Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 февраля 2009 г. N 15АП-8957/2008

город Ростов-на-Дону

дело N А53-11578/2008-С4-48

20 февраля 2009 г.

15АП-8957/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 16 февраля 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 февраля 2009 г..

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Смотровой Н.Н.

судей С.И. Золотухиной, Т.И. Ткаченко

при ведении протокола судебного заседания судьёй Смотровой Н.Н.

при участии:

от заявителя: Будницкой М.П. (доверенность от 14.01.09г. N 3, сроком до 31.06.09г.), заместителя генерального директора Соцкого А.Н. (доверенность от 11.01.09г. N 3, сроком до 31.12.09г.); представителя по доверенности Мельникова В.В. (доверенность от 04.02.09г. N 3 сроком действия до 31.07.09г.)

от УФАС по РО: заместителя начальника отдела Кравцова А.Д. (удостоверение N 0820 от 22.05.07г., доверенность от 09.12.08г. N 226, сроком до 31.12.09г.);

от администрации: главного специалиста Ивановой А.В. (доверенность от 20.01.09г. N 75/78, сроком до 19.01.10г.), начальника отдела Прудникова В.М. (доверенность от 26.01.09г. N 75/122, сроком до 23.01.10г.);

от ООО "Курьер": представителя по доверенности Стариковой Н.Б. (доверенность от 26.01.09г. срокой действия до 31.01.09г.)

от ООО НТК "Курьер": директора Загорулько А.В. (приказ от 09.06.05г.);

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Новочеркасское производственное объединение пассажирского автотранспорта"

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 24 ноября 2008 г. по делу N А53-11578/2008-С4-48

по заявлению открытого акционерного общества "Новочеркасское производственное объединение пассажирского автотранспорта"

к заинтересованным лицам Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области, Администрации г. Новочеркасска

при участии третьих лиц общества с ограниченной ответственностью "Курьер", общества с ограниченной ответственностью НТК "Курьер"

о признании итогов конкурса недействительными по протоколу заседания конкурсной комиссии N 4 от 22.04.08г.

принятое в составе судьи Комурджиевой И.П.

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Новочеркасское производственное объединение пассажирского автотранспорта" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - УФАС), Администрации г. Новочеркасска (далее - Администрация) о признании недействительными итогов конкурса по протоколу заседания конкурсной комиссии N 4 от 22.04.08г. (с учётом заявленного в порядке ст. 49 АПК РФ отказа от части заявленных требований, производство по которым прекращено определением суда от 08.09.08г.).

Заявление мотивировано тем, что при проведении конкурса были нарушены требования Федерального закона от 21.07.2005г 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - закон N 94-ФЗ) и постановления Главы Администрации Ростовской области от 18.07.2000г. N 245 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Ростовской области" (далее - постановление N 245) к процедуре проведения конкурсов. В частности, в состав конкурсной документации не были включены проекты договоров на перевозку, которые должны были быть заключены по итогам проведения конкурса; условия оказания перевозок не содержали существенных условий: срока действия договоров на перевозку, подробного описания маршрутов; ООО "Курьер" и ООО НТК "Курьер" были допущены к участию в конкурсе при неполном предоставлении ими документов, которые должны были быть представлены вместе с конкурсной заявкой; до подведения итогов конкурса имели место выступления Мэра города Новочеркасска, из которых было явно видно, что итоги конкурса уже предрешены и их победителями будут ООО "Курьер" и ООО НТК "Курьер"; организаторы конкурса выделили победителям конкурса маршрутов больше, чем они могли обслуживать имеющимися у них автобусами; организаторы конкурса не вели конкретных протоколов проверки (оценки) участников конкурса.

Общество также ссылается на нарушения материального плана, а именно: критерии оценки были определены таким образом, чтобы преимущество было у ООО "Курьер" и ООО НТК "Курьер"; в критерии оценки п.3.2. введены 2 подпункта "изношенность подвижного состава" и "нормативный срок эксплуатации", которые изначально были не в пользу общества и баллы подсчитывались неверно, в конкурсной документации отсутствовало указание, каким образом следует вести расчёты по этому критерию; при подведении итогов конкурса проводился неверный расчёт баллов, в результате чего с общества необоснованно снято 10 баллов с формулировкой "не оформлен план мероприятий по профилактике ДТП", организаторы конкурса допустили неправильный подсчет баллов за состояние дорожно-транспортной дисциплины по всем претендентам, вёлся неправильный подсчет баллов за проверку конструкции, технического состояния, изношенности подвижного состава, и нормативного срока эксплуатации; в критериях оценки неосновательно были уравнены баллы за наличие собственной и арендованной ремонтной базы; при подсчёте баллов ООО "НТК Курьер" и ООО "Курьер" неосновательно были начислены баллы по многим показателям.

По мнению общества, в результате указанных нарушений ООО "НТК Курьер" и ООО "Курьер" неосновательно были признаны победителями в конкурсе и незаконно получили право на осуществление пассажирских перевозок по части маршрутов, на которые в конкурсном предложении претендовало общество (маршруты, выставлявшиеся по лотам N N 1, 2, 14, 23, 26, 27, 31-35, 42, 43, 46, 50, 51, 52, 54) и общество также незаконно было обязано осуществлять перевозки по маршрутам, на которые оно в конкурсной заявке не претендовало (маршруты, выставлявшиеся по лотам NN 28, 29, 44, 55). Так, по результатам конкурса ООО "Курьер" выбрало себе лучшие маршруты, обслуживаемые микроавтобусами, в том числе, 7 маршрутов, на которые претендовало общество. ООО НТК "Курьер" выбрало себе 3 лучших маршрута, обслуживаемых автобусами большой вместимости, с максимальным пассажиропотоком, на которых перевозится 47,9% пассажиров, на которые также претендовало общество согласно конкурсному предложению.

Договор на осуществление перевозок по маршрутам, в отношении которых общество было признано победителем, между обществом и Администрацией по итогам конкурса не заключён, по условиям этого договора имеются разногласия, что также нарушает права общества, так как проект договора в состав конкурсной документации включён не был. Общество также указывает, что после подведения итогов конкурса ему надлежащим образом оформленный проект договора (включающий все реквизиты и подписанный заказчиком) Администрацией представлен не был. Общество вначале получило проект договора на дискете, а затем ему таким же образом был представлен второй проект договора, отличающийся от первого. По обоим вариантам проекта договора у общества имеются возражения.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Курьер" (далее - ООО "Курьер), общество с ограниченной ответственностью НТК "Курьер" (далее - ООО НТК "Курьер").

Решением суда от 24.11.08г. обществу в удовлетворении требований, заявленных к Администрации, отказано. В части требований к УФАС производство по делу прекращено. Суд признал действия Администрации по проведению конкурса и подведению его итогов соответствующими требованиям постановления N 245. Оценка действий Администрации только на их соответствие требованиям постановления N 245 производилась на том основании, что п.7 ч.1 ст. 14 Федерального Закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - закон N 131-ФЗ) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения относятся к вопросам местного значения поселения; на уровне Российской Федерации нормативные акты, регламентирующие порядок организации пассажирских перевозок автобусами (в т.ч. внутригородских) не приняты; на территории Ростовской области таким нормативным актом является постановление N 245. Исходя из этого, суд не проверял соответствие проведённого Администрацией конкурса требованиям закона N 94-ФЗ.

