Заключение на проект федерального закона N 335238-4 "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2007 год" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по труду и социальной политике от 14 сентября 2006 г. N 3.2 - 95/5
по проекту федерального закона N 335238-4 "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2007 год"

Комитет Государственной Думы по труду и социальной политике рассмотрел проект федерального закона N 335238-4 "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2007 год", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Проект бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации (далее - Фонд) на 2007 год сформирован по доходам в сумме 1 891, 25 млрд. рублей; по расходам - 1 770, 81 млрд. рублей; из них в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий, по доходам - 1 771,44 млрд. рублей, по расходам -1 761, 88 млрд. рублей.

Расчет поступлений страховых взносов на обязательное пенсионное страхование произведен исходя из прогноза Минэкономразвития России по фонду заработной платы в объеме 7 289,0 млрд. рублей, численности наемных работников в количестве 47,9 млн. человек. Расходы бюджета Фонда рассчитывались исходя из среднегодовой численности пенсионеров на 2007 год в количестве 38,7 млн. человек (в 2006 году - 38,56 млн. человек), прогнозируемого в 2007 году уровня инфляции 6,5-8,0 процентов.

Проект бюджета Фонда на 2007 год по доходам составил 6,0% к ВВП, (по прогнозу ВВП определен в сумме 31 220 млрд. рублей) - в 2006 году это соотношение составит 6,4%; по расходам - 5,7% (в 2006 году - 6,1%). Следует отметить, что удельный вес расходов на пенсионное обеспечение в объеме ВВП имеет устойчивую тенденцию к снижению.

Расходы на выплату базовой части трудовой пенсии в 2007 году, включая расходы по ее доставке (в структуре расходов бюджета Фонда указанные расходы составляют 31,6 %), определены в сумме 559,77 млрд. рублей при прогнозируемом поступлении ЕСН в сумме 368,77 млрд. рублей. Дефицит по базовой части трудовой пенсии (в сумме 191 млрд. рублей) в полном объеме учтен в составе субвенций из федерального бюджета для перечисления бюджету Фонда.

Впервые за последние годы в соответствии со статьей 19 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" не создается резерв бюджета Фонда по распределительной составляющей, поскольку остаток денежных средств бюджета будет направляться на выплаты пенсий.

Планируемый объем текущих поступлений страховых взносов на обязательное пенсионное страхование - 757,6 млрд. рублей при предусмотренных на выплату страховой части трудовой пенсии, дополнительное увеличение и на их доставку, расходах в сумме 795,5 млрд. рублей.

Впервые учтены расходы в связи с перерасчетом размеров трудовых пенсий в связи с зачетом в страховой стаж нестраховых периодов в соответствии с Федеральным законом N 18-ФЗ от 21.03.2005 в объеме 766,1 млн. рублей. В 2007 году указанные расходы финансируются из средств Фонда с дальнейшей компенсацией из федерального бюджета.

В расходной части проекта бюджета Фонда не предусмотрены средства на выплату страховой части трудовой пенсии с учетом страховых взносов, отраженных на индивидуальных лицевых счетах работающих военных пенсионеров, в соответствии с определением Конституционного Суда Российской Федерации от 11.05.2006 года N 187-О "По жалобе гражданина Наумчика Вячеслава Викторовича на нарушение его конституционных прав положением пунктов 2 и 3 статьи 3 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации".

Следует отметить, что планируемый объем текущих поступлений страховых взносов в 2007 году также, как и в 2005-2006 годах, не покрывает расходов, предусмотренных на выплату страховой части трудовой пенсии, включая расходы по их доставке и дополнительное увеличение страховой части трудовой пенсии.

В 2007 году в целях обеспечения сбалансированности бюджета Фонда из федерального бюджета на покрытие дефицита Фонда направляются 88,25 млрд. рублей против 74,49 млрд. рублей в 2006 году.

Ежегодное увеличение доли средств федерального бюджета в финансировании пенсионной системы свидетельствует об усиливающейся тенденции ее отхода от страховых принципов.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации особое внимание уделено сбалансированности бюджетной системы в долгосрочной перспективе, в частности, устойчивости функционирования пенсионной системы, тогда как в настоящее время эта устойчивость все в большей степени обеспечивается за счет средств федерального бюджета, направляемых на покрытие текущего дефицита.

