Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 февраля 2009 г. N 15АП-8966/2008.

Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда
от 20 февраля 2009 г. N 15АП-8966/2008

город Ростов-на-Дону

дело N А53-13794/2008-С4-7

20 февраля 2009 г.

15АП-8966/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 16 февраля 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 февраля 2009 г..

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Смотровой Н.Н.

судей С.И. Золотухиной, Н.Н. Ивановой

при ведении протокола судебного заседания председательствующим

при участии:

от администрации: главного специалиста Андриановой Ю.Ю. (доверенность от 08.12.08г. N 1/312, сроком на 1 год);

от ОАО "Ростовский порт": начальника юридического отдела Фёдоровой СБ. (доверенность N 8 от 11.01.09г., сроком до 31.12.09г.);

от РЖД: заместителя начальника юридического отдела Дудникова А.С (доверенность N НЮ-10/708 от 15.12.08г., сроком до 24.12.09г.); юрисконсульта Колесова М.В. (доверенность N НЮ-10/453 от 11.11.08г., сроком до 24.12.09г.);

от ТУ ФАУГИ: специалиста-эксперта Кузьмина П.А. (доверенность от 11.01.09г. N Д-05-3/01 сроком действия до 31.12.09г.);

от департамента архитектуры: представителя по доверенности Неретиной В.А. (доверенность от 16.01.09г. N 01-21/14 сроком действия до 31.12.09г.);

представители других участвующих в деле лиц не явились, извещены надлежащим образом, доказательства извещения в материалах дела,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Администрации г. Ростова-на-Дону, открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в лице филиала "Северо-Кавказская железная дорога"

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 25 ноября 2008 г. по делу N А53-13794/2008-С4-7

по заявлению открытого акционерного общества "Ростовский порт" к заинтересованному лицу Администрации г. Ростова-на-Дону

при участии третьих лиц: Территориального управления Федерального агентства по управлению федеральным имуществом Российской Федерации по Ростовской области, муниципального учреждения "Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону", Управления Федерального кадастра объектов недвижимости по Ростовской области, общества с ограниченной ответственностью "Лоцман", общества с ограниченной ответственностью "Донбункер", закрытого акционерного общества "РИФ", закрытого акционерного общества "Рабочий", открытого акционерного общества "Ростовский мукомольный завод", общества с ограниченной ответственностью "Зерновая компания "Аксинья", Клещенко СБ., Козлов Н.А., Солдатов СП., открытого акционерного общества "Интурист в г. Ростове-на-Дону", Федорченко Г.С, Черныш СВ., Чурилов В.А., Шевченко Ю.Г., Шкоденко Б.К., Гольц М.Б., муниципального учреждения "Городское управление коммунального хозяйства и благоустройства", "Центр Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ростовской области", Управления Россельхознадзора по Ростовской области, закрытого акционерного общества "Энергокомплект", ФГУ "Государственной инспекции по карантину растений РФ", Техузел союзных магистральных связей и ТВ, открытого акционерного общества "Донречсвязь", общества с ограниченной ответственностью "AAA", закрытого акционерного общества "Судостроительная фирма "Красный Дон", открытого акционерного общества "Южная генерирующая компания "ТГК-8", открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в лице филиала "Северо-Кавказская железная дорога", открытого акционерного общества "Ростовский крупяной завод"

о признании недействительным постановления Мэра г. Ростова-на-Дону от 18.03.08г. N 240 "О резервировании земель для муниципальных нужд с целью строительства автодороги по ул. Береговой и строительства объектов инженерной и транспортной инфраструктуры",

принятое в составе судьи Липатовой В.И.

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Ростовский порт" (далее - общество) обратилось Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Администрации г. Ростова-на-Дону (далее - Администрация) о признании недействительным постановления Мэра г. Ростова-на-Дону от 18.03.08г. N 240 "О резервировании земель для муниципальных нужд с целью строительства автодороги по ул. Береговой и строительства объектов инженерной и транспортной инфраструктуры" (далее - постановление N 240). Обществом также подано ходатайство о восстановлении установленного ч.4 ст. 198 ПК РФ пропущенного срока на подачу заявления.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Территориальное управление Федерального агентства по управлению федеральным имуществом Российской Федерации по Ростовской области, муниципальное учреждение "Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону", Управление Федерального кадастра объектов недвижимости по Ростовской области, общество с ограниченной ответственностью "Лоцман", общество с ограниченной ответственностью "Донбункер", закрытое акционерное общество "РИФ", закрытое акционерное общество "Рабочий", открытое акционерное общество "Ростовский мукомольный завод", общество с ограниченной ответственностью "Зерновая компания "Аксинья", Клещенко СБ., Козлов Н.А., Солдатов СП., открытое акционерное общество "Интурист в г. Ростове-на-Дону", Федорченко Г.С, Черныш СВ., Чурилов В.А., Шевченко Ю.Г., Шкоденко Б.К., Гольц М.Б., муниципальное учреждение "Городское управление коммунального хозяйства и благоустройства", "Центр Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ростовской области", Управление Россельхознадзора по Ростовской области, закрытое акционерное общество "Энергокомплект", ФГУ "Государственной инспекции по карантину растений РФ", Техузел союзных магистральных связей и ТВ, открытое акционерное общество "Донречсвязь", общество с ограниченной ответственностью "AAA", закрытое акционерное общество "Судостроительная фирма "Красный Дон", открытое акционерное общество "Южная генерирующая компания "ТГК-8", открытое акционерное общество "Российские железные дороги" в лице филиала "Северо-Кавказская железная дорога", открытое акционерное общество "Ростовский крупяной завод".