Относительно возражений общества против установленных Администрацией квалификационных требований к участникам конкурса и критериев их оценки, суд указал, что они не противоречат действующему законодательству, и они подлежат установлению не обществом, а Администрацией как организатором конкурса и органом местного самоуправления в рамках осуществления ею своих полномочий.

Не согласившись с принятым судебным актом, общество подало в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции по делу отменить в части отказа в удовлетворении заявленных требований отменить и принять по делу новый судебный акт. Заявление мотивировано ссылками на доводы, приведённые в рассмотренном судом первой инстанции заявлении. По мнению общества, суд первой инстанции не исследовал доказательства, представленные обществом и не указал в решение мотивы, по которым суд отклонил приведённые обществом в обоснование своих требований доводы и доказательства. Общество также указывает, что суд неосновательно отклонил доводы общества о несоответствии проведённого конкурса требованиям закона N 94-ФЗ. В состав конкурсной документации не был включён проект предлагаемого к заключению по итогам конкурса договора, что также лишило общество возможности ознакомления с условиями, на которых ему предлагается осуществлять перевозку пассажиров.

УФАС в отзыве на апелляционную жалобу просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, ссылаясь на его законность и обоснованность.

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, ссылаясь на его законность и обоснованность.

ООО "Курьер" и ООО НТК "Курьер" в отзывах на апелляционную жалобу просят решение суда первой инстанции оставить без изменения, ссылаясь на его законность и обоснованность.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

В судебном заседании представители общества настаивали на отмене решения суда первой инстанции, сославшись на доводы, приведённые в апелляционной жалобе и пояснениях к ней. Указали, что Администрацией при проведении конкурса было нарушено предписание УФАС о его проведении в срок до 01.02.08г. - конкурс был проведён в апреле 2008 года.

Представители общества возражали против доводов Администрации и УФАС о том, что к спорному конкурсу не применяются положения закона N 94-ФЗ. Указали, что осуществление пассажирских перевозок, заказ на которые размещается по конкурсу, также может финансироваться из средств местного бюджета и внебюджетных источников финансирования, так как тарифы на пассажирские перевозки устанавливаются Администрацией. В случае, если Администрация устанавливает эти тарифы ниже устанавливаемых ею же экономически обоснованных тарифов, разница компенсируется из средств местного бюджета. Указали, что по состоянию на дату рассмотрения апелляционной жалобы между Администрацией и обществом договор по итогам конкурса не заключён, так как у Администрации и общества имеются разногласия по его условиям.

Относительно того, кем до заключения этого договора в настоящее время осуществляются перевозки пассажиров по тем маршрутам, в отношении которых на конкурсе победило общество, представители общества пояснили, что на этих маршрутах перевозки осуществляются обществом. К этому общество понуждается на основании договора 2005 года. Общество полагает это незаконным.

Представители Администрации возражали против отмены решения суда, сославшись на доводы, приведённые в отзыве на апелляционную жалобу и пояснения, данные в предыдущем судебном заседании. Указали, что Администрация имеет право определять более приоритетные критерии оценки для проведения того или иного конкурса, которые, с её точки зрения, наиболее отвечают интереса жителей г. Новочеркасска. Соответственно, при проведении оспариваемого конкурса Администрация исходила из того, что жителям города необходимы более новые автобусы для осуществления перевозок.

В подтверждение довода о том, что ООО "Курьер" и ООО НТК "Курьер" передали для участия в конкурсе набор всех необходимых для участия в конкурсе документов, представители Администрации предоставили описи полученных от этих участников конкурса документов. Пояснили, что конкурс был проведён в полном соответствии с требованиями постановления N 245 и требования закона N 94-ФЗ на этот конкурс не распространяются. Это обусловлено тем, что данный конкурс не подпадает под приведённое в законе N 94-ФЗ определение муниципальных нужд, так как размещаемый по этому конкурсу заказ не предполагает финансирования из местного бюджета. Услуги по перевозке оплачиваются гражданами. В г. Новочеркасске Администрацией установлены тарифы на регулярные перевозки, которые совпадают по размеру с экономически обоснованными тарифами. По этим причинам никаких компенсаций организациям-перевозчикам из местного бюджета не выплачивается.

По вопросу о том, каким образом заключались договоры по итогам конкурса и раскрывались их условия, представители Администрации пояснили, что проекты договоров в состав конкурсной документации не входили, однако их существенные условия должны были быть ясны из конкурсной документации. Договоры были заключены после подведения итогов конкурса с ООО "Курьер" и ООО НТК "Курьер". С обществом договор не заключён до сих пор, так как общество уклоняется от его заключения. С ООО "Курьер" и ООО НТК "Курьер" договоры заключены на срок до проведения следующего конкурса. Следующий конкурс будет проведён после возникновения в этом необходимости. На вопрос суда о том, каким образом в настоящее время Администрацией организованы пассажирские перевозки по тем маршрутам, право на перевозки по которым выиграло общество, представители Администрации пояснили, что перевозки по этим маршрутам осуществляются обществом на основании договора перевозки 2005 года.

Представитель УФАС возражал против отмены решения суда первой инстанции, сославшись на доводы, приведённые в отзыве на апелляционную жалобу. Пояснил, что требования закона N 94-ФЗ от 01.07.05г. к данному конкурсу не применяются, так как в данном случае заказ размещается не в целях удовлетворения муниципальных нужд.

Представители ООО "Курьер" и ООО НТК "Курьер" поддержали позицию Администрации, возражали против отмены решения суда первой инстанции, указали, что конкурс был проведён в полном соответствии с требованиями действующего законодательства.

Представители общества пояснили, что они оспаривают решение суда только в части отказа в удовлетворении заявленных требований о признании недействительными итоги конкурса по протоколу заседания конкурсной комиссии N 4 от 22.04.08г., так как в результате допущенных при проведении конкурса нарушений были нарушены права общества на осуществление перевозок по всем маршрутам, перечисленным в конкурсной заявке общества. Право перевозки по части этих маршрутов было незаконно получено ООО "НТК Курьер" и ООО "Курьер", что нарушает права общества, так как эти маршруты являются самыми экономически выгодными. У общества же в результате проведения конкурса, возникло право на перевозки по менее экономически выгодным маршрутам.

Представители других участвующих в деле лиц возражений против каких-либо выводов суда первой инстанции не заявили.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы апелляционной жалобы и отзывов на неё, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции признал апелляционную жалобу подлежащей частичному удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 18.02.08г. Мэром г. Новочеркасска было принято постановление N 307 "Об отверждении заказа на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом в г. Новочеркасске", которым утверждены указанный заказ и сводное расписание движения автотранспортных средств на автобусных маршрутах (т.3, л.д. 16-23). Заказ включал в себя 55 лотов, каждому лоту соответствовал 1 маршрут.

