Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 декабря 2008 г. N 15АП-5762/2008

город Ростов-на-Дону

дело N А32-14727/2008-34/319-191АЖ

26 декабря 2008 г.

15АП-5762/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 23 декабря 2008 года.

Полный текст постановления изготовлен 26 декабря 2008 г..

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ивановой Н.Н.

судей Золотухиной С.И., Ткаченко Т.И.

при ведении протокола судебного заседания председательствующим судьей,

при участии:

от ФГУ "Военный санаторий "Дивноморское" - Дряблова О.А. по пост.дов.от 03.09.2008 года N 145, Хортика С.В. по пост.дов.от 03.09.2008 года N 205,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ФГУ "Военный санаторий "Дивноморское" ВМФ"

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 11августа 2008 года по делу N А32-14727/2008-34/319-191АЖ

по заявлению ФГУ "Военный санаторий "Дивноморское" ВМФ"

к заинтересованному лицу- Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Краснодарскому краю

о признании незаконным и отмене постановлений от 09 июня 2008 года N 09-28-41-ОН-2, N 09-28-41-ОН-2, N 09-28-39-ВН-2 о привлечении к административной ответственности по статьям 8.1, 8.39, части 4 статьи 8.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

принятое судьей Марчук Т.И.,

УСТАНОВИЛ:

ФГУ "Военный санаторий "Дивноморское" ВМФ" обратилось с заявлением к заинтересованному лицу- Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Краснодарскому краю о признании незаконным и отмене постановлений от 09 июня 2008 года N 09-28-41-ОН-2, N 09-28-41-ОН-2, N 09-28-39-ВН-2 о привлечении к административной ответственности по статьям 8.1, 8.39, части 4 статьи 8.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс).

Требование мотивировано тем, что представителей санатория вызвали на составление протокола по поводу якобы проводимых санаторием работ по реконструкции пляжной территории, волногасящих сооружений, отстоя тяжелой техники в прибрежной защитной полосе, в то время как на месте составления протокола выяснилось, что вызов обусловлен нарушениями, выявленным в ходе совместной проверки с военной прокуратурой Новороссийского гарнизона по соблюдению требований природоохранного законодательства на территории санатория, состоявшейся в июле 2007 года.

Решением суда от 11 августа 2008 г. требование удовлетворено частично. Признаны незаконными и отменены постановления от 09 июня 2008 года N 09-28-41-ОН-2 о привлечении к административной ответственности по статье 8.1 и N 09-28-39-ВН-2 о привлечении к административной ответственности по части 4 статьи 8.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В удовлетворении заявления о признании незаконным и отмене постановления от 09 июня 2008 года N 09-28-41-ОН-2 о привлечении к административной ответственности по статье 8.39 Кодекса отказано.

Решение суда в части отказа в заявленном требовании мотивировано доказанностью события правонарушения и вины общества в его совершении, поскольку во 2-й зоне санитарной охраны питьевого водозабора на территории санатория, не имеющей твёрдого покрытия, организована автостоянка для отдыхающих, что суд счел нарушением пункта 13 Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 07.12.96 N 1425, в соответствии с которым режим второй зоны устанавливается для территории, с которой происходит сток поверхностных и грунтовых вод к месторождениям лечебных грязей, минеральным озёрам, на территории которой запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду и приводящих к истощению природных лечебных ресурсов, в том числе размещение коллективных стоянок автотранспорта без соответствующей системы очистки от твёрдых отходов, отработанных масел и сточных вод.

Не согласившись с выводом суда в части неудовлетворенного требования, ФГУ "Военный санаторий "Дивноморское" ВМФ" обжаловало решение суда первой инстанции в указанной части в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ и просило его отменить. Податель жалобы ссылается на санитарно- эпидемиологическое заключение от 10 ноября 2002 года для граничащего водозаборного сооружения, подтверждающее, что на момент проверки, проведенной 16 июля 2007 года, автостоянка для транспорта отдыхающих в санатории военнослужащих имела твердое покрытие в соответствии с нормативами, которое лишь частично пришла в негодность, что подтверждается актом проверки. После финансовых согласований по выделению средств для обновления бетонного покрытия исх.письмом N 630 от 25.11.2007 года в адрес военной прокуратуры санаторий сообщил об устранении данного замечания. Податель жалобы также указывает, что 26 мая 2008 года из полученных протоколов по делам об административном правонарушении следовала неявка представителей санатория на составление протоколов, хотя представители прибыли с надлежащими доверенностями в назначенное время, их не допустили и объявили об отложении составления протоколов. 09 июня 2008 года по вызову органа Росприроднадзора прибыл и.о. начальника санатория подполковник Небурчилов В.Г., однако этот факт не отражен в постановлениях, вынесенных 09 июня 2008 года, на основании чего податель жалобы делает вывод, что протоколы не составлялись, дело не рассматривалось. Также санаторий указывает, что ни одного факта нанесения ущерба окружающей природной среде хозяйственной деятельностью военного санатория в материалах дела не имеется; настаивает на том, что как на момент проверки, так и на момент привлечения к ответственности нарушения не имели места, имелись замечания, которые были устранены.