Решением суда от 25.11.08г. постановление Мэра от 18.03.08г. N 240 признано недействительным в части резервирования земельного участка, кадастровый номер 61:44:03 21 12:0013. В остальной части заявленных портом требований отказано. В части удовлетворения заявленных требований решение суда мотивировано тем, что Администрация не доказала, что по принадлежащему обществу на праве постоянного (бессрочного) пользования земельному участку с кадастровым номером 61:44:03 21 12:0013 пройдёт автомобильная дорога, а резервирование земельного участка в целях строительства объектов инженерной и транспортной инфраструктуры не соответствует ст. 70.1 ЗК РФ. Суд также указал, что постановление N 240 нарушает права и законные интересы общества, поскольку влечёт за собой в соответствии с земельным законодательством ряд ограничений прав общества в отношении спорного земельного участка. В части отказа в удовлетворении заявленных требований решение суда мотивировано тем, что в части резервирования других указанных в постановлении N 240 земельных участков постановление N 240 прав общества не нарушает. Судом также удовлетворено ходатайство общества о восстановлении пропущенного срока на подачу заявления в связи с наличием уважительных причин, по которым он пропущен.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация и открытое акционерное общество "Российские железные дороги" в лице филиала "Северо-Кавказская железная дорога" (далее - РЖД) подали в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд на это решение апелляционные жалобы.

Администрация в апелляционной жалобе (т.4, л.д. 5-9) просит решение суда первой инстанции по делу в части удовлетворения заявления отменить и отказать обществу в удовлетворении заявления в полном объёме. Жалоба мотивирована тем, что обществом не доказано нарушение постановлением N 240 его прав. Так, обществом не доказано, что оно обращалось за приватизацией спорного земельного участка, либо, что общество обращалось в соответствующие органы местного самоуправления с требованием о возведении каких-либо строений и ему было отказано в этом по причине резервирования земельного участка. Администрация также указывает на законность постановления N 240, поскольку прохождение автодороги по принадлежащему обществу земельному участку запланировано в Генеральном плане г. Ростова-на-Дону, утверждённым в установленном порядке решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24.04.07г. N 251. Кроме того, этим же Генеральным планом города запланировано перебазирование общества на левый берег Дона. Администрация также указывает на незаконность восстановления судом пропущенного обществом срока на подачу заявления.

Против удовлетворения апелляционной жалобы РЖД Администрация возражает со ссылкой на законность постановления N 240, а также на то, что РЖД участвует в деле в качестве третьего лица без самостоятельных требований на предмет заявленных требований, в связи с чем рассмотрение вопроса о законности постановления N 240 в части правомерности резервирования земельных участков, арендуемых РЖД, выходит за предмет заявленных обществом требований.

РЖД в апелляционной жалобе (т.4, л.д. 102-108) просит решение суда изменить, также признав недействительным постановление N 240 в части резервирования земельных участков с кадастровыми номерами 61:44:03 21 05:0001, 61:44:03 21 01:0002, 61:44:03 21 01:0001, 61:44:03 21 01:0004, 61:44:03 2105:0003, которые находятся в федеральной собственности и переданы РЖД в аренду сроком на 49 лет на основании распоряжения Территориального управления Федерального агентства по управлению федеральным имуществом Российской Федерации по Ростовской области N 517-р от 10.04.07г. по договору аренды от 10.04.07г. N 472. Жалоба мотивирована тем, что в указанной части постановление N 240 принято Администрацией с превышением полномочий. Этот довод обосновывается ссылкой на то, что указанные земельные участки являются условными участками единого землепользования полосы отвода железной дороги по г. Ростову-на-Дону кадастровый номер 61:44 0 00 00:252. Земельный участок полосы отвода по г. Ростову-на-Дону зарегистрирован в собственность Российской Федерации, свидетельство о праве собственности N 61АГ N 283145. На указанном земельном участке, зарезервированным постановлением N 240, располагается часть производственно-технического комплекса Ростовской дистанции пути, который принадлежит на праве собственности ОАО "РЖД" и распоряжение которым может производиться только с согласия с Правительства Российской Федерации (п.3 постановления Правительства Российской Федерации от 06.02.04г. N 57). Соответственно, земельные участки, находящиеся в полосе отвода железной дороги не подлежат резервированию для местных нужд и, тем более, для размещения объектов инженерной инфраструктуры. РЖД указывает, что оспариваемое постановление также ограничивает его права на пользование спорным земельным участком.

Против удовлетворения апелляционной жалобы Администрации РЖД возражает со ссылкой на незаконность постановления N 240.

Общество в отзыве на апелляционную жалобу Администрации просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, ссылаясь на его законность и обоснованность. Общество указывает, что постановление N 240 является преждевременным, поскольку на дату его принятия в установленном действующим законодательством порядке не решён вопрос о конкретном местоположении автодороги, для размещения которой зарезервирован в том числе и принадлежащий обществу земельный участок. Не решён этот вопрос и на дату рассмотрения апелляционной жалобы. Проект планировки 13 расчётно-планировочных кварталов в настоящее время только проходит публичные слушания и этим проектом так же предполагается размещение на спорном земельном участке зон общественно-деловой застройки. Соответственно, общество, как субъект права постоянного (бессрочного) права пользования спорным земельным участком так же желает принять участие в такой застройке. Принятием же постановления N 240 общество такой возможности лишается. В дополнительных пояснениях к отзыву на апелляционную жалобу Администрации общество указывает, что Генеральным планом города не предусмотрено строительство автодороги на принадлежащем обществу земельном участке в период с 2005 по 2015 года - в первую очередь строительства. Также в этот период времени Генеральным плавном города не предусмотрено переноса общества на левый берег Дона. Текстовый материал "Транспортная инфраструктура", на который ссылается Администрация в обоснование довода о прохождении по спорному земельному участку автодороги, в соответствии с Генеральным планом города рассчитан на реализацию с 2015 до 2025 года, то есть, по истечении 7-летнего срока резервирования постановлением N 240 земельного участка общества. Кроме того, Раздел "Мероприятия в ранее освоенных района" Генерального плана города на период с 2015 по 2025 годы в районе "Нахичевань" предполагают, что автодорога будет располагаться не на всем земельном участке общества, а будет лишь узел пересечения магистрали непрерывного движения "Кизитеринский диаметр" с Нахичеванской набережной, которая должна разместиться на территории земельного участка, занимаемого в настоящее время портом (т.5, л.д. 1-32). Таким образом, по мнению общества, оснований для резервирования всего принадлежащего обществу земельного участка на срок до 2015 года (7 лет) не имеется.