В проект бюджета Фонда включены средства, поступающие из федерального бюджета, в сумме 100,09 млрд. рублей (в структуре расходов бюджета Фонда 5,7%), передаваемые в соответствии с законодательством Российской Федерации на выплату пенсий по государственному пенсионному обеспечению и других выплат (пенсии по инвалидности участникам ВОВ, социальные пенсии, пенсии гражданам, пострадавшим вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и другие).

В составе указанных средств предусмотрены расходы:

по вновь принятым обязательствам в соответствии с принятым Государственной Думой в первом чтении проектом федерального закона, касающимся выплат второй пенсии вдовам военнослужащих, погибших в период прохождения военной службы. На эти цели предусмотрены средства в объеме 1,14 млрд. рублей;

расходы, связанные с повышением размера компенсационной выплаты неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами, с 1 января 2007 года с 120 до 500 рублей в месяц в сумме 2,81 млрд. рублей.

На дополнительное ежемесячное материальное обеспечение отдельных категорий граждан в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 30.03.05 г. N 363 и Указом от 01.08.2005 г. N 887 из федерального бюджета будут направлены в бюджет Фонда средства в сумме 15,18 млрд. рублей.

На компенсацию расходов на оплату стоимости проезда к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, из федерального бюджета будут направлены в бюджет Фонда средства, в сумме 190 млн. рублей.

На социальную поддержку Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы, Героев Социалистического труда и полных кавалеров ордена Трудовой Славы из федерального бюджета будут направлены в бюджет Фонда средства в сумме 10,0 млн. рублей.

На выплату ЕДВ Фонду предусматривается направить из федерального бюджета средства в объеме 242,46 млрд. рублей (в структуре расходов - 13,7%), что на 74,8 млрд. рублей больше, чем в 2006 году (с учетом затрат на индексацию с 1 апреля 2007 года на 7,5%).

Проектом бюджета Фонда предполагается провести с 1 апреля 2007 года индексацию базовой части трудовой пенсии на 7,5%.

Проектами федерального бюджета и бюджета Фонда на 2007 год предусматривается с 1 октября 2007 года увеличение размера базовой части трудовой пенсии по старости до 1260 рублей (что адекватно повышению на 13,2%), которое в соответствии с действующим пенсионным законодательством может осуществляться отдельными федеральными законами одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. Однако соответствующий законопроект одновременно с проектом федерального бюджета на 2007 год не внесен.

С 1 апреля 2007 года планируется дополнительное увеличение страховой части трудовой пенсии на 9,2%. Индексация страховой части в 2007 году не предусмотрена.

Предусмотрен также перерасчет страховой части трудовой пенсии работающим пенсионерам с 1 июля 2007 года на основании страховых взносов, поступивших за застрахованное лицо.

На конец 2007 года средний размер пенсии составит 3276 рублей и в целом увеличится на 438 рублей или на 15,4% (на конец 2006 года по оценке средний размер пенсии составит 2838 рублей и соответственно увеличится на 300 рублей или на 11,8%).

Таким образом, Комитет отмечает, что задача, поставленная Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации по повышению в 2007 году размера пенсии на 20%, реализована не будет.

Соотношение среднегодового размера пенсии к прожиточному минимуму пенсионера (ПМП) составит 105,4% при прогнозируемой величине ПМП на 2007 год в сумме 2964 рубля (в 2006 году это соотношение составит 102% в соответствии с уточненной с прогнозом Минэкономразвития величиной ПМП в связи с принятием Федерального закона "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации").

Вместе с тем, принимаемые меры для решения ранее поставленной задачи увеличения к 2008 году размеров социальных пенсий до уровня не ниже прожиточного минимума пенсионера также представляются недостаточными (отношение среднегодового размера социальной пенсии к ПМП в 2007 году составит 72%).

Расходы на доставку пенсий, пособий, ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан и других социальных выплат определены исходя из 1,5% выплаченных сумм и осуществляются за счет источников, из которых финансируется соответствующая пенсия (части пенсии), ежемесячные денежные выплаты и другие социальные выплаты отдельным категориям граждан.

Суммарные затраты Фонда на доставку пенсий, пособий, ЕДВ и других социальных выплат в 2007 году составят около 21,4 млрд. рублей, из них 11,5 млрд. рублей - финансируемые за счет средств федерального бюджета.

Весьма значительные затраты средств Фонда по данной статье, производимые в том числе за счет средств нестраховых взносов, представлены в проекте бюджета Фонда без финансово-экономического обоснования действующих тарифов по доставке указанных выплат.

Статья 4 законопроекта впервые разрешает Фонду в пределах предусмотренных бюджетом Фонда средств осуществлять финансирование расходов на выплату пенсий, ЕДВ, и других социальных выплат за праздничные и выходные дни января 2008 года в декабре 2007 года.