В судебном заседании представители санатория поддержали доводы апелляционной жалобы, дополнительно пояснив следующее. На момент проверки в июле 2007 года у проверяющих имелись замечания к состоянию бетонного покрытия автостоянки, между тем, санаторий до проведения проверки начал ремонт работ в соответствии с представляемым суду государственным контрактом на ремонт автостоянки от ноября 2006 года и успел настелить на имеющееся бетонное покрытие слой щебеночного основания, само бетонное покрытие еще не было устроено по причине отсутствия финансирования. 20 октября 2007 года был заключен государственный контракт на завершение работ по устройству бетонного покрытия в связи с выделением финансирования и работы были выполнены, о чем свидетельствуют представляемые суду акты приемки выполненных работ. Ходатайствовали о приобщении к материалам дела указанных документов, ссылаясь, что в суд первой инстанции они были представлены по причине недостаточной правовой грамотности представителей, полагавшихся на достаточность устных пояснений в суде первой инстанции относительно указанных обстоятельств. Что касается соответствия состояния автостоянки требованиям природоохранного законодательства, несмотря на наличие дефектов бетонного покрытия, пояснили, что в 2002 году стоянка была принята в эксплуатацию только после получения санитарно-эпидемиологического заключения на этот счет, о чем в материалах дела имеются документы. Тот факт, что данное заключение охватывает в том числе и требования к обустройству стоянки, подтверждают тем, что предыдущее заключение не было выдано (представляют суду апелляционной инстанции) в том числе с указанием на недостаток в виде невыноса временной стоянки. за пределы санитарной зоны скважины. Также просят суд обратить внимание на то, что акт не был подписан представителем прокуратуры, поскольку он не согласился с выводом о том, что состояние покрытия автостоянки не обеспечивает требования природоохранного законодательства, хотя проверка была проведена по заданию прокуратуры. Также сослались на то, что протокол по делу об административном правонарушении был составлен спустя 11 месяцев после составления акта проверки, что считают значительным нарушением процедуры привлечения к ответственности.

Управление Роспотребнадзора по Краснодарскому краю участия в деле не приняло; ходатайствовало о рассмотрении дела без участия представителя. О времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом

В соответствии с главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело. Судом удовлетворено ходатайство санатория о приобщении к материалам дела дополнительных доказательств, поскольку они имеют значение для выяснения обстоятельств дела, подтверждают доводы, указанные в письмах санатория, уже имеющихся в материалах дела (том 1 л.д.12,13) и непредставление их в суд первой инстанции мотивировано недостаточной правовой грамотностью представителей, полагавших достаточными устные объяснения относительно обстоятельств дела.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в соответствии с письмом военной прокуратуры Новороссийского гарнизона от 05.07.07 с просьбой о принятии участия в качестве специалистов в проверке соблюдения требований природоохранного законодательства должностными лицами ФГУ "Военный санаторий "Дивноморское" ВМФ" 16.07.07 комиссией в составе: заместителя военного прокурора Новороссийского гарнизона подполковника юстиции Герасименко А.Н., государственного инспектора Управления Росприроднадзора по Краснодарскому краю Шургалюка И.П., в присутствии помощника начальника военного санатория "Дивноморское" майора Дряблова О.А. была проведена проверка соблюдения требований законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды на объектах санатория, расположенного в г. Геленджик, с. Дивноморское, на 2-х земельных участках. Установлено, что на основной территории расположены спальные и лечебные корпуса, автостоянка, котельная, спортивные площадки, пляжные сооружения. На вспомогательной территории расположен гараж, ремонтные мастерские, дизельная электростанция, аварийная котельная. При проведении проверки выявлено следующее нарушения: в соответствии с проектом зон санитарной охраны питьевого водозабора установлено металлическое ограждение 1-й ЗСО, в которую доступ ограничен. Однако во 2-й зоне санитарной охраны питьевого водозабора, на территории, не имеющей твёрдого покрытия, организована автостоянка для отдыхающих, что, по мнению проверяющих, является нарушением пункта 13 Положения об округах санитарной и горносанитарной охраны лечебно-оздоровительных: местностей и курортов федерального значения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 07.12.96 N 1425, в соответствии с которым режим второй зоны устанавливается для территории, с которой происходит сток поверхностных и грунтовых вод к месторождениям лечебных грязей, минеральным озёрам. На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду и приводящих к истощению природных лечебных ресурсов, в том числе размещение коллективных стоянок автотранспорта без соответствующей системы очистки от твёрдых отходов, отработанных масел и сточных вод. По результатам проверки составлен акт от 16 июля 2007 года.