ТУ ФАУГИ по РО в отзыве на апелляционные жалобы просит апелляционную жалобы Администрации отклонить, а апелляционную жалобу РЖД удовлетворить. Эта позиция мотивирована тем, что арендуемые РЖД и зарезервированные Администрацией земельные участки находятся в федеральной собственности, на них размещена полоса отвода железной дороги. В соответствии со ст. 3.1 Федерального закона о 29.12.2004 N 191-ФЗ, проект границ зоны планируемого размещения объекта капитального строительства регионального или местного значения подлежит согласованию в случае, если предполагается размещение такого объекта на землях, находящихся в федеральной собственности. Проект границ зоны планируемого размещения объекта капитального строительства регионального или местного значения направляется на согласование уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. Документов, подтверждающих, что принятое Администрацией решение о резервировании земельных участков, являющихся федеральной собственностью, прошло согласование в соответствии с указанной статьей, не представлено. Соответственно, Администрация не имела права резервировать эти земельные участки без согласия их федерального собственника, представителем которого на территории Ростовской области является ТУ ФАУГИ по РО (т.4, л.д. 127-128).

Муниципальное учреждение "Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону" (далее - Департамент архитектуры) в отзыве на жалобы поддержал жалобу Администрации, указав, что постановление N 240 принималось в полном соответствии с Генеральным планом города, которым предусмотрено прохождение автодороги в том числе и по земельному участку, принадлежащему обществу (т.4, л.д. 130-131).

Управление Россельхознадзора по Ростовской области в отзыве на жалобу Администрации возражало против её удовлетворения, сославшись на законность решения суда и также указав, что постановлением N 240 также зарезервированы и земельные участки, находящиеся в федеральной собственности. Поскольку при этом Администрация не согласовала такое резервирование с представителем федерального собственника этих участков, постановление N 240 также незаконно (т.4, л.д. 139-140).

ООО "Донбункер", Шкоденко Б.К., Солдатов С.П., Шевченко Ю.Г., Клещенко С.Б., Гусев Ф.А., Гусева А.Н. в отзыве на жалобу Администрации поддержали позицию общества.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ. Третьи лица, за исключением ТУ ФАУГИ, Департамента Архитектуры, РЖД, своих представителей в судебное заседание не направили, о месте, дате и времени его проведения извещены надлежащим образом в соответствии с требованиями ст. 123 АПК РФ. Шкоденко Б.К., Солдатов СП., Шевченко Ю.Г., Клещенко С.Б., Гусев Ф.А., Гусева А.Н., Управление Россельхознадзора по Ростовской области известили суд о возможности рассмотрения жалобы без участия их представителей. Представители Администрации, общества, ТУ ФАУГИ, Департамента Архитектуры, РЖД не возражали против рассмотрения жалобы без их участия. В связи с изложенным, руководствуясь ст. 156 АПК РФ, судебное разбирательство по апелляционным жалобам проводится в отсутствие представителей указанных третьих лиц по делу.

Представитель Администрации в судебном заседании настаивала на отмене решения суда, сославшись на доводы, приведённые в апелляционной жалобе. Пояснила, что спорные земельные участки, в том числе земельные участки РЖД под полосой отвода железной дороги зарезервированы для строительства автодороги местного значения. С федеральным собственником земельных участков их резервирование не согласовывалось ввиду того, что постановление N 240 было принято до принятия постановления Правительства от 22.06.08г. N 581. Права и интересы общества и РЖД оспариваемым постановлением не нарушены, так как по состоянию на дату рассмотрения апелляционной жалобы соответствующие обременения к перечисленным в постановлении земельным участкам не зарегистрированы. Возражала против довода ТУ ФАУГИ о нарушении при принятии постановления требований ст. 3.1 закона N 191-ФЗ, сославшись на то, что такое согласование не требовалось.

Представители Администрации и Департамента архитектуры пояснили, что инженерный проект автодороги пока отсутствует, в связи с чем пояснить, какой конкретно элемент автодороги (дорожное полотно, дорожные сооружения (защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения), производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог) будет проходить по земельным участкам общества и РЖД не представляется возможным.

Представители Администрации и Департамента Архитектуры во исполнение определения суда от 14.01.08г. предоставили Схему транспортной инфраструктуры (т.4, л.д. 135), проект планировки расчётно-градостроительных районов центральной части города (т.4, л.д. 136) и проект планировки территории набережной реки Дон (т.4, л.д. 137), схему организации улично-дорожной сети и транспорта (т.4, л.д. 138).

Представитель РЖД настаивал на удовлетворении апелляционной жалобы РЖД, возражал против удовлетворения апелляционной жалобы Администрации.

Представитель ТУ ФАУГИ в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы Администрации, поддержал апелляционную жалобу РЖД, сославшись на то, что с ТУ ФАУГИ, как представителем федерального собственника арендуемых РЖД земельных участков, вопрос об их резервировании Администрацией не согласовывался.