В 2007 году уменьшен размер норматива оборотных средств, который установлен в размере не менее 25% объема расходов на выплату пенсий предстоящего месяца (в 2006 году данный норматив составлял 50%). При месячных выплатах свыше 130 млрд. рублей норматив оборотных средств по оценке Счетной палаты Российской Федерации составит на 1 января 2007 года 32,88 млрд. рублей, на 1 января 2008 года - 37,88 млрд. рублей. При этом недостаток оборотных денежных средств на указанные даты составит 9,65 млрд. рублей и 5,09 млрд. рублей соответственно.

Статьей 16 законопроекта устанавливается, что суммы страховых взносов на страховую и накопительную части пенсий, не учтенных в общей и специальной частях индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц, учитываются соответственно в составе остатков средств бюджета Фонда и в остатках средств пенсионных накоплений, не переданных в доверительное управление в управляющие компании.

Вместе с тем, Комитет отмечает, что для полного решения данной проблемы необходимо внесение изменений в действующее законодательство.

Суммарные расходы на финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности Фонда и его территориальных органов предусмотрены в сумме 42,38 млрд. рублей, или 2,39% от общих расходов бюджета Фонда.

В последние годы прослеживается устойчивая тенденция возложения на Фонд функций, не относящихся к его полномочиям страховщика по обязательному пенсионному страхованию.

Так, в соответствии с проектом федерального бюджета на 2007 год предполагается, что с 1 января 2007 года на Фонд дополнительно к имеющимся возлагаются функции по регистрации возникновения права и учета лиц - получателей базового материнского капитала.

Однако в ассигнованиях из федерального бюджета не предусмотрены административные расходы Фонда ни на реализацию указанных мероприятий, пи на оказание услуг по реализации государственных функций в области социальной политики, включающих в себя выплаты ЕДВ и дополнительного материального обеспечения некоторым категориям граждан. Расходы на их осуществление производятся из средств, предусмотренных на обеспечение текущей деятельности Фонда.

Бюджетом Фонда на 2007 год не предусмотрены средства на социальные программы субъектов Российской Федерации, а также на оказание адресной социальной помощи пенсионерам (в 2006 году на эти цели выделялось 2,0 млрд. рублей). Финансирование указанных программ осуществлялось за счет сумм недоимки и пеней, образовавшихся по состоянию на 1.01.2001 г.

Вместе с тем, учитывая большую социальную значимость данной проблемы необходимо ко второму чтению изыскать возможности финансирования социальных программ субъектов Российской Федерации.

В проекте бюджета Фонда доходы и расходы, связанные с формированием средств для финансирования накопительной части, сформированы соответственно в сумме 119,8 млрд. рублей и 8,9 млрд. рублей.

В доходы бюджета Фонда, связанные с формированием средств для финансирования накопительной части, включены: страховые взносы на накопительную часть пенсии в сумме 112,2 млрд. рублей; доходы, полученные в 2007 году от временного размещения средств пенсионных накоплений, в сумме 7,1 млрд. рублей (3,7% от суммы размещенных средств), доходы от инвестирования средств, перечисленных в управляющие компании (УК) в сумме 0,48 млрд. рублей, а также средства, полученные от негосударственных пенсионных фондов - 0,03 млрд. рублей.

В 2007 году основная часть пенсионных накоплений (73%) будет находиться в доверительном управлении и в основном - в государственной управляющей компании (ГУК) (96% средств).

Следует отметить, что по данным Счетной палаты Российской Федерации сложившаяся в первом полугодии доходность ГУК составляет 4,69%, что обесценивает пенсионные накопления (при инфляции 9% и с учетом расходов Фонда по размещению средств).

В этой связи необходимо рассмотреть вопрос о расширении возможностей по размещению средств пенсионных накоплений, так как доходность сдерживается недостаточностью инструментов инвестирования и ограниченной емкостью фондового рынка.

В расходах бюджета Фонда предусмотрены средства на выплаты правопреемникам умерших застрахованных лиц в установленном порядке в объеме 1,17 млрд. рублей. Вместе с тем, до настоящего времени Правительством Российской Федерации не разработаны нормативно-правовые акты, регулирующие процедуру данных выплат.

Комитет Государственной Думы по труду и социальной политике рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2007 год" с учетом высказанных в настоящем заключении замечаний и предложений.

Председатель Комитета

А.К.Исаев