при УВД г. Таганрога информировало о выявленных в действиях ООО "Вектор" нарушениях при осуществлении реагирования на сообщения о чрезвычайных ситуациях.

Считая, что данное письмо имеет целью снижение спроса на услуги ООО "Вектор" и создание преимуществ ОВО при УВД г. Таганрога на рынке охранных услуг, ООО "Вектор" обратилось в УФАС по РО с жалобой, по результатам рассмотрения которой УФАС по РО решением от 24.12.2007 г. признало ОВО при УВД г. Таганрога нарушившим ч.1 ст. 14 Закона "О защите конкуренции" и выдало ОВО при УВД г. Таганрога предписание N 92 от 24.12.2007 г. о прекращении недобросовестной конкуренции путем отзыва письма от 30.08.2007 г.

Указанные решение и предписание антимонопольного органа оспорены ОВО при УВД г. Таганрога в судебном порядке.

Принимая решение, суд первой инстанции сделал правильный вывод о необходимости удовлетворения заявленных требований.

В силу ч.1 ст. 14 ФЗ "О защите конкуренции" от 26.07.2006г. N 135-ФЗ не допускается недобросовестная конкуренция, в том числе:

1) распространение ложных, неточных или искаженных сведений, которые могут причинить убытки хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации;

2) введение в заблуждение в отношении характера, способа и места производства, потребительских свойств, качества и количества товара или в отношении его производителей;

3) некорректное сравнение хозяйствующим субъектом производимых или реализуемых им товаров с товарами, производимыми или реализуемыми другими хозяйствующими субъектами;

4) продажа, обмен или иное введение в оборот товара, если при этом незаконно использовались результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, средства индивидуализации продукции, работ, услуг;

5) незаконное получение, использование, разглашение информации, составляющей коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну.

При этом в соответствии статьей 4 названного Закона под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке, а хозяйствующим субъектом назван индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

Согласно статье 1 Закона Российской Федерации от 18.04.1991г. N 1026-1 "О милиции" милиция в Российской Федерации - система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных названным Законом и другими федеральными законами.

Согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 26.12.02г. N 17-П служба в органах внутренних дел Российской Федерации представляет собой особый вид государственной службы, непосредственно связанный с обеспечением обороны страны и безопасности государства.

В соответствии с пунктом 1 Указа Президента Российской Федерации от 09.03.04г. N 314, Указа Президента Российской Федерации от 20.05.04г. N 649 и пунктом 5 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 19.07.04г. N 927, в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, к числу которых отнесено Министерство внутренних дел Российской Федерации, осуществляющее свою деятельность непосредственно и (или) через входящие в его систему организации и подразделения, созданные в установленном законодательством Российской Федерации порядке для реализации задач, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска.

Милиция в соответствии с поставленными перед ней задачами обязана охранять на основе договоров с физическими или юридическими лицами принадлежащее им имущество; инспектировать подразделения охраны организаций; давать обязательные к исполнению предписания по устранению недостатков, выявленных в технической укрепленности объектов, и обеспечению сохранности государственной и муниципальной собственности (пункт 11 статьи 10 Закона N 1026-1).

На основании изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Отдел вневедомственной охраны при УВД г.Таганрога входит в систему органов внутренних дел, поскольку создан для реализации задач, возложенных на органы внутренних дел , а именно: осуществляет одну из функций МВД России.

В силу статьи 35 Закона N 1026-1 финансирование милиции осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и иных поступлений в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Подразделения милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел входят в состав милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств федерального бюджета (пункт 11 Структуры милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств федерального бюджета, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 07.12.2000г. N 926).

Согласно пункту 1 Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992г. N 589 (далее - Положение о вневедомственной охране), вневедомственная охрана создается на договорной основе для защиты имущества собственников и организуется в городах, районных центрах и поселках городского типа.