Представитель общества возражала против удовлетворения апелляционной жалобы Администрации, сославшись на доводы, приведённые в отзывах на апелляционную жалобу.

В судебном заседании были изучены карты и схемы, предоставленные в судебное заседание Администрацией, Департаментом архитектуры, обществом и имеющиеся в материалах дела.

Представители Администрации и Департамента архитектуры со ссылкой на Схему транспортной инфраструктуры (т.4, л.д. 135), проект планировки расчётно-градостроительных районов центральной части города (т.4, л.д. 136), проект планировки территории набережной реки Дон (т.4, л.д. 137), схему организации улично-дорожной сети и транспорта (т.4, л.д. 138) указали, что на этих картах и схемах ясно видно, что вся площадь земельных участков общества и РЖД будет занята автодорогой и объектами транспортной инфраструктуры.

Представители общества и РЖД возражали против данных пояснений представителей Администрации и Департамента архитектуры, сославшись на то, что эти карты и схемы отражают только планы застройки, которые могут быть реализованы согласно Генплану города в период с 2015 по 2025 годы. До этого Генпланом строительство автодороги на спорных земельных участках не предусмотрено. Согласно другим имеющимся в деле картам и схемам их Генплана города, автодорога по спорным земельным участкам либо не проходит вовсе, либо захватывает только их часть. Эти карты и схемы относятся к планам строительства на 2005-2015 годы. Представитель общества также указала, что инженерный проект дороги не разработан и представленные Администрацией и Департаментом архитектуры схемы являются одними из многих других вариантов прохождения автодороги. По какому конкретно варианту дорога будет проложена в действительности, не известно и это не отнесено к первоочередным планам.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы апелляционных жалоб и отзывов на них, выслушав представителей участвующих в деле лиц, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что апелляционные жалобы не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 05.09.07г. обществу было выдано свидетельство серия 61 АГN 763646 о государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок площадью 116938м2, расположенного по адресу: Россия, Ростовская область, город Ростов-на-Дону, Пролетарский район, улица Береговая, 30; кадастровый номер 61:44:03 21 12:0013.

18.03.08г. постановлением Мэра города Ростова-на-Дону N 240 "О резервировании земель для муниципальных нужд с целью строительства автодороги по ул. Береговой и строительства объектов инженерной и транспортной инфраструктуры" на семь лет были зарезервированы земли общей площадью 43,0 га, расположенные по улице Береговой от проспекта Богатяновский спуск до балки Кизитериновская, в том числе земельный участок с кадастровым номером 61:44:03 21 12:0013 (т.1, л.д. 14-15).

26.03.08г. в информационном бюллетене местного самоуправления "Ростов официальный N 13 (696) было опубликовано постановление Мэра города Ростова-на-Дону N 240 "О резервировании земель для муниципальных нужд с целью строительства автодороги по ул. Береговой и строительства объектов инженерной и транспортной инфраструктуры" (т.2, л.д. .

03.04.08г. письмом Муниципального учреждения "Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону" N 01-20/13578-Д общество было проинформировано о принятии постановления N 240 (т.1, л.д. 16).

22.05.08г. общество обратилось в Прокуратуру Ростовской области с заявлением N 1/2 337 о проведении проверки постановления N 240 на предмет соответствия его действующему законодательству.

30.06.08г. заместителем начальника управления по надзору за соблюдением федерального законодательства при Прокуратуре Ростовской области обществу был дан ответ, согласно которому обществу разъяснено его право обратиться с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта в арбитражный суд.

15.08.08г. общество, полагая, что его права и законные интересы нарушены, а также оспариваемое постановление не соответствует ЗК РФ, Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее - ГрК РФ), обжаловал постановление N 240 в Арбитражный суд Ростовской области.

Повторно рассмотрев заявление общества, суд апелляционной инстанции признал законным и обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что постановление N 240 принято с нарушением требований ст. 49, 70.1 ЗК РФ и в части резервирования земельного участка с кадастровым номером 61:44:03 21 12:0013 нарушает права и охраняемые законом интересы общества.

В частности, ст. 11 ЗК РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений помимо прочего также отнесено резервирование земель, земельных участков для муниципальных нужд.

Однако, данные полномочия ограничены ст.ст. 70.1, в п.1 которой указано, что резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях, предусмотренных ст. 49 ЗК РФ.

В п.1 ст. 49 ЗК РФ указано, что изъятие (и, соответственно, резервирования) земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется только в исключительных случаях и приведён перечень таких случаев.

Как следует из п.1 постановления N 240, целью резервирования перечисленных в нём земельных участков явились муниципальные нужды, связанные с необходимостью строительства автодороги по ул. Береговой и строительства объектов инженерной и транспортной инфраструктуры. То есть, исходя из указанного постановления, земельные участки зарезервированы для трёх целей:

1) для строительства автомобильной дороги;

2) для строительства объектов инженерной инфраструктуры;

3) для строительства объектов транспортной инфраструктуры.

Соотнеся основания резервирования, названные в постановлении N 240, с теми, которые приведены в п.1 ст. 49 ЗК РФ, суд апелляционной инстанции признал правомерным вывод суда первой инстанции о том, что приведённые в постановлении N 240 основания не соответствуют возможным случаям резервирования, указанным в п.1 ст. 49 ЗК РФ.

В частности, до 14.11.07г., когда п.1 ст. 49 ЗК РФ действовал в редакции Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ, данный пункт в указанной части допускал возможность резервирования земельных участков для строительства автомобильных дорог, а также мостов и иных транспортных инженерных сооружений местного значения.

