Заключение на проект федерального закона N 317989-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственной поддержки граждан, имеющих детей" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ
от 29 августа 2006 г. N вн2.2-1/2715
по проекту федерального закона N 317989-4 "О внесении изменений в
Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", внесенному Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Изучив проект указанного федерального закона, Правовое управление сообщает.

Представленным законопроектом вместо ежемесячного пособия на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет предлагается установить новый вид государственного пособия - ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет. При этом существенно расширяется круг лиц, имеющих право на новый вид государственного пособия, путем отнесения к нему неработающих граждан, осуществляющих уход за детьми до достижения ими указанного возраста. Вместе с тем, в поименованном в законопроекте новом круге лиц не учтены изменения, внесенные в налоговое законодательство, законодательство об обязательном социальном страховании и трудовое законодательство. Так, в законопроекте отдельной категорией указываются матери, уволенные в период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет в связи с ликвидацией организаций, им устанавливается исключительная норма, касающаяся размера этого пособия (см. новые редакции абзаца второго статьи 4, абзац шестой части первой статьи 13, абзац третий части первой статьи 15 Федерального закона). Однако для матерей, уволенных по такому же основанию в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 30 июня 2006 года N 90-ФЗ) в связи с прекращением деятельности индивидуальным предпринимателем, аналогичная норма в законопроекте не предусмотрена. Полагаем, что у названных категорий матерей должен быть одинаковый правовой статус в области гарантий, связанных с материнством, поскольку их увольнение состоялось по независящим от них причинам. Следует учитывать, что индивидуальные предприниматели, как и организации, выступают стороной трудовых отношений и являются работодателями-страхователями, на которых возложена обязанность по уплате налогов (единого социального налога либо единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности или единого сельскохозяйственного налога) за работающих у них по трудовым договорам граждан (см. Трудовой кодекс Российской Федерации в редакции Федерального закона от 30 июня 2006 года N 90-ФЗ, главу 24 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и Федеральный закон "Об основах обязательного социального страхования").

Законопроектом (пункт 1 статьи 1) предлагается внести изменение в статью 2 Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (далее - Федеральный закон), дополнив его новым предложением, предусматривающим, что в целях единообразного применения настоящего Федерального закона при необходимости могут издаваться соответствующие разъяснения в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Необходимо отметить, что в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1997 года N 17-П и от 22 апреля 1996 года N 10-П отмечалось, что понятие "принятый федеральный закон", содержащееся в части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации, относится к результату законотворческой деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации. Под принятым федеральным законом по смыслу части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации понимаются: законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с частями 1, 2, 3 и 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации; законы, повторно принятые Государственной Думой в соответствии с частью 5 статьи 105 Конституции Российской Федерации; законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации. Принятый федеральный закон подписывается и обнародуется Президентом Российской Федерации. В том же порядке должен приниматься, подписываться и обнародоваться и акт законодательного органа, посредством которого осуществляется официальное, имеющее силу закона разъяснение федерального закона. Иные акты не будут являться аутентичным официальным разъяснением закона.

Законопроектом предлагается внести изменения в абзац третий статьи 4 Федерального закона, исключив из него слова "ежемесячного пособия на ребенка" и заменить их словами "ежемесячного пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет". Однако в результате предлагаемых изменений в редакции этого абзаца дважды указывается о финансировании выплаты за счет средств федерального бюджета ежемесячного пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет женщинам, проходящим военную службу по контракту в воинских частях, находящихся за пределами Российской Федерации. В связи с изложенным, вместо указанных изменений предлагается слова "ежемесячного пособия на ребенка - женщинам, проходящим военную службу по контракту в воинских частях, находящихся за пределами Российской Федерации" заменить словами "ежемесячного пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет - неработающим женам военнослужащих, проходящих военную службу по контракту на территориях иностранных государств".

Статья 4 Закона дополняется абзацем, предусматривающим, что субвенции, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда компенсаций, образованного в составе федерального бюджета, осуществляются через федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере образования, на выплату единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью.

Указанная норма, в части, касающейся осуществления выплат через федеральный орган исполнительной власти, должна содержаться не в статье 4, определяющей источники средств на выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей, а в проектируемой статье 4.1, поскольку в ней предусматривается порядок обеспечения этих выплат.