03.03.08г. Мэром г. Новочеркасск на основании постановления N 245 было принято постановление N 422 "О проведении конкурса на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах г. Новочеркасса" (т.1, л.д. 64). Этим постановлением Администрации было предписано в срок до 05.03.08г. выступить заказчиком (организатором) проведения указанного конкурса и заключить по его итогам с победителями договоры на право осуществления перевозок на маршрутах г. Новочеркасска (п.п. 1,3); утверждены конкурсная документация, состав конкурсной комиссии, положение об открытом конкурсе (п.2).

05.03.08г. в номере 2 за март 2008 года газеты "Новочеркасские ведомости" было опубликовано извещение Администрации о проведении указанного открытого конкурса со сроком подачи конкурсных заявок до 07.04.08г., 15 час. 00 мин.; вскрытие конвертов было назначено на 11 час. 00 мин. 08.04.08г. (т.1, л.д. 65-66). В извещении были перечислены выставляемые на конкурс маршруты - каждому маршруту соответствовал 1 лот, всего на конкурс выставлялось 55 лотов (55 маршрутов).

07.04.08г. общество подало конкурсное предложение, в котором указало 31 лот (маршрут), на перевозки по которым оно претендует: лоты N N 1-3, 7-10, 13, 14, 17-20, 23, 24, 26, 27, 30-35, 38, 42, 43, 46, 50-52, 54 (т.1, л.д. 92-93).

22.04.08г. протоколом конкурсной комиссии N 4 были подведены итоги конкурса, согласно которым общество заняло 3 место и получило следующие лоты: NN 3, 7-10, 13, 17-20, 24, 30, 38 - из тех, которые были указаны в конкурсном предложении и лоты NN 28, 29, 44, 55 - из тех, на которые общество при подаче конкурсной заявки не претендовало. Из тех лотов, на которые общество претендовало согласно конкурсному предложению, лоты NN 1, 2, 14 получило ООО НТК "Курьер", лоты NN 23, 26, 27, 31-35, 42, 43, 46, 50-52, 54 получило ООО "Курьер" (т.1, л.д. 118, 142-144).

Не согласившись с указанными итогами конкурса, общество обжаловало их в арбитражный суд.

Повторно рассмотрев заявление общества, суд апелляционной инстанции признал основанными на законе и обстоятельствах дела доводы общества о нарушении его прав и охраняемых законом интересов оспариваемым конкурсом в части лотов, которые были заявлены обществом в конкурсном предложении (лоты N N 1, 2, 3, 7-10, 13, 14, 17-20, 23, 24, 26, 27, 30-35, 38, 42, 43, 46, 50-52, 54) и которые были дополнительно получены обществом при подведении итогов конкурса (лоты NN 28, 29, 44, 55).

В частности, изучив обстоятельства дела, нормативно-правовую базу, регламентирующую процедуру проведения конкурсов на территории Ростовской области и в Российской Федерации, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что спорные правоотношения в сфере размещения заказов на осуществление перевозок пассажирским транспортом на регулярных маршрутах в границах муниципальных образований помимо регионального постановления N 245 также регламентируются и на федеральном уровне - законом N 94-ФЗ.

Так, согласно п.2 ст. 1 закона N 94-ФЗ, он применяется в случаях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, за исключением случаев, если такие услуги оказываются международными финансовыми организациями, созданными в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международными финансовыми организациями, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры. Перечень указанных международных финансовых организаций утверждается Правительством Российской Федерации.

При этом, п.1 ст. 1 закона N 94-ФЗ, определяющей его предмет и цели регулирования установлено, что закон N 94-ФЗ регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (далее также - размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях:

- обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов,

- эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования,

- расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия,

- развития добросовестной конкуренции,

- совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов,

- обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов,

- предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

В соответствии с п.1 ст. 4 Федерального закона от 06.10.03г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" (далее - закон N 131-ФЗ), правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

В силу п.п. 7 п.1 ст. 14 закона N 131-ФЗ, к вопросам местного значения также отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения.

На уровне Ростовской области указанная деятельность по организации пассажирских перевозок регламентирована постановлением N 245, которое принято, исходя из его преамбулы, в целях совершенствования системы управления пассажирским автомобильным транспортом, усиления роли органов государственной власти и местного самоуправления Ростовской области в организации и регулировании пассажирских перевозок, обеспечения их безопасности, определения единых требований к перевозчикам, автовокзалам и автостанциям.

Таким образом, деятельность органов местного самоуправления, в том числе по вопросам транспортного обслуживания населения, также подлежит регулированию на федеральном уровне, поскольку и в этой деятельности необходимо, как указано в п.1 ст. 1 закона N 94-ФЗ, обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов, а также предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Довод о том, что деятельность Администрации г. Новочеркасска по вопросам организации пассажирских перевозок по маршрутам г. Новочеркасска выведена из под сферы регулирования Федерального закона N 94-ФЗ и, исходя из этого, к ней не применимы изложенные в этом законе приведённые выше требования федерального законодателя, направленные на обеспечения единства, прозрачности и законности в сфере размещения муниципальных заказов для нужд населения г. Новочеркасска, судом апелляционной инстанции отклоняется как неосновательный.

В частности, п.2 ст. 3 закона N 94-ФЗ определено, что следует понимать под муниципальными нуждами - это обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Однако, это положение следует понимать в системной связи с приведёнными выше положениями ст. 1 закона N 94-ФЗ и положениями ст. 14 закона N 131-ФЗ, в соответствии с которыми обеспечение транспортного обслуживания населения также следует относить к муниципальным нуждам, поскольку таким образом орган местного самоуправления обеспечивает необходимые потребности населения соответствующего муниципалитета, выступая от имени доверивших ему эти полномочия граждан.

Исходя из этого, данная деятельность органа местного самоуправления не может быть выведена из под федерального контроля.

Кроме того, неосновательным является довод о том, что деятельность органа местного самоуправления по размещению заказов на осуществление пассажирских перевозок не подпадает под регулирование закона N 94-ФЗ, так как деятельность по этим перевозкам не финансируется из местного бюджета или внебюджетных фондов.

В частности, п.п.5 п.1 ст. 2 Закона Ростовской области от 30.06.06г. N 507-ЗС "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ростовской области в сфере государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров и багажа" (далее - закон РО N 507-ЗС) установлено, что при осуществлении государственных полномочий органы местного самоуправления в том числе вправе устанавливать тарифы на перевозку пассажиров и багажа на основании отдельных показателей деятельности перевозчиков, характеризующих качество транспортного обслуживания населения, утвержденных уполномоченным органом исполнительной власти Ростовской области.

Согласно п.1 ст. 4 этого же закона, финансовое обеспечение государственных полномочий осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из областного бюджета. При этом, в силу п.5 ст. 4 данного закона, органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Ростовской области по государственному регулированию тарифов на перевозку пассажиров и багажа утверждён постановлением главы Администрации Ростовской области от 31.08.06г. N 325 (далее - Порядок _).

Этим Порядком _, в частности, установлено следующее.