По изложенному в акте факту государственным инспектором Черноморской межрайонной группы Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Краснодарскому краю в отношении санатория 26.05.08 был составлен протокол об административном правонарушении N 09-28-40-ГН-1, а 09.06.08 было принято постановление N 09-28-41-ОН-2 о привлечении санатория к административной ответственности по статье 8.39 Кодекса РФ об административных правонарушениях и наложении на него штрафа в сумме 52 241,64 руб.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Оценивая законность постановления 09.06.08 года N 09-28-41-ОН-2 о привлечении санатория к административной ответственности по статье 8.39 Кодекса, суд первой инстанции пришел к выводу о доказанности события правонарушения и вины общества в его совершении.

Между тем, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 8.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нарушение установленного режима или иных правил охраны и использования окружающей природной среды и природных ресурсов на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, а также на территориях, на которых находятся памятники природы, на иных особо охраняемых природных территориях либо в их охранных зонах (округах) влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей с конфискацией орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой; на должностных лиц - от двух тысяч до четырех тысяч рублей с конфискацией орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой; на юридических лиц - от тридцати тысяч до шестидесяти тысяч рублей с конфискацией орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой.

В соответствии с пунктом 13 Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 07.12.96 N 1425, в соответствии с которым режим второй зоны устанавливается для территории, с которой происходит сток поверхностных и грунтовых вод к месторождениям лечебных грязей, минеральным озёрам, на территории которой запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду и приводящих к истощению природных лечебных ресурсов, в том числе размещение коллективных стоянок автотранспорта без соответствующей системы очистки от твёрдых отходов, отработанных масел и сточных вод.

Из акта проверки следует, что автостоянка, оборудованная в 2-ой зоне санитарной охраны питьевого водозабора, не имеет твердого покрытия. Однако каких-либо доказательств на этот счет, описания имеющегося покрытия автостоянки и его состояния, признаков, указывающих, что оно не обеспечивало санитарную безопасность охранной зоны водозабора, фотоматериала, фиксирующего эти обстоятельства, проверяющий инспектор в акте проверки не приводит. Санаторий отрицает указанный факт, указывая, что покрытие имелось, признается лишь факт его частичного разрушения, не влекущего угрозы загрязнения зоны питьевого водозабора. Этим объясняют факт неподписания акта представителем санатория.

Односторонне составленный акт при наличии возражений проверяемого лица относительно вменяемого нарушения, не содержащий надлежащего описания нарушения, суд апелляционной инстанции полагает не носящим характер бесспорного доказательства, в связи с чем он не мог быть положен в основу протокола по делу по делу об административном правонарушении. Иных доказательств, бесспорно свидетельствующих о событии правонарушения, административный орган суду не представил.

Суд апелляционной инстанции принимает во внимание, что санаторием не отрицается факт того, что покрытие автостоянки требовало ремонта. На этот счет издан приказ N 237 от 16 июля 2007 года (том 2 л.д.99), заключен представленный в апелляционную инстанцию государственный контракт от 20 октября 2007 года об устройстве бетонного покрытия автостоянки. Однако санаторием представлены и иные документы - санитарно-эпидемиологическое заключение от 10 ноября 2002 года ( том 2 л.д.5), свидетельствующее, что замечания, послужившие основанием отказа в выдаче заключения 11 октября 2002 года ( том 2 л.д.6) в соответствии с предписанием органа санэпиднадзора в г.Геленджике от 14.12.2001 года в том числе и в части автостоянки, выполнены. Следовательно, при вводе в эксплуатацию стоянка была оборудована необходимыми системами очистки от твёрдых отходов, отработанных масел и сточных вод, к чему и предъявлены требования пункта 13 Положения об округах санитарной и горносанитарной охраны лечебно-оздоровительных: местностей и курортов федерального значения, нарушение которого вменяется обществу на момент проверки в июле 2007 года без указания, какие замечания к состоянию указанных систем очистки имеются у проверяющего. Поэтому ссылки на состояние покрытия к вменяемому нарушению отношения не имеют; как указано выше, прямых доказательств ненадлежащего состояния указанного покрытия, полученных в ходе по делу об административном правонарушении и конкретных норм, регулирующих требования к его состоянию, орган Росприроднадзора не приводит. В отзыве на заявление (том 2 л.д.115) Росприроднадзор ссылается на отсутствие систем очистки, но эти объяснения, поскольку они не отражены в акте проверки и протоколе по делу об административном правонарушении, не могут быть приняты во внимание.