Однако, п.1 ст. 49 АПК РФ в редакции, действовавшей на дату принятия постановления N 240 (в редакции Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ, в которой данная норма действует с 14.11.07г.), предусмотрена возможность резервирования земельных участков только для строительства автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения - при отсутствии других вариантов их возможного размещения.

То есть, возможность резервирования земельных участков для строительства "объектов инженерной инфраструктуры и транспортной инфраструктуры", как это указано в постановлении N 240, редакцией п.1 ст. 49 ЗК РФ, действовавшей на дату принятия этого постановления, прямо не предусмотрена.

Оснований для вывода о том, что в данном постановлении использована некорректная формулировка и фактически под объектами инженерной инфраструктуры и транспортной инфраструктуры следует понимать ту же автомобильную дорогу (т.е., её обязательные составные части) не имеется.

Так, понятие автомобильной дороги приведено в п.1 ст. 3 специального закона - Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - закон N 257-ФЗ).

В соответствии с этим законом, под автомобильной дорогой понимается объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них и под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся её технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

Определение понятия "объект транспортной инфраструктуры" в законе N 257-ФЗ отсутствует. Оно приведено в других законах.

Так, в п.10 ст. 2 Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта под объектами транспортной инфраструктуры понимаются сооружения, производственно-технологические комплексы, предназначенные для обслуживания пассажиров, фрахтователей, грузоотправителей, грузополучателей, перевозчиков и фрахтовщиков, а также для обеспечения работы транспортных средств.

В п.5 ст. 1 Федерального закона от 09.02.07г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" под объектом транспортной инфраструктуры понимается технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование.

Соответственно, исходя из приведённых выше определений объектов транспортной инфраструктуры, к данным объектам относятся различные объекты, в той или иной мере обеспечивающие функционирование дороги. Некоторые из этих объектов являются составными, то есть, включают в себя несколько более мелких объектов транспортной инфраструктуры. К таким составным объектам транспортной инфраструктуры относится и автомобильная дорога, которая включает в себя другие объекты данной инфраструктуры (конструктивные элементы дороги, дорожные сооружения, элементы обустройства дороги и т.д.).

Однако, при этом автомобильная дорога не поглощает все существующие и возможные объекты транспортной инфраструктуры, она является одним из её объектов. Так, исходя из п.п. 1, 5 ст. 3 закона N 257-ФЗ автомобильная дорога не включает в себя объекты дорожного сервиса, определение которых приведено в п. 13 ст. 3 закона N 257-ФЗ и которые, исходя из приведённых выше определений объектов транспортной инфраструктуры и их целевого назначения, также относятся к данным объектам. В частности, под объектами дорожного сервиса понимаются: здания, строения, сооружения, иные объекты, предназначенные для обслуживания участников дорожного движения по пути следования (автозаправочные станции, автостанции, автовокзалы, гостиницы, кемпинги, мотели, пункты общественного питания, станции технического обслуживания, подобные объекты, а также необходимые для их функционирования места отдыха и стоянки транспортных средств).

Определение понятия "объект инженерной инфраструктуры" в действующем законодательстве отсутствует.

Таким образом, правовых оснований для вывода о том, что постановлением N 240 земельные участки зарезервированы только для строительства автомобильной дороги, как на то ссылается Администрация в отзывах на заявление и в апелляционной жалобе, не имеется. Постановлением N 240 земельные участки также зарезервированы для целей, не подпадающих под перечень, приведённый в п.1 ст. 49 ЗК РФ, что прямо противоречит п.1 ст. 70.1 ЗК РФ.

При таких обстоятельствах судом первой инстанции сделан основанный на законе вывод о том, что орган местного самоуправления не имел права для резервирования земельных участков постановлением N 240 для целей, на которые ему действующим земельным законодательством такое право резервирования не предоставлено.

Кроме того, в данном постановлении чётко не указано, для строительства каких конкретно "объектов инженерной и транспортной инфраструктуры" зарезервированы земельные участки. В частности, как было указано выше, под объекты транспортной инфраструктуры могут быть подведены различные сооружения, в том числе кемпинги, мотели, пункты общественного питания (объекты дорожного сервиса как составная часть объектов транспортной инфраструктуры), которые не относятся к составным частям автомобильной дороги. Понятие объектов инженерной инфраструктуры широко не раскрыто. При такой неопределённости в постановлении о резервировании необходимо было более конкретное указание, что представляют собою указанные объекты и насколько их можно отнести к составу автомобильной дороги как одному из объектов транспортной инфраструктуры.

Отсутствие такой конкретизации в постановлении N 240 также нарушает права и законные интересы правообладателей зарезервированных земельных участков, поскольку в результате этого органом местного самоуправления в принятом им постановлении ясно и чётко не раскрыты реальные цели такого резервирования.

В результате этого, отсутствует возможность проверки вопроса о том, насколько объекты, обозначенные как "объекты инженерной и транспортной инфраструктуры" необходимы именно для муниципальных нужд и насколько возможно ограничение прав правообладателей земельных участков для удовлетворения именно таких нужд. Например, насколько приоритетно размещение на земельных участках с кадастровыми номерами 61:44:03 21 05:0001, 61:44:03 21 01:0002, 61:44:03 21 01:0001, 61:44:03 21 01:0004, 61:44:03 2105:0003 в полосе отвода железной дороги не поименованных в постановлении N 240 (т.е., анонимных) "объектов транспортной инфраструктуры", к которым, в силу отсутствия всякой конкретизации, затем могут быть отнесены различные объекты, в том числе и не являющиеся составными элементами автомобильной дороги (в том числе объекты дорожного сервиса (гостиницы, пункты питания и т.п.)).