В состав вневедомственной охраны входят милицейские подразделения, а также инженерно-технический и обслуживающий персонал. Оплата охраны объектов и других услуг производится по договорным ценам с учетом экономически обоснованных затрат и 5-процентного превышения доходов над расходами для возмещения убытков в связи с кражами и пожарами. Вневедомственная охрана в установленном порядке и в пределах своей компетенции самостоятельно решает вопросы финансово-хозяйственной, договорной и внешнеэкономической деятельности (пункты 4, 10, 12 Положения о вневедомственной охране).

Отдел является юридическим лицом и действует на основании Положения об Отделе вневедомственной охраны при Управлении внутренних дел города Таганрог, утвержденного Приказом ОВО при ГУВД Ростовской области от 27.12.2005 г. N 479 в соответствии с приведенным нормами права.

Согласно п. 4.1 Положения об ОВО при УВД г. Таганрога отдел входит в систему государственных органов исполнительной власти и функционирует в качестве самостоятельного структурного звена в составе милиции общественной безопасности. Пунктом 1.8 Положения предусмотрено, что порядок формирования тарифов на охрану объектов регламентируется МВД России. Данные тарифы ориентированы не на получение прибыли, а на компенсацию затрат, связанных с деятельностью вневедомственной охраны.

В силу статьи 24 Федерального закона от 19.12.2006г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" средства, поступающие на лицевые счета по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, открытые в установленном порядке в территориальных органах Федерального казначейства подразделениям федеральной противопожарной службы в соответствии с договорами по охране от пожаров организаций и населенных пунктов, а также подразделениям органов внутренних дел в соответствии с договорами по охране имущества юридических и физических лиц, после уплаты налогов, сборов и иных обязательных платежей в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и после возмещения материальных затрат, связанных с охраной от пожаров организаций и населенных пунктов, убытков в связи с кражами и иными обстоятельствами, обусловленными условиями договоров, подлежат перечислению в федеральный бюджет.

По смыслу приведенных нормативных положений (в их системном единстве) отдел не относится к хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность, приносящую им доход, применительно к статье 4 Закона N 135-ФЗ.

Кроме того, в обоснование оспариваемого решения о признании ОВО при УВД г. Таганрога УФАС по РО указало, что ОВО при УВД г. Таганрога и ООО "Вектор" осуществляют свою деятельность на рынке услуг по охране имущества и являются конкурентами. Вместе с тем однородность услуг, оказываемых Отделом вневедомственной охраны и частным охранным предприятием (ООО "Вектор"), антимонопольным органом не определена. УФАС по РО указало, что основной задачей вневедомственной охраны в числе других является охрана имущества собственников на основе договоров. Однако Управлением не исследованы иные задачи вневедомственной охраны, не установлено тождества оказываемых ОВО при УВД г. Таганрога и ООО "Вектор" услуг по их функциональному назначению, качественным и техническим составляющим.

В этой связи (а также в силу особого легального и властного статуса отдела) в данном случае невозможно утверждать о наличии значимых для конкурентной среды понятий (пункты 1, 4, 7 Закона N 135-ФЗ) и, как следствие, о допустимости и общественной пользе конкуренции (соперничества) ОВО и частного охранного предприятия.

Из смысла положений ФЗ "О защите конкуренции" следует, что конкурировать могут лишь равные между собой хозяйствующие субъекты. Между тем, оказание Отделом вневедомственной охраны услуг по охране имущества граждан неразрывно связано с осуществлением им функций по охране правопорядка, возложенных государством на милицию общественной безопасности, структурным подразделением которой является Отдел. Данный вывод подтверждается содержанием приведенных выше законодательных и иных нормативных актов РФ, а также особым порядком финансирования ОВО.

Содержание Отделов вневедомственной охраны за счет средств, поступивших на основе договоров, является формой финансирования и материально-технического обеспечения государственного органа исполнительной власти, применяемой наряду с бюджетным финансированием иных подразделений милиции (раздел VII Закона "О милиции" и раздел 8 Положения о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 12.02.93г. N 209). Названные средства признаются целевыми, так как они расходуются в соответствии с нормами, установленными Министерством внутренних дел Российской Федерации на содержание вневедомственной охраны, в порядке, предусмотренном Положением о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.92г. N 589.

