Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 февраля 2009 г. N 15АП-591/2009

город Ростов-на-Дону

дело N А53-23943/2008

20 февраля 2009 г.

15АП-591/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 16 марта 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 февраля 2009 г..

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Смотровой Н.Н.

судей С.И. Золотухиной, Н.Н. Ивановой

при ведении протокола судебного заседания председательствующим

при участии:

от заявителя: председателя СПК Сосонного П.И., представителя по доверенности Вертянова А.Д. (доверенность от 03.09.08г. сроком действия 3 года), представителя по доверенности Терезникова А.Ю. (доверенность от 08.12.08г. сроком действия 3 года),

от заинтересованного лица): специалиста Нырковой С.А. (доверенность от 19.01.09г. сроком действия 1 год)

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу сельскохозяйственного производственного кооператива "Табунщиковский"

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 14 января 2009 г. по делу N А53-23943/2008

по заявлению сельскохозяйственного производственного кооператива "Табунщиковский"

к заинтересованному лицу Территориальному отделу Управления Роснедвижимости по Ростовской области N 8 (по Красносулинскому району, г. Красный Сулин, г. Гуково, г. Зверево)

о признании незаконным постановления по делу об административном правонарушении от 18.11.08г.

принятое в составе судьи Барановой Н.В.

УСТАНОВИЛ:

Сельскохозяйственный производственный кооператив "Табунщиковский" (далее -СПК) обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Территориальному отделу Управления Роснедвижимости по Ростовской области N 8 (по Красносулинскому району, г. Красный Сулин, г. Гуково, г. Зверево) (далее - Отдел ) о признании незаконными и отмене постановления от 18.11.08г. о привлечении СПК к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ за использование земельных участков площадью примерно 373 га. участка без правоустанавливающих документов в виде наложения административного штрафа в размере 10.000 руб.

Заявление мотивировано отсутствием в действиях СПК состава вмененного ему в вину административного правонарушения. В частности, СПК использует земли на основании выданного 29.05.1992г. решением N 303/1 колхозу "Табунщиковский" Красносулинского района Ростовской области государственного акта NРО 18-037, правопреемником которого является СПК. Постановлением главы Администрации г. Красный Сулин и Красносулинского района РО N 839 от 30.06.1999г. была произведена государственная регистрация реорганизации в форме преобразования колхоза "Табунщиковский" в СПК "Табунщиковский" с числом пайщиков кооператива 421 человек, который стал правопреемником колхоза. Земли, которые находятся в пользовании СПК, были переданы ему на законных основаниях в бессрочное (постоянное) пользование еще в 1993 г. Акт, на основании которого был передан весь земельный участок, был надлежащим образом зарегистрирован.

Решением суда от 14.012.09г. СПК в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что в действиях общества имеется вменённый ему в вину состав административного правонарушения и привлечение общества к административной ответственности было произведено без процессуальных нарушений. Суд указал, что объективная сторона совершённого СПК правонарушения выразилась в использовании СПК земельного участка без оформленного в установленном порядке правоустанавливающего документа, а именно - в отсутствие надлежащим образом оформленного договора аренды.

Не согласившись с принятым судебным актом, СПК подало в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить и заявленные СПК требования удовлетворить. Жалоба обоснована ссылками на те же доводы, которые были приведены в рассмотренном судом первой инстанции заявлении. В дополнение к этому СПК ссылается на то, что Отделом не установлено, права каких лиц-собственников земельных участков нарушены СПК; не установлен предмет правонарушения, а именно, какие конкретно земельные участки самовольно использует СПК и кто является их собственником (указано только земельные участки площадью около 373 га.); используемые СПК земли были переданы ему на законных основаниях и на данный момент собственники земельных долей проводят межевание земельных участков.

Отдел отзыва на жалобу не представил.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

В судебном заседании представители общества настаивали на отмене решения суда, сославшись на доводы, приведённые в апелляционной жалобе и в заявлении.

Представитель Отдела возражала против удовлетворения апелляционной жалобы, сославшись на законность решения суда. Предоставила на обозрение суда подлинные материалы дела об административном правонарушении на 30 листах. Полная копия этого дела приобщена к материалам дела на листах с 101 по 130 включительно.

На вопрос суда о том, по каким причинам при назначении рассмотрения дела о привлечении СПК к административной ответственности определением от 29.10.08г. постановление о привлечении СПК к административной ответственности принято спустя 13 дней - 18.11.08г. представитель Отдела ответить затруднилась. На вопрос суда о том каким документом Отделом было оформлено отложение рассмотрения указанного дела с 05.11.08г. на 18.11.08г. и каким документом подтверждается, что СПК было заблаговременно извещено о рассмотрении дела 18.11.08г., представитель Отдела ответить затруднилась.

