Заключение на проект федерального закона N 337597-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (изменение методов государственного влияния на туристический бизнес и уточнение основных понятий)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, предпринимательству и туризму
от 16 октября 2006 г. N вн 3.8-16/1097
по проекту федерального закона N 337597-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации"(изменение методов государственного влияния на туристический бизнес и уточнение основных понятий)", внесенному
Правительством Российской Федерации

Рассмотрев проект федерального закона N 337597-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (изменение методов государственного влияния на туристический бизнес и уточнение основных понятий)", внесенный Правительством Российской Федерации, Комитет Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму ("Комитет") отмечает следующее.

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" ("законопроект") разработан в целях совершенствования средств и способов государственного регулирования туристской деятельности, а также установления гарантий финансовой защиты прав и законных интересов потребителей туристских услуг в условиях прекращения с 1 января 2007 года лицензирования туроператорской и турагентской деятельности.

В качестве способа финансовой защиты прав потребителей законопроект предлагает ввести механизм финансового обеспечения ответственности туроператоров - финансовые гарантии. Кроме того, для обеспечения реализации механизма финансовой гарантии законопроектом предусматривается формирование и ведение федеральным органом исполнительной власти в сфере туризма Единого федерального реестра туроператоров.

Законопроект устанавливает, что после вступления рассматриваемых изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" ("Закон о туристской деятельности") в силу, предоставление услуг турагентов будет регламентироваться специальным "порядком", утверждаемым Постановлением Правительства Российской Федерации.

Законопроектом также вносятся и иные изменения в Закон о туристской деятельности, в части уточнения понятийного аппарата Закона.

Комитет поддерживает концепцию законопроекта. Вместе с тем, к законопроекту имеется ряд замечаний.

1. Понятия, содержащиеся в пункте 1) законопроекта, нуждаются в уточнении с учетом положений Гражданского кодекса Российской Федерации ("ГК"), Федерального закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" ("Закон об особых экономических зонах"), иных федеральных законов, а также международных правовых актов.

В частности, в определении понятия "туризм" следует расширить цели туризма такими целями как "медицинская реабилитация и санаторно-курортное лечение граждан", что соответствует определению туристско-рекреационной деятельности, изложенном в пункте 2.1. статьи 10 Закона об особых экономических зонах. Аналогичное уточнение следует сделать и в определении понятия "туриста".

Указание в определении понятия "туризм" на такой признак как неосуществление туристом "оплачиваемой деятельности в стране (месте) временного пребывания" исключает из сферы туризма большую группу служебных (деловых) поездок, связанных с участием граждан в конференциях, симпозиумах, торговых выставках, ярмарках и т.д.. В процессе совершения служебных (деловых) поездок "деловые туристы" на возмездной основе выполняют свои трудовые или иные функции, связанные с обеспечением деятельности организаций, направивших их в деловую поездку, т.е. занимаются оплачиваемой деятельностью. В связи с этим редакция определения туризма в этой части должна быть уточнена.

Определение социального туризма, как "путешествия, субсидируемые из средств, выделяемых государством на социальные нужды", указанное в законопроекте, не соответствует современной практике российского и международного туризма, законодательству Российской Федерации.

Финансирование мероприятий в области социального туризма может осуществляться (и осуществляется) за счет средств муниципальных образований, а также юридических лиц, что также не охватывается определением социального туризма, сформулированным в законопроекте.

Определение социального туризма также нуждается в согласовании со статьями 7, 39, 72 Конституции России, положениями Федерального закона "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", Федерального закона "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", Федерального закона "О государственной социальной помощи" и др.

В понятие "туристская индустрия" следует включить положения об объектах, предназначенных для санаторно-курортного лечения, а также для медицинской реабилитации граждан, что согласуется с п. 2.1. статьи 10 Закона об особых экономических зонах .

Определение туристского продукта следует согласовать со статьей 1212 Гражданского кодекса Российской Федерации, в которой говорится о предмете договоров в сфере туристического обслуживания как о деятельности по "оказанию за общую цену услуг по перевозке и размещению (независимо от включения в общую цену стоимости других услуг)".

Определения понятий "туроператорская деятельность" и "турагентская деятельность" нуждаются в совершенствовании с учетом терминологии Гражданского кодекса Российской Федерации, используемой применительно к договорам возмездного оказания услуг, договорам комиссии, поручении и агентировании (главы 39, 49, 51, 52 ГК).

Понятие "финансовая гарантия" следует согласовать с определением понятий "способы обеспечения обязательств" (ст. 329 ГК), "банковская гарантия" (ст. 368 ГК), "договор имущественного страхования" (ст. 929 ГК), "страхование ответственности за причинение вреда" (ст. 931 ГК)," страхование ответственности по договору" (ст. 932 ГК).

2. Направления (способы) государственного регулирования туристской деятельности, изложенные в п. 2) статьи 1 законопроекта не могут считаться исчерпывающими. В частности, в законопроекте не отражены такие важные способы государственного регулирования туристской деятельности как статистическое наблюдение в сфере туризма, информационное обеспечение туризма, государственная поддержка малого и среднего предпринимательства, бюджетные ассигнования на развитие туризма, программно-установочные методы государственного регулирования (концепции, стратегии, программы и т.д.), особое экономическое регулирование и др.