- под тарифом на перевозку пассажиров и багажа следует понимать устанавливаемый регулирующим органом размер платы пассажирами за предоставленные перевозчиком услуги в расчете на 1 человека (место багажа) - при осуществлении регулируемой деятельности всеми видами общественного транспорта в городском сообщении, речным транспортом в местном сообщении в черте города (населенного пункта) и на переправах или в расчете на 1 пассажирокилометр - при осуществлении видов регулируемой деятельности, не указанных в настоящем подпункте (п.п. 1.2.4);

- под экономически обоснованным тарифом следует понимать тариф, рассчитанный с учетом экономически обоснованных затрат перевозчиков и нормативной вместимости подвижного состава (п.п. 1.2.5);

- тарифы устанавливаются органами местного самоуправления после утверждения министерством показателей деятельности перевозчиков, учтенных в расчетах планируемых тарифов п. 2.3);

- тарифы на перевозку пассажиров и багажа и экономически обоснованные тарифы устанавливаются муниципальным правовым актом исполнительно-распорядительного органа городского округа или муниципального района. Процедура установления тарифов и контроль за их применением в муниципальном образовании устанавливаются органами местного самоуправления с учетом требований настоящего Порядка (п. 2.4);

- в случае установления органами местного самоуправления тарифов на перевозку пассажиров и багажа (в том числе для льготного проезда отдельным категориям пассажиров, не предусмотренного федеральным и областным законодательством) ниже, чем экономически обоснованные тарифы, расходы на компенсацию перевозчикам выпадающих доходов из-за разницы между тарифами на перевозку пассажиров и багажа и экономически обоснованными тарифами предусматриваются в бюджете муниципального образования (п. 2.8).

Таким образом, органы местного самоуправления помимо непосредственно размещения заказа на осуществление пассажирских перевозок также устанавливают тарифы на эти перевозки, устанавливают экономически обоснованные тарифы на перевозки.

Исходя из этого, несмотря на то, что оплата непосредственно за конкретную поездку в транспорте по общим правилам осуществляется самим пассажиром, также возможно, когда за данного пассажира перевозчику платит не сам пассажир, а федеральный, областной или местный бюджет.

Подобная возможность существует, в частности, тогда, когда орган местного самоуправления своим распорядительным актом императивно устанавливает для перевозчиков тариф на перевозку меньший, чем установленный этим же органом экономически обоснованный тариф. В этом случае разница между данными тарифами компенсируется перевозчику органом местного самоуправления.

При этом, довод Администрации о том, что в период проведения конкурса в г. Новчеркасске тариф на перевозку был равен экономически обоснованному тарифу, а, следовательно, Администрация не обязана была возмещать за счёт средств местного бюджета перевозчикам разницу между этими тарифами, не свидетельствует о том, что по одному этому основанию действия Администрации г. Новочеркасска по организации спорного конкурса не подпадают под регулирование закона N 94-ФЗ, так как они осуществлялись не в целях обеспечения муниципальных нужд.

Действительно, п.1.2 утверждённого постановлением Мэра г. Новочеркасска от 11.12.06г. N 4055 "Порядка формирования, представления, согласования и утверждения тарифов на услуги предприятий городского пассажирского транспорта" (далее - "Порядок") установлено, что регулирование тарифов на перевозку пассажиров городским транспортом осуществляется Администрацией г. Новочеркасска посредством установления экономически обоснованных тарифов.

Исходя из этого, постановлением Мэра г. Новочеркасска от 25.12.06г. N 4209 с 01.01.07г. были утверждены экономически обоснованный тариф на городские перевозки автобусами большой вместимости общества и тариф на эти же перевозки, в одном и том же размере - 7 рублей одна поездка.

После проведения спорного конкурса используемый Администрацией принцип тарификации перевозок также не был изменён: постановлением Мэра г. Новочеркасска от 25.06.08г. N 1747 были утверждены равные по размеру экономически обоснованный тариф на городские перевозки общества и тариф на эти же перевозки: в автобусах больших, средних - 8,50 рублей за 1 поездку, в автобусах малых, особо малых - 10 рублей за 1 поездку.

Однако, такой метод установления тарифов на перевозки в г. Новочеркасске не означает, что Администрация г. Новочеркасска будет следовать ему всегда, то есть на протяжении всего срока действия заключённых по итогам спорного конкурса договоров. В любое время при наличии к этому оснований Администрация г. Новочеркасска имеет право на основании п.5 ст. 4 закона РО N 507-ЗС (который имеет большую юридическую силу чем постановление Мэра г. Новочеркасска от 11.12.06г. N 4055) установить тариф на пассажирские перевозки в г.. Новочеркасске меньший, чем экономически обоснованный тариф и в соответствии с п.2.8 Порядка _ предусмотреть в бюджете г. Новочеркасска расходы на компенсацию перевозчикам выпадающих доходов из-за разницы между тарифами на перевозку пассажиров и багажа и экономически обоснованными тарифами.

Так, в силу п.п. 1.6, 1.7 указанного "Порядка", тарифы могут быть пересмотрены как по обращению предприятия-перевозчика, так и по инициативе Администрации. При этом, возможность такого пересмотра тарифов не связывается со сроком действия договора перевозки.

Исходя из этого, всегда существует теоретическая возможность частичного финансирования пассажирских перевозок в г. Новочеркасске за счёт не только пассажиров, но и за счёт средств местного бюджета в любой период срока действия договора перевозки, заключённого по итогам спорного конкурса.

Например, Администрации некоторых других муниципальных образований Ростовской области этим правом пользуются. Так, постановлением Мэра г. Ростова-на-Дону от 30.05.08г. N 525 в г. Ростове-на-Дону экономически обоснованные тарифы на регулярные перевозки на 1 пассажира автобусами, работающими в обычном режиме, установлены на 2008 год в размере 9,91 руб. за 1 поездку, а тарифы на эти перевозки - в размере 9 руб. за 1 поездку. В связи с этим, данным постановлением установлены конкретные размеры финансирования субсидий на компенсацию выпадающих доходов из-за разницы в указанных тарифах для организаций-перевозчиков.

Кроме того, наличие муниципальных нужд при размещении заказов на пассажирские перевозки подтверждается уже самим тем, что тарифы на перевозки по регулярным маршрутам устанавливаются не перевозчиками и не пассажирами, а только органом местного самоуправления. Занижение или завышение этих тарифов перевозчиками, осуществляющими такие перевозки, образует объективную сторону состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого установлена ст. 14.6 КоАП РФ. Соответственно, перевозчик вправе отказаться от перевозки пассажира, который уплачивает за проезд цену, не соответствующую установленному органом местного самоуправления тарифу.

В связи с этим, такие перевозки нельзя в полной мере отнести к коммерческим перевозкам, основанным на свободе воли сторон договора, в которых цена услуги определяется только по договорённости между перевозчиком и пассажиром. В данном случае интересы перевозчика, направленные на получение с пассажира максимально возможной рыночной цены за оказанную им услугу, и интересы пассажира, направленные на уплату минимальной цены за проезд, корректируются органом местного самоуправления путём императивного установления единой цены за проезд и обязания перевозчика, победившего на конкурсе, осуществлять перевозки по установленным тарифам.