Кроме того, в постановлении N 240 также отсутствует информация, конкретизирующая объём ограничений. В постановлении отсутствует ссылка на то, где и когда заинтересованные лица могут ознакомиться со схемой резервируемых земель. В п.1 постановления только указано, что земельные участки резервируются "согласно прилагаемому графическому материалу". Однако, к чему этот прилагается и что под ним конкретно понимается, в постановлении не указано. При опубликовании данного постановления в газете "Ростов официальный" такая информация также не была приведена (т. 2, л.д. 5).

Таким образом, помимо нарушения требований ст. 49, 70.1 ЗК РФ, постановлением N 240 также не обеспечена необходимая степень прозрачности и открытости при принятии решения о резервировании земельных участков.

Судом апелляционной инстанции также поддерживается вывод суда первой инстанции о том, что Администрацией не предоставлено надлежащих и полных доказательств того, что по земельному участку, принадлежащему на праве постоянного (бессрочного) пользования обществу, будет проходить автомобильная дорога.

Кроме того, как следует из материалов дела, собранных судом первой инстанции и дополненных судом апелляционной инстанции, органом местного самоуправления не представлено таких доказательств и в отношении других земельных участков.

В частности, в силу п.2 ст. 70.1 ЗК РФ, резервирование земель допускается в зонах планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, а также в пределах иных необходимых в соответствии с федеральными законами для обеспечения государственных или муниципальных нужд территорий.

Как следует из апелляционной жалобы Администрации и пояснений по делу Департамента архитектуры, резервирование производилось именно для строительства автомобильной дороги.

Апелляционный суд предложил в определении от 14.01.09г. Администрации и Департаменту архитектуры указать, какой конкретно элемент планируемой автодороги в соответствии с данным в законе N 257-ФЗ определением (дорожное полотно, дорожное покрытие, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог) будут находиться на принадлежащем обществу земельном участке, и документально подтвердить эти пояснения.

Администрация и Департамент архитектуры таких пояснений не дали, сославшись на отсутствие проекта этой автомобильной дороги. Однако представили суду 4 карты и схемы: Схему транспортной инфраструктуры (т.4, л.д. 135), проект планировки расчётно-градостроительных районов центральной части города (т.4, л.д. 136), проект планировки территории набережной реки Дон (т.4, л.д. 137), схему организации улично-дорожной сети и транспорта (т.4, л.д. 138), сославшись на которые указали, что Генеральным планом города запланировано прохождение автомобильной дороги по всему принадлежащему обществу земельному участку.

Суд апелляционной инстанции изучил эти карты и схемы в совокупности с другими имеющимися в материалах дела картами и схемами (т. 1, л.д. 101, т.2, л.д. 16, т.3, л.д. 11-13) и установил, что на этих картах и схемах отражены не совпадающие между собою планы размещения автодороги относительно спорного земельного участка: автодорога либо не проходит по спорному земельному участку (т.3, л.д. 12), либо занимает его небольшую часть (т.2, л.д. 16), либо занимает более его значительную часть (т.4, л.д. 135, 136).

Сопоставив эти данные с размещёнными на официальном сайте Администрации г. Ростова-на-Дону www.гоstov-gorоd.ru текстовыми и графическими материалам Генерального плана г. Ростова-на-Дону, относящимися к планировке Центрального планировочного района, в границах которого находится спорный земельный участок (карта " План современного использования территории", "Проектный план", "Схема транспортной инфраструктуры", "Неприкосновенный фонд благополучия следующих поколений", "Основные направления градостроительной реорганизации производственных территорий", "Предложения по развитию города на перспективу", "Схема размещения строительства на первую очередь"), суд суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что Администрацией, Департаментом Архитектуры и обществом в дело предоставлены карты и схемы планировки Центрального планировочного района со спорным земельным участком и зоной резервирования, которые отражают перспективы планировки этого района на различных этапах реализации Генерального плана города.

В частности, Генеральным планом предусмотрено две очереди строительства - первая очередь: 2005-2015г.г, вторая очередь - 2015-2025г.г.

Исходя из текстового материала к Генплану "Развитие транспортных и инженерных инфраструктур на первую очередь строительства", в период с 2005 по 2010 при полном освоении к 2015г., строительство автодороги. по ул. Береговой не включено в состав первоочередных мероприятий (т.5, л.д. 15). В соответствии с текстовым материалом Генплана "Развитие промышленных и коммунально-складских зон", в первую очередь строительства также не включены мероприятия по переносу Ростовского пора на левый берег Дона - ОАО "Ростовский порт" не включено в приведённый в этом материале список предприятий центрального планировочного района, предложенных к выносу на другие площадки (т.5, л.д. 9, 11-14).

Исходя из "Схемы размещения строительства на первую очередь строительства", карт "Проектные предложения" и "Проектные предложения на перспективу", автодорога, для которой зарезервирован земельный участок общества, вынесена за его пределы.

Исходя из текстовых материалов Генплана, посвящённых предложениям по второму этапу строительства - 2015-2025г.г., по спорному земельному участку планируется прохождение части автодороги. Так, раздел "Мероприятия в ранее освоенных района" в районе "Нахичевань" предполагают, что автодорога будет располагаться не на всем земельном участке общества, а на нём планируется разместить узел пересечения магистрали непрерывного движения "Кизитеринский диаметр" с Нахичеванской набережной, которая должна разместиться на территории земельного участка, занимаемого в настоящее время обществом (т.5, л.д. 23). К этому этапу строительства в частности и относятся представленные в судебное заседание Администрацией и Департаментом архитектуры Схема транспортной инфраструктуры и схема организации улично-дорожной сети и транспорта, на которых автодорога занимает более значительную часть земельного участка общества, чем на ранее представлявшейся Администрацией схеме, на которой автодорога затрагивала лишь небольшую часть этого земельного участка (т.2, л.д. 16).