Обозрев подлинные материалы дела об административном правонарушении, суд апелляционной инстанции установил, что в этом деле отсутствуют какие-либо документы о переносе рассмотрения дела о привлечении СПК к административной ответственности с 05.11.08г. на 18.11.08г. и об извещении об этом в какой-либо форме СПК.

Председатель СПК Сосонный П.И. по этому вопросу пояснил, что он не был надлежащим образом извещён о том, что рассмотрение дела о привлечении СПК к административной ответственности было назначено на 18.11.08г. Каких-либо вызовов на рассмотрение дела на 18.11.08г. от Отдела по почте или нарочным он не получал. Ему позвонила работник Отдела и попросила подойти за постановлением. Когда он прибыл в Отдел, ему вручили уже готовую копию постановления о привлечении СПК к административной ответственности. Возможность ознакомиться с материалами проверки и подготовиться к участию в рассмотрении дела о привлечении СПК к административной ответственности ему представлена не была. При принятии постановления он не присутствовал. В постановлении расписался только о получении его копии.

На вопрос суда о том, каким образом при проверке СПК сотрудником СПК были точно определены границы занимаемых СПК земель без надлежащим образом оформленных документов и они нанесены на имеющиеся в деле Выкопировки из плана землепользования СПК и при этом определено примерное количество этих земель (около 373 га.) (л.д. 46-48) сотрудник Отдела пояснила, что при проверке границы используемых СПК без надлежащим образом оформленных документов земель были проведены по границам всех фактически обработанных СПК пахотных земель. При этом, из этих земель не исключались земли, которые приходятся на доли членов СПК. На вопрос суда о том, кому конкретно на праве собственности принадлежат земли, квалифицированные как занимаемые СПК без надлежащим образом оформленных документов, и права каких конкретно собственников нарушило СПК, обрабатывая земли, представитель Отдела ответить затруднилась. Пояснила, что невостребованные доли должны передаваться в муниципальную собственность. В каких конкретно местах земельных участков, границы которых указаны на Выкопировках, находятся эти невостребованные доли, используемые СПК без надлежащим образом оформленных документов, представитель Отела ответить затруднилась. На вопрос суда, имеются ли в массиве земель, занимаемых СПК, земли, находящиеся в муниципальной собственности (оформленные надлежащим образом), представитель Отдела ответила отрицательно. На вопрос суда о том, обращались ли в Отдел конкретные собственники земельных участков с жалобами на то, что СПК обрабатывает принадлежащие им земельные участки без оформления необходимых документов, представитель отдела ответила отрицательно.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей СПК и Отдела, изучив подлинные материалы дела об административном правонарушении, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что апелляционная жалоба СПК подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 14.10.08г. главным государственным инспектором Красносулинского района Ростовской области по использованию и охране земель Минаковой было издано распоряжение о проведении в отношении СПК внеплановой проверки соблюдения им земельного законодательства (л.д. 51).

14.10.08г. по результатам проверки был составлен акт проверки соблюдения земельного законодательства, в котором было зафиксировано, что СПК использует для сельскохозяйственного производства примерно 373 га земельных участков на землях коллективно-долевой собственности граждан в границах СПК "Табунщикоский". Договоров аренды с собственниками земельных долей на эти земельные участки ориентировочной площадью примерно 373 га. у СПК нет, что не даёт СПК права на их использование (л.д. 42-43). К акту приложены протокол осмотра и Выкопировки из плана землепользования СПК, на которых указаны границы земельных участков невостребованной коллективно-долевой собственности граждан (л.д. 45-48).

29.10.08г. по данному факту в отношении СПК составлен протокол об административном правонарушении, в котором зафиксированное в акте проверки от 14.10.08г. нарушение квалифицировано по ст. 7.1 КоАП РФ (л.д. 32-34).

18.11.08г. по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении, было принято постановление о привлечении СПК к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 10 000 руб. (л.д. 26-29)

Не согласившись с принятым постановлением, СПК обжаловало его в арбитражный суд.

Повторно рассмотрев заявление общества, изучив подлинные материалы дела об административном правонарушении, суд апелляционной инстанции признал оспариваемое постановление подлежащим отмене в связи со следующим.

В частности, в соответствии с ч.2 ст. 25.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Аналогичное правило содержится в ч. 3 ст. 25.4 КоАП РФ применительно к рассмотрению дела в отношении юридического лица, процессуальные права которого в этой стадии производства осуществляют законный представитель или защитник.

Пунктом 4 ч. 1 ст. 29.7 КоАП РФ установлено, что при рассмотрении дела об административном правонарушении выясняется, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, выясняются причины неявки участников производства по делу и принимается решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела.