Как следует из содержания статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации, предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

Отделы вневедомственной охраны осуществляют свою деятельность во исполнение целей и задач, установленных законом, а полученные внебюджетные средства могут использовать только на цели, предусмотренные Законом. Задача отделов вневедомственной охраны - защита имущества собственников от преступных и иных противоправных посягательств, а не получение прибыли.

Более того, финансирование отделов вневедомственной охраны носит компенсационный характер (то есть включает в себя только покрытие затрат, которые несет Отдел в процессе своей деятельности). Пятипроцентное превышение получаемых Отделом средств над его расходами, которое рассматривается антимонопольным органом как доказательство извлечения ОВО прибыли от своей деятельности, по своему существу прибылью не является, а представляет собой денежные средств, получаемые Отделом для возмещения убытков в связи с кражами и пожарами (п.10 Положения о вневедомственной охране, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 14.08.1992 г. N 589).

Изложенное свидетельствует о том, что деятельность ОВО при УВД г. Таганрога не отвечает законодательно установленным признакам предпринимательской деятельности, а потому Отдел не является хозяйствующим субъектом по смыслу Закона "О защите конкуренции" и положения ч.1 ст. 14 данного Закона на него не распространяются.

В соответствии со ст. 20 Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в РФ" от 11.03.1992г. N 2487-1 контроль за частной детективной и охранной деятельностью на территории Российской Федерации осуществляют Министерство внутренних дел Российской Федерации, иные министерства и ведомства Российской Федерации и подчиненные им органы и подразделения в пределах, установленных настоящим Законом, другими законами и иными правовыми актами Российской Федерации.

Исследовав письмо от 30.08.2007г. N 3772, суд апелляционной инстанции считает, что оно содержит не информацию рекламного характера, а сведения, выявленные органами милиции в процессе исполнения последними возложенных на них статьей 20 Закона N 2487-1 функций по контролю и надзору за частной детективной и охранной деятельностью, его содержание соответствует требованиям законодательства РФ об информированности населения о технических возможностях органов правопорядка. В отличие от хозяйствующего субъекта, реклама товаров (работ, услуг) которого является важной составляющей его успешной деятельности, орган внутренних дел, исполняющий возложенные на него государством функции, в рекламе своей деятельности не нуждается, а степень доверия к нему со стороны населения формируется под влиянием иных факторов, нежели те, которые обусловлены законами экономики и конкуренции.

В этой связи письмо от 30.08.2007 г. N 3772 также нельзя признать нарушающим положения ФЗ "О защите конкуренции".

Изложенное свидетельствует о том, что оспариваемые ОВО ненормативные правовые акты УФАС по РО (решение от 24.12.2007 г. о признании ОВО при УВД г. Таганрога нарушившим Закон о конкуренции и предписание от 24.12.2007 г. N 292 о прекращении нарушения данного закона) не соответствуют закону, что в силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обоснованно признано судом первой инстанции основанием для удовлетворения заявленных ОВО требований.

Доводы ООО "Вектор" о нарушении требований законодательства РФ при проведении проверки общества сотрудниками УВД г. Таганрога не подлежат оценке судом апелляционной инстанции ввиду того, что данные обстоятельства не входят в круг обстоятельств, подлежащих установлению в рамках настоящего спора как не относящиеся к предмету последнего.

Таким образом, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным. Оснований к его отмене не установлено.

Госпошлина по апелляционным жалобам на основании ст. 110 АПК РФ относится на заявителей жалоб и была уплачена ООО "Вектор" (платежное поручение N 455 от 26.06.2008 г. - т.3 л.д. 119) при подаче апелляционной жалобы. В связи с тем, что при принятии апелляционной жалобы УФАС по РО определением от 14.07.2008 г. была предоставлена отсрочка в уплате госпошлины, последняя подлежит взысканию с Управления в доход федерального бюджета в размере 1000 руб.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение арбитражного суда Ростовской области от 30.05.2008 года оставить без изменения. В удовлетворении апелляционных жалоб отказать.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области в доход федерального бюджета госпошлину по апелляционной жалобе в сумме 1000 рублей.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

С.И. Золотухина

Судьи

Н.Н. Иванова Н.Н. Смотрова