Эта специфика деятельности органа местного самоуправления отражена в п.1.4 приложения N 2 к постановлению N 245, согласно которому размещение заказа на осуществление пассажирских автоперевозок осуществляется его заказчиком (т.е., органом местного самоуправления) исходя из интересов населения области (муниципального образования) и с учетом выполнения оптимальных условий по снижению их убыточности.

В целях обеспечения данной деятельности органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, п.4 постановления N 245 запрещена передача функций и прав заказчика (организатора) пассажирских перевозок индивидуальным предпринимателям, коммерческим организациям и их объединениям (союзам или ассоциациям). Заказчик (организатор) пассажирских перевозок вправе привлекать на договорной основе для выполнения отдельных технических работ третьих лиц без предоставления им функций и прав органов исполнительной власти и местного самоуправления, в том числе контрольных и надзорных.

Таким образом, размещая заказ на осуществление перевозок по регулярным маршрутам, орган местного самоуправления при помощи властных полномочий соотносит интересы населения с интересами коммерческих организации-перевозчиков путём установления тарифов на перевозки по регулярным маршрутам, которые фактически обязательны для соблюдения обеими сторонами договора перевозки. Так, в п. 2.2.8 предлагавшегося для заключения по итогам спорного конкурса договора перевозки указано, что перевозчик принимает на себя обязанность осуществлять перевозку пассажиров и багажа на городском автобусном маршруте по тарифам, утверждаемым Постановлением Мэра г. Новочеркасска (т.1, л.д. 128). В п.1 приложения N 1 к постановлению Мэра г. Новочеркасска N 307, которым утверждён муниципальный заказ на спорный конкурс, также указаны тарифы, по которым победители конкурса должны взимать плату за перевозку пассажиров (т.3, л.д. 20).

Кроме того, выступая заказчиком в договоре перевозки пассажирским транспортом, Администрация оперирует финансовыми потоками и решает вопросы об объёме денежных средств, которые должны уплачиваться перевозчику даже в случае, если она устанавливает одинаковые тариф на перевозку и экономически обоснованный тариф. Так, Администрация распределяет между перевозчиками суммы субвенций из областного и федерального бюджетов за перевозки льготных категорий граждан. Указанное право Администрации в частности закреплено в п. 4.1 договора перевозки, который было предложено заключить обществу по итогам проведения спорного конкурса. При этом Администрация имеет возможность определять размер субвенций, подлежащих уплате тому или иному перевозчику: согласно п.4.1 проекта договора, финансирование производится по количеству фактически перевезённых "Исполнителем" (т.е., перевозчиком) льготных категорий граждан, получивших единые проездные талоны, на основании результатов обследования пассажиропотока льготных категорий граждан, но не более общего количества выданных единых проездных талонов; перечисление субвенций производится при их поступлении из областного бюджета (т.1, л.д. 133).

Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции признал правомерным довод общества о том, что деятельность Администрации по организации спорного конкурса должна соответствовать не только требованиям действующего на уровне Ростовской области постановления N 245, но и на уровне действующего на территории всей Российской Федерации закона N 94-ФЗ.

Проверив эту деятельность Администрации на соответствие названному федеральному закону и постановлению N 245, суд апелляционной инстанции установил, что оспоренный обществом конкурс был проведён с нарушением их требований.

В частности, п.5 ст. 22 закона N 94-ФЗ установлено, что к конкурсной документации должен быть приложен проект государственного или муниципального контракта (в случае проведения конкурса по нескольким лотам - проект контракта в отношении каждого лота), который является неотъемлемой частью конкурсной документации.

Как следует из представленной в материалы дела Администрацией и обществом конкурсной документации, проект договора, который предлагался к заключению с победителями конкурса по его итогам в состав этой документации, утверждённой постановлением Мэра г. Новочеркасска от 03.03.08г. N 422, не входил (т.1, л.д. 64-91).

Таким образом, Администрацией при проведении конкурса допущено существенное нарушение требований закона N 94-ФЗ, которое неустранимо на стадии обжалования проведённого конкурса и его результатов в судебном порядке.

Доводы Администрации о том, что включение проекта договора в состав конкурсной документации не предусмотрен постановлением N 245 и в конкурсной документации были изложены все существенные условия договора, который затем предлагался к заключению по итогам конкурса, отклоняются судом апелляционной инстанции как не основанные на законе и обстоятельствах дела.

В частности, постановление N 245 как нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации не может противоречить нормативному правовому акту Российской Федерации (федеральному закону N 94-ФЗ), которым прямо установлено, что в состав конкурсной документации в обязательном порядке должен быть включён проект контракта, предлагаемого к заключению по итогам проведения конкурса.

Кроме того, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что из системного толкования положений постановления N 245 также не следует, что данным постановлением в нарушение закона N 94-ФЗ проект договора, подлежащего заключению по итогам конкурса, исключён из состава конкурсной документации конкурсов по размещению заказов на пассажирские перевозки автомобильным транспортом в Ростовской области.

Так, п. 3.2 утверждённых в качестве приложения N 1 к постановлению N 245 "Правил организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Ростовской области" установлено, что размещение заказа на осуществление пассажирских перевозок осуществляется путём заключения соответствующего двустороннего договора между заказчиком (организатором) пассажирских перевозок и перевозчиком после формирования и утверждения заказа на осуществление пассажирских перевозок.

В п. 3.1 утверждённого в качестве приложения N 2 к постановлению N 245 "Положения о формировании и выполнении заказа на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Ростовской области" также указано, что заказы на осуществление пассажирских автоперевозок размещаются посредством обязательного заключения договоров между заказчиком (организатором) пассажирских перевозок, перевозчиком и автовокзалом (автостанцией).

То есть, заключение договора по итогам конкурса является одной из стадий размещения муниципального заказа. Из этого следует, что проект соответствующего договора должен быть включён в число обязательных составляющих этого заказа.

Из следующих положений постановления N 245 также видно, что данным постановлением предполагается, что участники конкурса должны быть осведомлены об условиях договора, который они должны будут заключить по итогам конкурса, до направления им предложения о заключении соответствующего договора, то есть, до подведения итогов конкурса.

Так, п.п. б) п. 4 утверждённого в качестве приложения N 3 к постановлению N 245 "Положения об особых условиях лицензирования пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Ростовской области" установлено, что конкурсная документация должна содержать, в том числе, условия выполнения заказа на осуществление пассажирских автоперевозок.

Подпунктом а) п. 6.10 того же приложений N 3 установлено, что организатор конкурса обязан в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации после утверждения протокола об итогах конкурса заключить с победителями конкурса договоры на осуществление пассажирских перевозок на условиях и в соответствии с результатами конкурса.

В п. 6.11 того же приложения N 3 указано, что не допускается включение в договор на осуществление пассажирских перевозок условий его выполнения, не предусмотренных конкурсной документацией.