В пункте 4 статьи 1 проекта предусматривается передача органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по назначению и выплате единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью. Предлагаемые законопроектом нормы требуют согласования с перечнем положений, которые должны содержаться в федеральных законах, предусматривающих передачу отдельных полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения органам государственной власти субъектов Российской Федерации (см. пункт 7 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Из абзаца второго статьи 8 Федерального закона (пункт 6 статьи 1 проекта) предлагается исключить последнее предложение, согласно которому порядок исчисления среднего заработка при определении размера пособия по беременности и родам устанавливается Правительством Российской Федерации. В связи с этим становится неясным, в каком порядке будет исчисляться средний заработок для установления пособия по беременности и родам женщинам, подлежащим обязательному социальному страхованию, с 1 января 2007 года, поскольку действие Федерального закона от 22 декабря 2005 года N 180-ФЗ прекращается 31 декабря 2006 года. Аналогичная ситуация в вопросе исчисления среднего заработка будет в отношении размера ежемесячного пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет (см. статью 15 в новой редакции). Отсутствие в законодательстве Российской Федерации порядка исчисления среднего заработка для указанных случаев не позволит реализовать социальные гарантии, устанавливаемые законопроектом гражданам, имеющим детей.

В абзаце третьем новой статьи 12.1 слова "и не выплачивается" предлагается исключить, как излишние. Кроме того, редакция этого абзаца в части указания случаев добровольной передачи ребенка на воспитание в семью нуждается в согласовании со статьей 121 Семейного кодекса Российской Федерации, определяющей случаи отсутствия родительского попечения.

Новая редакция статьи 13 в части круга лиц, имеющих право на ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, нуждается в доработке.

Следует учитывать последовательность изложения норм данной статьи, где для первых пяти категорий граждан правом на ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет будет являться факт нахождения в отпуске по уходу за ребенком, а для остальных категорий - факт осуществления ухода за ребенком. Поэтому в абзацах втором - пятом части первой слова "- в период отпуска" предлагается заменить словами "и находящиеся в отпуске", а абзацы шестой - восьмой части первой - дополнить словами ", и фактически осуществляющие уход за ребенком". Отмечаем, что предлагаемые изменения позволят унифицировать терминологию законопроекта с другими проектируемыми нормами (см., например, часть вторую статьи 13, часть вторую статьи 17.2).

В абзаце девятом части первой предлагается уточнить, о каких "отцах, других родственниках, опекунах, фактически осуществляющих уход за ребенком" идет речь. Полагаем, что здесь должны указываться только категории граждан, не находящиеся в отпуске по уходу за ребенком в связи с отсутствием трудовых правоотношений, поэтому в нем необходимо слова "фактически осуществляющих уход за ребенком" дополнить словами "и не подлежащих обязательному социальному страхованию". В противном случае, право на ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет в случаях, перечисленных в указанном абзаце, будет предусматриваться и для работающих граждан вне зависимости от факта оформления ими отпуска по уходу за ребенком (см. абзац второй части первой этой статьи).

В части третьей новой редакции статьи 13 воспроизводится содержание действующего положения Федерального закона, ограничивающего право на получение матерями одновременно ежемесячного пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет и пособия по безработице. Вместе с тем, законопроектом расширяется круг лиц, имеющих право на получение ежемесячного пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, путем включения в него неработающих граждан, в том числе претендующих на назначение пособия по безработице. В связи с изложенным, матери, имеющие право на получение указанных пособий ставятся в неравное положение с другими категориями неработающих граждан (отцы, другие родственники, опекуны, фактически осуществляющие уход за ребенком), право которых на получение двух пособий не ограничивается. Кроме того, отмечаем, что предложенная редакция данной части, использующая запись "вправе получать", нуждается в согласовании с наименованием статьи 13, в котором говорится о праве на пособие.