Приведенные правовые нормы призваны обеспечить процессуальные гарантии лица, привлекаемого к административной ответственности. Без предоставления лицу возможности воспользоваться своими процессуальными правами дело об административном правонарушении не может быть рассмотрено всесторонне, полно и объективно. Именно на административном органе лежит обязанность не только уведомить лицо о времени и месте совершения процессуальных действий, но и убедиться в том, что это лицо извещено о проведении этих процессуальных действий заблаговременно, то есть, располагает соответствующей информацией и имеет возможность подготовиться к участию в данном процессуальном действии.

Изучив подлинные материалы дела об административном правонарушении на предмет надлежащего извещения СПК административным органом о месте, дате и времени рассмотрения дела о привлечении СПК к административной ответственности, суд апелляционной инстанции установил, что такие доказательства в этом деле отсутствуют (л.д. 101-130).

В частности, в постановлении о привлечении СПК к административной ответственности, принятом 18.11.08г., имеется ссылка на то, что СПК извещено о рассмотрении дела определением от 29.0.08г.(л.д. 26). Однако, определением от 26.10.08г. СПК вызывалось на рассмотрение дела на 05.11.08г. (л.д. 30).

В материалах дела об административном правонарушении отсутствуют какие-либо документы, из которых было бы видно, когда конкретно в отношении СПК было рассмотрено дело об административном правонарушении - 05.11.08г., как указано в определении от 29.10.08г., или 18.11.08г. согласно проставленной на постановлении дате. В деле об административном правонарушении отсутствуют документы об отложении рассмотрения дела о привлечении СПК к административной ответственности на 18.11.08г. В этом деле также отсутствуют документы, свидетельствующие о том, что СПК было заранее извещено о том, что дело назначено на 05.11.08г. и на 18.11.08г., а также документы о том, что СПК направлялось извещение об отложении рассмотрения дела на 18.11.08г. (л.д. 101-130).

Таким образом, единственным доказательством извещения СПК о дате рассмотрения дела является указание во вводной части постановления о привлечении СПК к административной ответственности о том, что при рассмотрении дела присутствовал председатель СПК Сосонный П.И. (л.д. 26) и учинённая им в конце постановления надпись "Получил 18 ноября 2008 г." (л.д. 28).

Однако, в судебном заседании председатель СПК Сосонный П.И. отрицал факт своего извещения о рассмотрении дела о привлечении СПК к административной ответственности на 18.11.08г. и факт участия при рассмотрении им этого дела, указав, что по телефону его вызвали для получения постановления и явившись в Отдел он получил копию постановления, о чём и расписался на оригинале постановления.

Какие-либо доказательства от лиц, незаинтересованных в деле (не от сотрудников Отдела и СПК) о том, было ли СПК заблаговременно извещено о месте, дате и времени рассмотрения дела о привлечении СПК к административной ответственности и участвовал ли в рассмотрении дела председатель СПК, в деле отсутствуют.

При таких обстоятельствах, учитывая закреплённый ч.4 ст. 1.5 КоАП РФ принцип толкования неустранимых сомнений в пользу лица, привлекаемого к административной ответственности, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что одна только запись в постановлении об участии при рассмотрении дела представителя СПК и его запись о получении копии постановления не могут быть приняты судом в качестве безусловных доказательств надлежащего (то есть, заблаговременного) извещения СПК о рассмотрении административного дела.

Не получив заблаговременного извещения о том, когда Отделом будет рассматриваться дело о привлечении СПК к административной ответственности, СПК тем самым было лишено предоставленных КоАП РФ гарантий защиты, поскольку не могло квалифицированно возражать и давать объяснения по существу предъявленных обвинений, а также воспользоваться помощью защитника.

Данные процессуальные нарушения носят существенный характер. Возможность устранения этих недостатков на стадии судебного обжалования постановления отсутствует.

Пунктом 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ в качестве основания для отмены постановления по делу об административном правонарушении предусмотрено существенное нарушение процессуальных требований, предусмотренных названным Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

В силу ч. 2 ст. 211 АПК РФ, п. 17 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" и п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", подобные нарушения порядка привлечения к административной ответственности являются основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа в любом случае, вне зависимости от наличия либо отсутствия в действиях лица, привлекаемого к административной ответственности состава соответствующего административного правонарушения.

Учитывая изложенное, оспариваемое СПК постановление подлежало признанию незаконным и отмене в связи с допущенными при его принятии существенными нарушениями процедуры привлечения СПК к административной ответственности.

Кроме того, изучив основания привлечения СПК к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ, суд апелляционной инстанции также пришёл к выводу об отсутствии надлежащих доказательств наличия в действиях СПК вменённого ему в вину состава административного правонарушения.

В частности, ст. 7.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю.