Соотнеся приведённые выше требования постановления N 245 можно сделать вывод, что данным постановлением предполагается, что проект договора должен быть включён в состав конкурсной документации и его условия должны быть доведены до сведения всех участников конкурса. Иное толкование, в соответствии с которым проект договора не является обязательной составляющей конкурсной документации, означало бы невозможность выполнения организаторами конкурса всех приведённых выше требований постановления N 245.

В конкурсной документации в нарушение приведённых выше положений п.п.б) п. 4.1, п.п.а) п.6.10 приложения N 3 к постановлению N 245 также не были приведены все существенные условия предлагаемого к заключению по итогам спорного конкурса договора. В частности, не был указан срок, на который победителю конкурса предлагается заключить договор. Кроме того, как следует из текстов трёх проектов договора, который был предложен к заключению по итогам конкурса и затем корректировался его сторонами, которые имеются в материалах дела, срок действия этого договора также не определён: Администрация предлагает заключить договор на срок до момента заключения нового договора по итогам проведения следующего конкурса - п. 7.1 договора (т.1, л.д. 130, 134, 138). Когда планируется провести следующий конкурс - не установлено.

По мнению суда апелляционной инстанции, отсутствие проекта договора в составе конкурсной документации существенным образом нарушило права и охраняемые законом интересы участников конкура, поскольку они были лишены возможности до решения вопроса о том, принимать участие в конкурсе, или нет, ознакомиться с теми условиями, на которых орган местного самоуправления предлагает им оказывать услуги по перевозке пассажиров.

Например, в двух проектах договора, который был предложен Администрацией обществу к заключению по итогам конкурса, содержатся п. 3.1.6, в которых перечислено 6 случаев, в которых Администрация как заказчик вправе в одностороннем порядке расторгнуть договор (в т.ч. и в случае несоответствия автотранспортных средств, обслуживающих автобусный маршрут, требованиям Евро-2 и выше) (т.1, л.д. 128-129, 132-133), а из третьего проекта договора, который предложен обществом, этот пункт исключён (т.1, л.д. 137). Такого права Администрации на расторжение договора в одностороннем порядке также не содержалось в договоре от 14.09.05г. N 1, на основании которого общество ранее выполняло пассажирские перевозки (т.1, л.д. 123-124) и который должен был прекратить действие после проведения спорного конкурса. То есть, данное условие, ограничивающее права перевозчика и расширяющее права Администрации как заказчика по договору являлось новым и о его наличии организации, принявшие участие в конкурсе могли не знать. Проект нового договора до подведения итогов конкурса его участникам для ознакомления не представлялся.

Таким образом также нарушены требования п. 6.11 приложения N 3 к постановлению N 245 - как минимум одному участнику конкурса (обществу) было предложено заключить договор на условиях, которые не были доведены до него в составе конкурсной документации до проведения конкурса. Эти условия являются существенными и должны были быть раскрыты до подведения итогов конкурса, поскольку они значительно расширяют сферу прав одной из сторон по договору (Администрации) за счёт ограничения прав другой стороны по договору (перевозчика).

Отсутствие в составе конкурсной документации проекта единого договора, который подлежит заключению со всеми победителями конкурса, также может повлечь за собою заключение органом местного самоуправления с участниками конкурса договоров, имеющих разные условия. В результате этого, один победитель конкурса может договориться с органом местного самоуправления об оказании услуг на более выгодных для себя условиях, чем другой победитель того же конкурса. При этом, условия договоров, на которых по итогам одного и того же конкурса с разными победителями конкурса реально заключены договоры, не могут быть известны другим участникам этого же конкурса.

Соответственно, по указанным причинам также были нарушены такие закрепленные п. 1 ст. 1 закона N 94-ФЗ принципы проведения размещения муниципального заказа, как развитие добросовестной конкуренции, гласность и прозрачность размещения заказов, недопущение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Кроме того, п.3 ст. 38 закона N 94-ФЗ императивно установлено, что государственный или муниципальный контракт с заключается на условиях, указанных в извещении о проведении открытого аукциона и документации об аукционе, по цене, предложенной победителем аукциона, либо в случае заключения государственного или муниципального контракта с участником аукциона, который сделал предпоследнее предложение о цене контракта, по цене, предложенной таким участником.

То есть, законом N 94-ФЗ прямо исключена возможность направления после проведения конкурса его победителем каких-либо претензий по поводу содержания такого государственного (муниципального) контракта и протоколов разногласий к нему.

Участник конкурса не вправе заявлять какие-либо претензии государственному (муниципальному) заказчику по поводу условий государственного (муниципального) контракта, которые соответствуют конкурсной документации. Выразив желание участвовать в конкурсе, его участник тем самым выражает согласие со всеми условиями предлагаемого к заключению контракта. В случае, если его какие-либо условия этого контракта его не устраивают, он может не участвовать в этом конкурсе.

Это положение ст. 38 закона N 38-ФЗ направлено на обеспечение прав и интересов государственных (муниципальных) заказчиков и неопределённого круга лиц, в интересах которых они выступают.

Однако, в результате того, что в состав конкурсной документации к спорному конкурсу не был включён проект договора, который предлагался к заключению по итогам проведения конкурса, указанное положение п.3 ст. 38 закона N 94-ФЗ фактически стало невозможным для реализации.

Вследствие этого стала возможной ситуация, когда победитель конкурса отказывается от заключения по итогам конкурса договора, ссылаясь на наличие у него возражений по предлагаемому к заключению органом местного самоуправления договору.

По указанной причине (отсутствие в составе конкурсной документации проекта договора) также невозможной стала реализация закреплённого в п. 1.3 Конкурсной документации, утверждённой в качестве приложения N 1 к постановлению Мэра г. Новочеркасска от 03.03.08г. N 422 о проведении спорного конкурса, требования к участнику конкурса, признанного победителем, о том, что он обязан заключить с заказчиком конкурса договор на осуществление пассажирских перевозок на условиях проведённого конкурса (т.1, л.д. 73)

Так, применительно к спорному конкурсу, итоги которого были подведены 22.04.08г., договор на перевозку пассажиров по маршрутам, выставлявшимся по лотам N N 3, 7-10, 13, 17-20, 24, 30, 38, 28, 29, 44, 55 не заключается уже 10 месяцев, поскольку между Администрацией и обществом, получившим эти лоты, имеются разногласия по содержанию договора. Администрация и общество обмениваются по этому поводу протоколами разногласий, принимают меры к достижению согласия по всем пунктам этого договора (т.1, л.д. 127-139, 145-151).

В результате отсутствия до настоящего времени заключённого по итогам конкурса договора между Администрацией и обществом на перевозку пассажиров по полученным обществом маршрутам также возникла потенциальная угроза нарушения прав и интересов населения города Новочеркасска, в интересах которых Администрация города разместила муниципальный заказ на перевозку в том числе по маршрутам, полученным обществом. Исходя из пояснений представителей Администрации и общества, на данный момент перевозка пассажиров по указанным маршрутам, в отношении которых между Администрацией и обществом имеется преддоговорный спор, осуществляется обществом на основании договора от 14.09.05г. N 1 (т.1, л.д. 123-126). Однако, общество заявляет о своём несогласии осуществлять перевозки на основании этого договора. Так, при обращении с заявлением, рассматриваемым в рамках настоящего дела, общество первоначально также просило признать сроком окончания действия этого договора пятнадцатый день после подведения итогов спорного конкурса (т.1, л.д. 15, пятое требование).

Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что невыполнение обязательного требования п.5 ст. 22 закона N 94-ФЗ нарушило права не только общества, как участника конкурса, но и права населения города, в интересах которых Администрация организовала и провела спорный конкурс. В результате этого нарушения Администрация также лишена возможности надлежащим образом закрепить результаты проведённого ею конкурса.

Повторно изучив доводы общества о других нарушениях, допущенных Администрацией при проведении конкурса, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что они были в полном объёме и всесторонне рассмотрены судом первой инстанции, им по большей части дана верная оценка.

Так, суд первой инстанции правомерно отклонил доводы общества о необъективном установлении Администрацией параметров и критериев оценки. В этой связи суд первой инстанции обоснованно указал, что правом на установление тех или иных критериев оценки для участников конкурса при размещении заказа для муниципальных нужд имеет именно Администрация как орган местного самоуправления, выступающий в интересах населения. Кроме того, критерии оценки должны устанавливаться органом местного самоуправления не в интересах коммерческих фирм - участников конкурса, а в интересах населения. В связи с этим, в рамках настоящего дела суд не обязан решать вопрос о том, насколько выбор тех или иных критериев оценки отвечает интересам населения.

Судом первой инстанции также правомерно отклонены доводы общества о некомплектности конкурсной документации, представленной ООО "Курьер" и ООО НТК "Курьер". Исходя из представленных в материалы дела Администрацией описей этих документов, указанными организациями на конкурс были представлены все необходимые документы (т.12, л.д. 51-56).

Суд первой инстанции сделал основанные на обстоятельствах дела выводы об отсутствии нарушений при подсчёте баллов, за исключением баллов по критерию 1.4. Однако, в этой связи суд правомерно указал, что это нарушение не могло иметь решающего значения при подведении итогов конкурса. Ссылки общества на нарушения при подсчёте балов и тенденциозный подход со стороны Администрации при этом подсчёте не обоснованы надлежащим образом.

Судом апелляционной инстанции также отклоняется довод общества о нарушении Администрацией установленного УФАС по РО срока проведения конкурса, поскольку нарушение этого срока не является основанием для признания самого конкурса недействительным.

Доводы общества о неполном составе комиссии и подведении итогов конкурса 24.04.08г. не имеют надлежащего документального подтверждения. Протокол заседания конкурсной комиссии от 22.04.08г. N 4 подписан всеми её членами, надлежащих доказательств его подлога суду не представлено.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции установил, что при проведении конкурса помимо нарушения требований п.5 ст. 22 закона N 94-ФЗ были допущены и другие нарушения закона N 94-ФЗ, которые могли повлиять на итоги конкурса.

Так, ч. 2 ст. 22 закона N 94-ФЗ (в редакции, действовавшей на дату проведения конкурса) установлено, что конкурсная документация должна содержать требования, установленные заказчиком, уполномоченным органом, к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к их безопасности, требования к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, требования к размерам, упаковке, отгрузке товара, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика.

В соответствии с ч.2 ст. 28 закона N 94-ФЗ (в той же редакции), оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе осуществляются конкурсной комиссией в целях выявления лучших условий исполнения государственного или муниципального контракта в соответствии с критериями и в порядке, которые установлены конкурсной документацией.

Согласно ч.4 ст. 28 Закона N 94-ФЗ, для определения лучших условий исполнения контракта, предложенных в заявках на участие в конкурсе, конкурсная комиссия должна оценивать и сопоставлять такие заявки в соответствии с критериями, указанными в извещении о проведении открытого конкурса и в конкурсной документации. В данной части также определён примерный перечень критериев такой оценки.

Согласно ч. 7 ст. 65 закона N 94-ФЗ, до установления Правительством Российской Федерации порядка оценки заявок на участие в конкурсе при размещении заказа на поставку определенных видов товаров, выполнение определенных видов работ, оказание определенных видов услуг для государственных или муниципальных нужд порядок оценки заявок на участие в конкурсе устанавливается заказчиком в соответствии с настоящим Федеральным законом, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону, а при отсутствии таких нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления - самостоятельно в соответствии с настоящим Федеральным законом. При этом заказчиком в извещении о проведении открытого конкурса, приглашении принять участие в закрытом конкурсе и конкурсной документации должны устанавливаться критерии, предусмотренные настоящим Федеральным законом, и их значения.

Таким образом, законом N 94-ФЗ императивно установлено, что конкурсная документация должна содержать такие критерии оценки конкурсных заявок, которые бы позволили конкурсной комиссии определить участника конкурса, предложившего лучшие условия исполнения государственного или муниципального контракта. Кроме того, эти критерии оценки должны быть раскрыты в конкурсной документации таким образом, чтобы позволить любому конкурсанту уяснить смысл и содержание этих критериев и самостоятельно рассчитать их величину.

Сходное положение закреплено и в 4.1 приложения N 3 к постановлению N 245, согласно которому конкурсная документация должна содержать в том числе информацию о критериях, на основании которых будут оцениваться заявки на участие в конкурсе (перечень показателей, оценка их в баллах, правила оценки и определения победителей). То есть, полную информацию о критериях оценки.

Изучив конкурсную документацию, на основе которой Администрация проводила конкурс, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что эта документация не содержала в части всех перечисленных в ней критериев оценки объективных и безусловных критериев и порядка оценки заявок, которые позволили бы любому лицу, располагающему предоставленными конкурсантами заявками рассчитать величину каждого критерия.

Это, в частности, относится к критериям оценки, обозначенным в конкурсной документации под N 3.2 - "изношенность подвижного состава" и "нормативный срок эксплуатации".

Так, в конкурсной документации в отношении этих критериев было указано:

"изношенность подвижного состава" (количество оценочных баллов 90) - "при среднем проценте изношенности ТЕ, заявленные для участия в конкурсе: от 25% до 50% снимается 30 баллов, от 51% до 75% снимается 60 баллов, свыше 75% снимается 90 баллов";

"нормативный срок эксплуатации" (количество оценочных баллов 100) - " при превышении нормативного срока эксплуатации ТЕ, заявленных в конкурсе за каждое превышение срока эксплуатации одной ТЕ снимается 10 баллов" (т.1, л.д. 91).

При этом, в конкурсной документации не было указано, по какой формуле, исходя из чего рассчитывается "средний процент изношенности", за превышение которого снимаются баллы. Также не было указано, как рассчитывается "нормативный срок эксплуатации".

Исходя из запроса общества от 31.03.08г. N 137, общество также обращалось к конкурсной комиссии за разъяснениями о том, что понимать под этими критериями и как их рассчитывать (п. 3 и 4 запроса, т.1, л.д. 94-95).

Ответ на этот запрос был дано обществу только 07.04.08г., в 11 час. 50 мин. (при установленном предельном сроке предоставления конкурсной документации до 07.04.08г., 15 час. 00 мин.) (т.1, л.д. 102-103).