Кроме того, судом апелляционной инстанции установлено существенное нарушение органом Росприроднадзора процедуры привлечения к ответственности.

Так, в соответствии со статьей 28.5 Кодекса протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения (часть1). В случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения (часть 2).

В случае проведения административного расследования протокол об административном правонарушении составляется по окончании расследования в сроки, предусмотренные статьей 28.7 настоящего Кодекса (часть 3) - не превышающие один месяц (часть 5 статьи 28.7 Кодекса).

В нарушение указанных норм протокол по делу составлен 26 мая 2008 года (том 1 л.д.135) т.е. через 10 месяцев после обнаружения правонарушения ( акт от 16 июля 2007 года).

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 10 постановления от 02 июня 2004 года N 10 указал, что нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Рассмотрев вопрос о последствиях, суд апелляционной инстанции установил следующее.

Составлению протокола по делу предшествовало направление проверяемому лицу определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования от 16 мая 2008 года N 09-28-12-ВН-1 (том 1 л.д.127-129). Однако в определении отражено, что дело возбуждено по факту обнаружения 16 мая 2008 года осуществления санаторием реконструкции пляжной территории и волногасящих сооружений на территории акватории Черного моря и отстоя тяжелой техники, т.е. по другому факту. Со ссылкой на указанное определение определением от той же даты ( том 1 л.д.130-131) от санатория истребованы сведения, необходимые для производства по делу об административном правонарушении. Данные документы представлены в материалы дела самим административным органом в едином комплекте с остальными материалами дела об административном правонарушении по статье 8.39 Кодекса ( том 1 л.д.108-151).

Уведомлением от той же даты санаторию сообщено о дате и месте составления протокола по делу об административном правонарушении по статье 8.39 Кодекса - 26 мая 2008 года ( том 1 л.д.133)

Протокол составлен 26 мая 2008 года (том 1 л.д.135-136), в нем указано на неявку представителей санатория, надлежаще уведомленных о месте и времени составления протокола.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предоставляет ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. Уведомление лица, привлекаемого к ответственности, о дате и месте составления протокола преследует цели предоставления возможности лицу, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении, подготовиться к составлению протокола. Для этого указанное лицо должно знать, по какому поводу, по каким нарушениям оно вызвано на составление протокола.

Из вышеназванных документов следует, что административный орган возбудил дело об административном правонарушении, уведомил о составлении протокола по делу и истребовал сведения по факту, не связанному с предметом и выводами проверки, проведенной в июле 2007 года. Следовательно, лицо не могло знать, что оно вызвано по иному факту, соответственно, подготовиться по этому вопросу и представить необходимые документы и объяснения.

Иных документов, свидетельствующих, что санаторий был поставлен в известность, что поводом для вызова на составление протокола в мае 2008 года являются нарушения по акту проверки от июля 2007 года, административный орган не представил. Наоборот, несмотря на письмо санатория от 20.05.2008 года (том 1 л.д.14), где в ответ на определение о возбуждении дела указано, что санаторий не имеет никакого отношения к фактам реконструкции пляжной территории и волногасящих сооружений на территории акватории Черного моря и отстоя тяжелой техники, которые вменяются ему в вину (том 1 л.д.14), административный орган не отреагировал, намерения составить протокол по иному факту перед санаторием не обозначил.

Таким образом, санаторий не может считаться надлежаще уведомленным о дате и месте составления протокола по делу об административном правонарушении.

Поскольку составление протокола в отсутствие представителя лица, привлекаемого к ответственности, надлежаще не уведомленного, является существенным нарушением права лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, на защиту, квалифицированную юридическую помощь и дачу объяснений на данной стадии, то оно исключает дальнейшее производство по делу.

В связи с недоказанностью события правонарушения и нарушением порядка привлечения к ответственности по результатам рассмотрения дела в суде первой инстанции оспариваемое постановление административного органа подлежит признанию незаконным и отмене, решение суда - изменению в указанной части.

Нарушений норм процессуального права, в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации являющихся безусловным основанием отмены судебного акта, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 11 августа 2008 года по делу N А32-14727/2008-34/319-191АЖ изменить в части отказа в признании незаконным и отмены постановления государственного инспектора Черноморской межрайонной группы Управления Роспотребнадзора по Краснодарскому краю от 09.06.2008 года N09-28-41-ОН-2 о привлечении ФГУ "Военный санаторий "Дивноморское" ВМФ с.Дивноморское к административной ответственности по статье 8.39 Кодекса РФ об административных правонарушениях, признав незаконным и отменив указанное постановление.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Иванова

Судьи

С.И. Золотухина Т.И. Ткаченко