Данная норма находится в главе N 7 КоАП "Административные правонарушения в области охраны собственности". Соответственно, родовым объектом посягательства в правонарушениях, помещённых в эту главу, выступают общественные отношения в сфере права собственности на землю. В связи с этим, исходя из конструкции диспозиции ст. 7.1 КоАП РФ, объектом описанного в ней административного правонарушения, являются общественные отношения в сфере использования земель и охраны собственности. Непосредственным объектом посягательства выступает право собственности на земельный участок и установленный государством порядок возникновения прав на земельный участок и его использование.

Предметом административного правонарушения, ответственность за совершение которого установлена ст. 7.1 КоАП РФ, является земельный участок: часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке.

Как следует из текста оспариваемого постановления, СПК привлечено к административной ответственности за использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на земельные участки площадью примерно 373 га.

При этом, исходя из текста постановления, акта проверки от 14.10.08г. и приложенных к нему Выкопировок, наличие действиях СПК, в признанных Отделом подпадающими под состав ст. 7.1 КоАП РФ, посягательства на указанные выше объект и предмет правонарушения, ответственность за совершение которого установлена ст. 7.1 КоАП РФ, надлежащим образом не зафиксировано.

Так, в акте проверки, протоколе об административном правонарушении и постановлении о привлечении к административной ответственности не указано, права каких конкретно собственников нарушены СПК. Ссылка на то, что СПК допустило нарушения при обработке земель из коллективно-долевой собственности в данном случае недостаточна, поскольку по государственному акту N РО 18-037 правопредшественнику СПК в коллективно-долевую собственность предоставлено 6583 га. (л.д. 10), в экспликации к этому акту указано, что коллективно-долевой собственности правопредшественника СПК находится 5882 га пашни (л.д. 13), а в административных материалах зафиксировано, что СПК используется с нарушением "около 373 га". Чьи земельные участки использует с нарушением СПК в ходе проверки не установлено.

Кроме того, согласно материалам административной проверки, указанные "около 373 га" выявлены в составе общего массива четырёх земельных участков и составляют их части. То есть, эти "около 373 га" представляют собою не земельный участок в том понимании, который ему придаётся земельным законодательством (часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке), а фрагменты четырёх земельных участков, которые не выделены в качестве самостоятельных объектов земельного законодательства.

Согласно пояснениям представителя Отдела, границы неосновательно используемых СПК земельных участков фиксировались по границам всех используемых СПК пахотных земель. Доли членов СПК, как и невостребованные доли, в этих землях не выделялись.

Исходя из изложенного суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о недоказанности наличия в действиях нарушения СПК прав конкретных собственников конкретных земельных участков.

В дополнение к этому, в материалах дела имеются доказательства наличия у СПК права на обработку как указанного в акте проверки земельного участка площадью "около 373 га", так и земельных участков больших размеров.

Так, в деле имеется Государственный акт N РО 18-037, выданный колхозу "Табунщиковский" Красносулинского района Ростовской области на основании решения Администрации Крансосулинского района от 29.05.1992г. N 303/1, которым колхозу предоставлено всего 6970 га., из них: 6583 га. - в коллективно-долевую собственность, 387 га. - в постоянное (бессрочное) пользование (л.д. 10). СПК является правопреемником этого колхоза, поскольку постановлением главы Администрации г. Красный Сулин и Красносулинского района РО N 839 от 30.06.1999г. была произведена государственная регистрация реорганизации в форме преобразования колхоза "Табунщиковский" в СПК "Табунщиковский" с числом пайщиков кооператива 421 человек (л.д. 16). Акт, на основании которого был передан весь земельный участок, был надлежащим образом зарегистрирован. Земельные участки поставлены на кадастровый учёт.

То обстоятельство, что, как следует из материалов дела, некоторые участники коллективно-долевой собственности (собственники обрабатываемых СПК земельных долей) не имеют на дату проверки правоудостоверяющих документов на причитающиеся на их доли земельные участки, не может быть поставлено в вину СПК.

В соответствии с частью 1 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Согласно частям 1 и 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

При таких обстоятельствах оспариваемое СПК постановление также подлежало признанию незаконным и отмене по причине отсутствия надлежащих доказательств наличия в действиях СПК состава вменённого ем в вину административного правонарушения.

Основываясь на изложенном суд апелляционной инстанции признал решение суда первой инстанции подлежащим отмене. Апелляционная жалоба СПК удовлетворяется. Постановление о привлечении СПК к административной ответственности подлежит признанию незаконным и отмене.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 14.01.09г. отменить. Признать незаконным и отменить постановление главного государственного инспектора Красносулинского района по использованию и охране земель ТО Управления Роснедвижимости по Ро N 8 по Красносулинскому району, г. Красный Сулин, г. Гуково, г. Зверево от 18.11.08г. о привлечении СПК "Табунщиковский" к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

С.И. Золотухина Н.Н. Иванова