В судебном заседании, состоявшемся 26.01.08г., представитель Администрации относительно критериев оценки "нормативный срок эксплуатации" пояснил, что этот критерий определяется постановлением Правительства РФ, на которое Администрация ссылалась в ответе на запрос общества от 07.04.08г. (т.1, л.д. 102). Относительно критерия "изношенность подвижного состава" представитель Администрации пояснил, что этот критерий не регламентировался и каждый участник определял этот процент самостоятельно, на своё усмотрение.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что содержание двух указанных критериев не было раскрыто в конкурсной документации надлежащим образом и их определение не было доведено до участников конкурса своевременно. Исходя из этого, невозможно объективно и достоверно установить, чем руководствовался каждый участник конкурса при раскрытии этих критериев. Определение критерия "изношенность подвижного состава" исходя из субъективного усмотрения каждого конкурсанта, не способствует повышению объективности результатов по этому критерию.

Суммарно максимальное количество баллов, которые мог получить конкурсант по этим критериям, составляет 190. Исходя из этого, при разнице между обществом и ООО "Курьер" и ООО НТК "Курьер" в набранных баллах, соответственно, в 301 и 201 балл - не в пользу общества (т.1, л.д. 115), сумма баллов по этим критериям с учётом 10 баллов, неосновательно снятых с общества, могла иметь существенное значение при определении победителя конкурса.

Так, по критерию "изношенность подвижного состава" с общества было снято 60 балов (начислено 30), по критерию "нормативный срок эксплуатации" с общества было снято 33 балла (начислено 67 баллов).

Если бы общество набрало по этим критериям максимальное количество баллов, итоговая сумма начисленных ему баллов с учётом 10 неосновательно снятых баллов составила бы вместо 2844 баллов 2917 баллов (2844+60+33+10). Соответственно, в этом случае разница в баллах между обществом и ООО НТК "Курьер", занявшим 2 место и получивших 3 маршрута, на которые претендовало общество, составила бы 128 баллов. ООО НТК "Курьер" по указанным критериям было начислено 190 баллов. Соответственно, при ином подсчёте баллов по указанным критериям, второе место на конкурсе могло бы занять общество.

Исходя из изложенного, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что конкурсная документация, на основе которой проводился конкурс, не в полном объёме соответствует требованиям ст.ст. 22, 28 закона N 94-ФЗ. Критерии и порядок оценки заявок на участие в конкурсе должны быть раскрыты в конкурсной документации таким образом, чтобы оценка возможностей каждого конкурсанта не зависела от субъективного мнения комиссии, либо от самого конкурсанта (как в отношении критерия "изношенность подвижно состава"), а могла бы быть определена на основе объективных и одинаковых для всех конкурсантов правил.

При таких обстоятельствах спорный конкурс на право осуществления пассажирских перевозок по регулярным маршрутам в г. Новочеркасске проведён с нарушением требований постановления N 245 и ст. 22, 28 закона N 94-ФЗ (сходная позиция по вопросу о применении положений закона N 94-ФЗ к проводимым органами местного самоуправления конкурсам на право осуществления пассажирских перевозок высказана ФАС СКО в постановлениях от 16.05.08г. N Ф08-2545/2008, от 01.08.08г. N Ф08-4279/2008, от 14.08.08гю N Ф08-2412).

Однако, учитывая, что общество в конкурсном предложении претендовало не на все 55 выставленных на конкурс лотов, суд апелляционной инстанции полагает, в результате невыполнения при проведении конкурса по размещению муниципального заказа требований п.5 ст. 22 закона N 94-ФЗ права и охраняемые законом интересы общества нарушены в части проведения конкурса и подведения его итогов в отношении лотов, на которые общество претендовало согласно конкурсному предложению - это лоты NN 1-3, 7-9, 10, 13, 14, 17, 18, 19, 20, 23, 24, 26, 27, 30-35, 38, 42, 43, 46, 50-52, 54 (т.1, л.д. 92-93), а также в отношении лотов, которые общество получило по итогам конкурса, хотя и не заявляло их в конкурсном предложении - это лоты NN 28, 29, 44, 55 (т.1, л.д. 118, 140).

В части оставшихся лотов права общества спорным конкурсном не нарушены, так как общество на перевозки по маршрутам, выставлявшимся по данным лотам, не претендовало. ООО "Курьер" и ООО НТК "Курьер", претендовавшие на часть этих лотов, и получившие их часть по итогам конкурса, привлечённые к участию в деле в качестве третьих лиц без самостоятельных требований, о нарушении своих прав при проведении конкурса в отношении данных лотов, не заявляли ни суду первой, ни суду апелляционной инстанции.

В соответствии с ч.2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Учитывая изложенное, требования общества о признании недействительными итогов конкурса, оформленных протоколом заседания конкурсной комиссии N 4 от 22.04.08г., подлежали удовлетворению в части подведения итогов конкурса по лотам, на которые общество претендовало в конкурсном предложении (т.1, л.д. 92-93) и по лотам, которые общество получило дополнительно (т.1, л.д. 118, 140).

В части подведения итогов конкурса по оставшимся лотам требования общества подлежали отклонению в связи с тем, что в этой части права общества не нарушаются, так как общество на эти лоты в конкурсном предложении не претендовало и дополнительно этих лотов на конкурсе не получало.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит изменению. Требование общества о признании недействительными итогов конкурса подлежит удовлетворению в части подведения итогов конкурса по лотам N N 1-3, 7-9, 10, 13, 14, 17, 18, 19, 20, 23, 24, 26, 27, 30-35, 38, 42, 43, 46, 50-52, 54, 28, 29, 44, 55. В остальной части решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения.

В соответствии со ст. 110 АПК РФ расходы по госпошлине по делу и по апелляционной жалобе относятся на Администрацию но взысканию с неё не подлежат на основании п.п. 1.1 п.1 ст. 333.37 НК РФ.

Госпошлина в размере 3000 руб., уплаченная обществом за подачу заявления в размере 2000 руб. по платёжному поручению N 1230 от 11.07.2008г. (т.1, л.д. 21) и за подачу апелляционной жалобы в размере 1000 руб. по платёжному поручению N 2242 от 12.12.08г. (т.1, л.д. 117), подлежит возвращению обществу из федерального бюджета.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 24.11.08г. изменить. Признать недействительными итоги конкурса, оформленные протоколом N 4 заседания конкурсной комиссии Администрации г. Новочеркасска от 22.04.08г., в части лотов NN 1-3, 7-9, 10, 13, 14, 17, 18, 19, 20, 23, 24, 26, 27, 30-35, 38, 42, 43, 46, 50-52, 54, 28, 29, 44, 55. В остальной части оставить решение без изменения.

Возвратить ОАО "Новочеркасское производственное объединение пассажирского автотранспорта" из федерального бюджета 3000 рублей госпошлины, из них: 2000 рублей - по заявлению, 1000 рублей - по апелляционной жалобе.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

С.И. Золотухина Т.И. Ткаченко