Частью пятой статьи 1 предусматривается, что матери, имеющие право на пособие по беременности и родам, в период после родов вправе со дня рождения ребенка получать либо пособие по беременности и родам, либо ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет с соответствующим перерасчетом пособия по беременности и родам в случае, если размер пособия по уходу за ребенком выше, чем размер пособия по беременности и родам. Исходя из смысловой нагрузки представленного положения, в законопроекте устанавливается исключительная норма, касающаяся предоставления матерям, имеющим право на пособие по беременности и родам, права на ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет не с момента оформления отпуска по уходу за ребенком, а с дня его рождения. Вместе с тем, предложенная редакция данной нормы в части указания на перерасчет размеров государственных пособий не отражается# содержание предмета правового регулирования статьи 13, определяющей только право на ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а не его размер. Поэтому предлагается в ней слова "с соответствующим перерасчетом пособия по беременности и родам" заменить словами "зачетом ранее выплаченного пособия по беременности и родам".

Новая редакция статьи 14 Федерального закона является некорректной, поэтому предлагается изложить ее в следующей редакции:

"Лицам, указанным в абзацах втором, третьем, четвертом, пятом и шестом части первой статьи 13 настоящего Федерального закона, ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет выплачивается со дня предоставления отпуска по уходу за ребенком (за исключением случая, предусмотренного частью пятой статьи 13 настоящего Федерального закона) до достижения им возраста полутора лет.

Лицам, указанным в абзацах седьмом и восьмом части первой статьи 13 настоящего Федерального закона, ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет выплачивается со дня рождения ребенка до достижения им возраста полутора лет.

В случае смерти матери, признания ее безвестно отсутствующей, объявления умершей, лишения родительских прав, ограничения в родительских правах, признания недееспособной (ограниченно дееспособной), уклонения от воспитания ребенка или от защиты его прав и интересов, а также в случае отбывания наказания в учреждениях уголовно-исполнительной системы, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы, или нахождения в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, лицам, указанным в абзаце девятом части первой статьи 13 настоящего Федерального закона, ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет выплачивается со дня рождения ребенка, но не ранее дня смерти матери либо дня вынесения соответствующего решения (вступившего в законную силу решения суда, решения органов опеки и попечительства)".

Отмечаем также, что использование в представленной редакции части второй статьи 14 слов "и другое" является излишним, поскольку предложенный в ней перечень решений исчерпывающий.

В новой редакции статьи 15 Федерального закона критерии, определяющие очередность рождения детей, влияющие на размер пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, построены только на факте родов женщины (матери). В этой связи, по нашему мнению, могут быть ущемлены права мужчин (усыновителей или опекунов), когда ими усыновление или опекунство оформляется на двоих детей, поскольку они, осуществляя уход за двумя детьми (в случае рождения их от разных женщин), будут получать соответствующие пособия на каждого ребенка в размере 1500 рублей. Полагаем, что в правоприменительной практике могут возникнуть и другие ситуации, которые можно рассматривать как необоснованное уменьшение или увеличение размера указанного пособия, поскольку право на него предоставляется только при наличии факта ухода за ребенком, а размер пособия устанавливается в зависимости от количества родов женщины, которая фактически могла не осуществлять уход за предыдущими детьми (расторжение брака).

Кроме того, исходя из последовательности перечисления лиц, имеющих право на ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, предусмотренной в новой редакции статьи 13 Федерального закона, предложенной в заключении новой конструкции статьи 14 Федерального закона, предлагается содержание новой редакции статьи 15 построить в следующем порядке, сначала изложить нормы, касающиеся размеров и порядка исчисления (ограничение минимальным и максимальным размерами, суммирование размеров пособий в случае ухода за двумя и более детьми) пособий гражданам, подлежащим обязательному социальному страхованию (абзацы второй, четвертый и пятый части первой статьи 13); затем - размеры пособий гражданам, не подлежащим обязательному социальному страхованию (абзацы третий, седьмой, восьмой и девятый части первой статьи 13); далее - применение к размеру данного пособия районных коэффициентов и порядок определения очередности рождения детей, влияющий на размер пособия. В противном случае это приведет к серьезным осложнениям в правоприменительной практике.