3. В п/п б) п. 2) законопроекта говорится о "Порядке оказания услуг турагентами", который должен быть принят Правительством Российской Федерации в развитие законопроекта. Представляется, что этот важный документ, должен носить универсальный характер и применяться не только к турагентами, но и к туроператорам, оказывающим турагентские услуги.

4. Из положений п. 3) законопроекта, а также из других его норм четко не определяется правовая природа Единого федерального реестра туроператоров ("Реестр"), в том числе его отличие от смежных административно-правовых институтов, например, от единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, единого государственного реестра юридических лиц, реестра лицензий и т.д.

В законопроекте также отсутствует ответ на вопрос, какую юридическую ответственность будет нести лицо, получившее в установленном порядке финансовую гарантию, а также удовлетворяющее иным требованиям для осуществления туроператорской деятельности, но не пожелавшее предоставлять необходимые сведения о себе в Единый федеральный реестр туроператоров.

5. В пункте 5) статьи 1 законопроекта (новая редакция статьи 9 Закона о туристской деятельности) следует более четко определить предмет обязательств туроператора и турагента в сфере туристического обслуживания, объем их прав и обязанностей, а также разграничить гражданско-правовую ответственность туроператора и турагента перед туристами при заключении, исполнении и прекращении договоров.

6. В пункте 6) статьи 1 законопроект, предоставляя сторонам договора на реализацию турпродукта право изменять или расторгать договор в связи с существенным изменением обстоятельств, не определяет все возможные юридические последствия для сторон, которые могут возникнуть в результате соответствующего изменения или расторжения договора, за исключением необходимости возврата денежных средств в размере фактических затрат сторон при расторжении договора.

Вместе с тем, существенное изменение обстоятельств из которых стороны исходили при заключении договора могут произойти на различных этапах развития обязательств туроператоров (турагентов) и туристов (например, после заключения договора, но до внесения денежных средств в счет договора; до начала путешествия; после начала путешествия и т.д.).

7. В пункте 6) законопроекта указывается на то, что турист предъявляет претензии туроператору или турагенту в письменной форме в течение 20 дней. Однако, в указанной норме не указаны последствия просрочки туриста при предъявлении претензии туроператору (турагенту). Кроме того, сроки предъявления претензий туристом, следует согласовать с нормой части 3 статьи 29 Федерального закона "О защите прав потребителей", которая устанавливает, что потребитель вправе предъявлять требования, связанные с недостатками выполненной работы (оказанной услуги), если они обнаружены в течение гарантийного срока, а при его отсутствии в разумный срок, в пределах двух лет со дня принятия выполненной работы (оказанной услуги).

8. Пункт 8) законопроекта посвящен финансовым гарантиям, в качестве которых законопроект предусматривает банковскую гарантию возмещения убытков или страхование гражданской ответственности.

В законопроекте указывается, что договор страхования гражданской ответственности не может быть досрочно расторгнут. Однако, данное положение не в полной мере согласуется с нормами статей 958-959 ГК о досрочном прекращении договора страхования, а также о последствиях увеличения страхового риска в период действия договора страхования. Кроме того, положения законопроекта нуждаются в согласовании с нормами ГК об изменении и расторжении договора (ст. ст. 450 - 453 ГК).

В законопроекте следует более четко определить характер события, на случай возникновения которого заключается договор страхования гражданской ответственности или выдается банковская гарантия.

Толкование текста законопроекта позволяет прийти к выводу, что финансовая гарантия - это, прежде всего, инструмент защиты прав туристов во всех случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения (нарушения) договора туроператором. Вместе с тем, случаев нарушения договора (ов) туроператором (его контрагентами) может быть множество, начиная от неработающего кондиционера в гостиничном номере и, заканчивая, полной невозможностью оказания туристских услуг по вине туроператора (его контрагентов), либо по независящим от него (от них) обстоятельствам (форс - мажор и т.д.). Легализация столь широкого применения финансовой гарантии в практике туристской деятельности может создать благоприятную почву для "злоупотребления правом" со стороны недобросовестных туроператоров, что может привести к прямо противоположным целям, нежели тем, которые декларируются при принятии законопроекта.

В большинстве иностранных государств (в частности, Европейского Союза) в качестве события, для защиты туристов от которого используется финансовая гарантия, признается неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств туроператором по причине его неплатежеспособности, несостоятельности (банкротства).

Положения законопроекта, касающиеся размеров финансовых гарантий, требуют их адаптации к условиям современного российского рынка, который, в большинстве своем, представлен субъектами малого и среднего предпринимательства, а также к региональным особенностям туристского бизнеса. В связи с этим, реализация декларируемых законопроектом актуальных государственных задач в области защиты прав потребителей не должна привести к умалению прав субъектов малого и среднего предпринимательства и, прежде всего, осуществляющих свою деятельность в сфере въездного и внутреннего туризма.

9. В целях обеспечения стабильности и предсказуемости переходных положений, необходимых для введения механизма финансовых гарантий, сроки, по истечении которых рассматриваемые изменения в Закон о туристской деятельности вступают в силу, нуждаются в увеличении с девяносто до ста восьмидесяти дней (статья 2 законопроекта). Отмену лицензирования необходимо синхронизировать с введением новых механизмов государственного регулирования туристской деятельности.

Комитет Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму считает необходимым учесть вышеназванные замечания в процессе подготовки законопроекта ко второму чтению и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении.

Заместитель председателя Комитета

Ю.А. Барзыкин