Таким образом, из материалов Генерального плана следует, что прохождение части автодороги запланировано на втором этапе строительства, то есть, с 2015 по 2025 г.г., после окончания первого этапа строительства, который должен проходить с 2005 по 2010г.г. при полном освоении к 2015г.

Однако, постановлением N 240 земельный участок общества резервируется для строительства этой автодороги на 7 лет - до 2015 года. То есть, срок резервирования окончится до того, как начнётся второй этап строительства, на котором на спорном земельном участке и планируется разместить часть автодороги. Таким образом, прямой необходимости в резервировании всего спорого земельного участка до 2015 года не имелось.

Кроме того, планы второго этапа строительства по Генплану являются перспективными предложениями, которые подлежат корректировке и уточнению. До перехода к реализации этих мероприятий необходима реализация мероприятий первого этапа строительства, результаты которых могут повлечь за собою корректировку состава мероприятий второго этапа Генплана. В дополнение к этому, согласно п. 2 подраздела "Средства достижения целей в проекте генерального плана", разработка мероприятий второго этапа должна проводиться на основе утвержденного генерального плана проектов развития транспортной инфраструктуры, в том числе Комплексной транспортной схемы, Генеральной схемы развития улично-дорожной сети, генеральной схемы развития трамвая и троллейбуса, других проектных документов. На дату принятия постановления N 240 их не имелось.

В дополнение к изложенному, как на дату принятия постановления N 240, так и на дату рассмотрения апелляционной жалобы не имелось и не имеется проекта автодороги, для которой зарезервированы земельные участки. Проект планировки территории расчётно-градостроительного района города, в котором находится спорный земельный участок и планируется строительство автодороги, был вынесен на публичные слушания спустя 9 месяцев с даты принятия постановления N 240 - на декабрь 2008 года (т.4, л.д. 134, 136).

При таких обстоятельствах, даже если принять за основу довод Администрации о том, что постановлением N 240 земельные участки резервировались только для строительства автодороги, данное постановление также следует признать преждевременным, поскольку на дату его принятия вопрос о конкретном месте прохождения этой автодороги решён не был. Представленные в материалы дела карты, схемы этой дороги относительно зарезервированных земельных участков не совпадают, отражают различные этапы реализации Генплана с временным разбросом в 10 лет (205-2015г.г, 2015-2025г.г.), что превышает сроки резервирования.

Основываясь на изложенном, суд также полагает, что резервирование максимально возможной площади земель, по которым в период с 2015-по 2025 г.г. предположительно будет проходить автодорога, и на срок, в течение которого строительство этой дороги не будет осуществляться, также не направлено на обеспечение муниципальных нужд и неосновательно ущемляет права правообладателей, чьи земельные участки зарезервированы таким образом.

В дополнение к изложенному, согласно материалам дела, постановлением N 240 также зарезервированы земельные участки, находящиеся в федеральной собственности. Это, в частности, земельные участки с кадастровыми номерами 61:44:03 21 05:0001, 61:44:03 21 01:0002, 61:44:03 21 01:0001, 61:44:03 21 01:0004, 61:44:03 21 05:0003, 61:44:04 12 02:0010, 61:44:03 21 12:0009, 61:44:03 21 12:0013, которые находятся в пользовании у общества, РЖД, ОАО "Южная генерирующая компания "ТГК-8", Управления Россельхознадзора по Ростовской области. На этих земельных участках находится полоса отвода железной дороги, котельная, которая отапливает центральную часть города, федеральное учреждение.

Как следует из материалов дела, пояснений Администрации и отзыва ТУ ФАУГИ, вопрос о резервировании этих земельных участков Администрацией с представителем федерального собственника не согласовывался.

Между тем, в силу ст. 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, находится имущество в собственности гражданина или юридического лица, в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом (ч. 3 ст. 212 ГК РФ).

К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Согласно п. 2 ст. 11 ЗК РФ органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

В силу ст. 56 ЗК РФ права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным Кодексом, федеральными законами. Согласно п.1 ст. 56.1 ЗК РФ, в связи с резервированием земель могут быть ограничены права собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков на использование земельных участков, предусмотренные п.п. 2, 3 п.1 ст. 40 ЗК РФ.

Кроме того, согласно п.3 ст. 3.1 Федерального закона от 29.12.04г.N 191-ФЗ, проект границ зоны планируемого размещения объекта капитального строительства регионального или местного значения подлежит согласованию в случае, если предполагается размещение такого объекта на землях, находящихся в федеральной собственности. Проект границ зоны планируемого размещения объекта капитального строительства регионального или местного значения направляется на согласование уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.

В связи с изложенным, изложенное в постановлении N 240 решение органа местного самоуправления о резервировании находящихся в федеральной собственности земельных участков подлежало согласованию до его принятия с представителем их собственника.

Также следует учесть, что находящиеся в федеральной собственности и зарезервированные постановлением N 240 для муниципальных нужд земельные участки с кадастровыми номерами 61:44:03 21 05:0001, 61:44:03 21 01:0002, 61:44:03 21 01:0001, 61:44:03 21 01:0004, 61:44:03 21 05:0003 являются условными участками единого землепользования полосы отвода железной дороги по г. Ростову-на-Дону кадастровый номер 61:44 0 00 00:252. На указанных земельных участках располагается часть производственно-технического комплекса Ростовской дистанции пути, который принадлежит на праве собственности ОАО "РЖД" и распоряжение которым может производиться только с согласия с Правительства Российской Федерации (п.3 постановления Правительства Российской Федерации от 06.02.04г. N 57).

В силу п.7 ч.5 ст. 27 ЗК РФ эти земельные участки ограничены в обороте, поскольку они относятся к землям железнодорожного транспорта.

Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции признал правомерным вывод суда первой инстанции о несоответствии оспариваемого обществом постановления требованиям гражданского, земельного и градостроительного законодательства.

Судом первой инстанции также сделан основанный на обстоятельствах дела вывод о нарушении постановлением N 240 в части резервирования земельного участка с кадастровым номером 61:44:03 21 12:0013 прав и охраняемых законом интересов общества, поскольку этот участок принадлежит обществу на праве постоянного (бессрочного) пользования.

В этой связи судом первой инстанции правомерно со ссылками на положения ст.ст. 55.1, 31, 22 ЗК РФ указано, что резервирование спорного земельного участка влечет за собой в соответствии с земельным законодательством ряд ограничений для общества.

Ссылки Администрации на отсутствие доказательств реальности нарушения таких прав общества по той причине, что обременения к спорному земельному участку в установленном порядке не зарегистрированы и что обществом не представлено доказательств обращения за приватизаций спорного земельного участка, либо принятия мер по возведению на нём капитальных строений, отклоняются судом апелляционной инстанции как неосновательные. Это обусловлено тем, что граждане и организации праве обратиться за защитой в судебном порядке не только от решений и действий органов местного самоуправления, уже причинивших ущерб их правам и интересам, но и также от решений и действий этих органов, которые создают собою реальную угрозу этим охраняемым правам и интересам.

Администрация в установленном порядке не зарегистрировала обременения к земельному участку общества в связи с принятием постановления N 240. Однако, при этом Администрация не отменила это постановление в порядке постконтроля и в судебных заседаниях по настоящему делу она настаивает на его законности. Соответственно, до тех пор, пока постановление N 240 является действующим, Администрация имела и имеет возможность в любое время зарегистрировать соответствующие обременения к земельному участку общества. То есть, это постановление создаёт реальную угрозу охраняемым законом правам и интересам общества как правообладателя спорного земельного участка. В связи с этим, общество вправе обратиться за судебной защитой от такой угрозы, а суд обязан принять меры к защите прав общества в случае, если создающий такую реальную угрозу ненормативный акт органа местного самоуправления является незаконным.

При таких обстоятельствах судом первой инстанции правомерно удовлетворены заявленные обществом требования в части резервирования оспариваемым постановлением принадлежащего обществу на праве постоянного (бессрочного) пользования земельного участка с кадастровым номером 61:44:03 21 12:0013. В оставшейся части требования общества судом первой инстанции обоснованно отклонены, поскольку резервированием других перечисленных в постановлении N 240 земельных участков права и законные интересы общества не нарушаются, поскольку оно не является их правообладателем.

Доводы Администрации о неосновательном удовлетворении судом первой инстанции ходатайства общества о восстановлении пропущенного им процессуального срока на подачу заявления, установленного ч.4 ст. 198 АПК РФ, судом апелляционной инстанции отклоняются. Изучив основания, по которым суд первой инстанции восстановил обществу этот срок, суд апелляционной инстанции признал их правомерными. Восстановив пропущенный обществом срок, суд тем самым также обеспечил обществу право на судебную защиту. Заявляя указанный довод Администрация также не разъяснила, каким образом нарушены её права восстановлением этого срока. Судя по материалам дела, каких-либо реальных действий по строительству автодороги, или реализации постановления N 240 путём регистрации на его основании обременений Администрацией до обращения общества с заявлением в суд не предпринималось. Пропуск обществом срока на обжалование постановления N 240 незначителен - 2 месяца. Соответственно, проверка судом степени законности принятого Администрацией ненормативного правового акта не могла нарушить прав и законных интересов Администрации.

Кроме того, ст. 117 АПК РФ, регламентирующей процедуру восстановления пропущенных процессуальных сроков, не предусмотрено возможности обжаловании судебного акта. которым этот срок восстановлен. Данной нормой закреплена возможность обжалования судебного акта об отказе в удовлетворении ходатайства о восстановлении пропущенного процессуального срока.

При таких обстоятельствах, апелляционная жалоба Администрации подлежит отклонению.

Учитывая, что, несмотря на незаконность постановления N 240, в части резервирования земельных участков с кадастровыми номерами 61:44:03 21 05:0001, 61:44:03 21 01:0002, 61:44:03 21 01:0001, 61:44:03 21 01:0004, 61:44:03 2105:0003, которые находятся в аренде у РЖД, права и охраняемые законом интересы общества не нарушены, и учитывая, что РЖД участвует в деле в качестве третьего лица без самостоятельных требований относительно предмета спора, апелляционная жалоба РЖД также не подлежит удовлетворению.

При этом, суд апелляционной инстанции также считает необходимым разъяснить указанному третьему лицу, что РЖД не лишено права на обжалование в судебном порядке постановления N 240 в части резервирования принадлежащих ему на праве аренды земельных участков путём подачи самостоятельного заявления в арбитражный суд. Учитывая пропуск установленного срока на обжалование этого постановления, РЖД вправе ходатайствовать о его восстановлении в установленном АПК РФ порядке. Отказ в восстановлении срока может быть обжалован в вышестоящую судебную инстанцию.

В связи с изложенным решение суда первой инстанции не подлежит отмене.

В соответствии со ст. 110 АПК РФ судебные расходы по апелляционным жалобам относятся на их заявителей. С Администрации госпошлина по апелляционной жалобе взысканию не подлежит, поскольку на дату рассмотрения апелляционной жалобы по существу Администрация как орган местного самоуправления в силу п.п.1.1 п.1 ст. 333.37 НК РФ освобождена от её уплаты.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 25.11.08г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Администрации г. Ростова-на-Дону и ОАО "РЖД" оставить без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

С.И. Золотухина Н.Н. Иванова