Что же касается размеров пособий лицам, указанным в абзаце шестом части первой статьи 13, то следует учитывать, что размеры их пособий уже были определены (по основаниям для лиц, указанных в абзацах втором, четвертом и пятом части первой статьи 13), когда они состояли в трудовых правоотношениях либо проходили военную и приравненную к ней службу и находились в отпуске по уходу за ребенком. В отношении названной категории граждан в статье 15 Федерального закона необходимо предусмотреть норму о сохранении выплаты пособия в ранее назначенном размере, а также ввести в законопроект отдельную статью, касающуюся порядка исчисления этого пособия на 1 января 2007 года для лиц, уволенных в период отпуска по уходу за ребенком до указанной даты, то есть до вступления федерального закона в силу.

В части второй статьи 17.2 после слов "в течение которого лицо," необходимо дополнить словами "находящееся в отпуске по уходу за ребенком либо" в целях указания полного круга лиц, имеющих право на ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, согласно новой редакции статьи 13 Федерального закона.

Замечания юридико-технического характера переданы в Комитет в рабочем порядке.

Заместитель начальника управления

М.В. Деменков

Замечания
по проекту федерального закона N 317989-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей"

Отдел законодательной техники и систематизации законодательства изучил текст представленного законопроекта и сообщает свои замечания.

По статье 1 законопроекта:

1) абзац первый источники официального опубликования после слов "ст. 5489;" необходимо дополнить словами "1997, N 1, ст. 3;", после слов "ст. 3812;" дополнить словами "1999, N 29, ст. 3692;", после цифр "2000," дополнить словами "N 29, ст. 3002;", слова "ст. 2285" заменить словами "ст. 2284, 2285";

2) в конце подпункта "а" пункта 2 перед закрывающими кавычками вместо точки с запятой необходимо поставить точку;

3) в пункте 3:

подпункт "б" изложить следующим образом:

б) в абзаце третьем слова "на период отпуска" и слова "предприятий, учреждений и" исключить, слова "ежемесячного пособия на ребенка" заменить словами "ежемесячного пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет", дополнить словами ", неработающим .........................государств";

в абзаце втором подпункта "г" слова "части первой настоящей статьи" необходимо заменить словами "настоящей части";

4) подпункт "а" пункта 5 изложить следующим образом:

а) в абзаце втором слово "государственному" заменить словом "обязательному", слова "предприятий, учреждений и" исключить;

5) подпункт "а" пункта 6 изложить следующим образом:

а) в абзаце втором слова "непрерывного трудового стажа и иных" исключить, слово "государственному" заменить словом "обязательному", слова "Федерации. Порядок исчисления среднего заработка (дохода) устанавливается Правительством Российской Федерации" заменить словом "Федерации;";

6) в конце пункта 9 необходимо поставить закрывающие кавычки и точку с запятой;

7) поскольку пункт 10 вносит изменения в три статьи, предлагаем разбить его на три пункта, в каждом из которых одна статья будет излагаться в новой редакции.

В пункте 10:

в абзаце первом слова "статьи 13 - 15" заменить словами "статью 13";

в абзаце десятом слова "настоящей статьи" заменить словами "настоящей части";

в конце абзаца пятнадцатого поставить закрывающие кавычки и точку с запятой;

дополнить новым абзацем шестнадцатым следующего содержания:

11) статью 14 изложить в следующей редакции:

абзац шестнадцатый считать абзацем вторым пункта 11 и в нем поставить открывающие кавычки;

абзацы семнадцатый считать абзацем третьим пункта 11;

абзац восемнадцатый считать абзацем четвертым пункта 11 и в нем в конце поставить закрывающие кавычки и точку с запятой;

дополнить новым абзацем двадцатым следующего содержания:

12) статью 15 изложить в следующей редакции:

абзац девятнадцатый считать абзацем вторым пункта 12 и в нем поставить открывающие кавычки;

абзацы двадцатый - двадцать седьмой считать абзацами третьим - десятым пункта 12;

8) пункт 11 считать пунктом 13 и в нем в абзаце четвертом необходимо уточнить о каком законодательстве идет речь;

9) пункт 12 считать пунктом 14 и в нем в абзаце первом слова "12) дополнить" заменить словами "14) главу II дополнить".

Начальник отдела законодательной техники и систематизации законодательства

Н.Ю. Тихомирнова