Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 апреля 2009 г. N 15АП-759/2009

город Ростов-на-Дону

дело N А53-20692/2008

03 апреля 2009 г.

15АП-759/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 31 марта 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 03 апреля 2009 г..

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ивановой Н.Н.

судей Золотухиной С.И., Ткаченко Т.И.

при ведении протокола судебного заседания председательствующим судьей,

при участии:

от МКП "Объединенная дирекция строящихся объектов г.Ростова-на-Дону" - Власенко Т.Н. по пост.дов.от 24.12.2008 г., N 5701,

от МУ "Департамент координации строительства и перспективного развития" - Золотухина А.И., зам.начальника отдела правового обеспечения,

от МТУ Ростехнадзора по ЮФО - Акопова В.Г., начальника отдела по пост.дов.от 16.03.2009 г. N 27д, , Петровой К.Б. вед.специлиаста-эксперта, поств.до.от от 11.01.2009 г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы МКП "Объединенная дирекция строящихся объектов г. Ростова-на-Дону" и МУ "Департамент координации строительства и перспективного развития"

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 29.12.2008 г. по делу N А53-20692/2008-С4-49

по заявлению МКП "Объединенная дирекция строящихся объектов г. Ростова-на-Дону"

к МТУ Ростехнадзора по ЮФО,

при участии администрации г. Ростова-на-Дону, МУ "Департамент координации строительства и перспективного развития", общества с ограниченной ответственностью "Вектор-2000", прокуратуры Ростовской области,

о признании недействительным предписания об устранении нарушений при строительстве объекта капитального строительства от 16.10.2008 г. N 30, признании незаконным протокола об административном правонарушении от 17.01.2008 г. N 002650, признании недействительным протокола о временном запрете деятельности от 17.10.2008 г. N В 002650,

принятое судьей Казаченко Г.Б.,

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное казенное предприятие "Объединенная дирекция строящихся объектов города Ростова-на-Дону" (далее - МКП "Объединенная дирекция", предприятие) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением (с учетом требований, уточенных в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) к Межрегиональному территориальному управлению технологического и экологического надзора Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Южному федеральному округу (далее - МТУ Ростехнадзора по ЮФО) о признании недействительным предписания об устранении нарушений при строительстве объекта капитального строительства от 16.10.2008 г. N 30, признании незаконным протокола об административном правонарушении от 17.01.2008 г. N 002650, признании недействительным протокола о временном запрете деятельности от 17.10.2008 г. N В 002650.

Заявление мотивировано тем, что все предусмотренные действующим законодательством Российской Федерации документы, необходимые для производства строительных работ по строительству канализационного коллектора N 53 в г.Ростове-на-Дону, в том числе его тоннельной части, были получены в установленном порядке, прежде всего лицензия РСТ N 80064 на право пользования недрами в виде горного отвода сроком до 31.12.2010 г., полученная подрядчиком - ООО "Вектор-2000", и разрешения на строительство, получение которого предписано предприятию, не требовалось. Предприятие сослалось на статью 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в силу которой разрешение на строительство требуется для застройщика, т.е. лица, ведущего строительство на земельном участке, в то время как строительство тоннельной части ведется под землей, т.е. на участке недр. Также предприятие полагает, что выполняя ряд переданных функций, в т.ч. технического надзора за строительством, не является заказчиком строительства, таким является МУ "Департамент координации строительства и перспективного развития".

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, привлечены администрация города Ростова-на-Дону, МУ "Департамент координации строительства и перспективного развития", общество с ограниченной ответственностью "Вектор-2000", на основании статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в дело также вступила Прокуратура Ростовской области.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 29.12.2008 г. в удовлетворении требования о признании недействительным предписания об устранении нарушений при строительстве объекта капитального строительства от 16.10.2008 г. N 30 и признании недействительным протокола о временном запрете деятельности от 17.10.2008 г. N В 002650 отказано, производство по делу в части признания незаконным протокола об административном правонарушении от 17.01.2008 г. N 002650 производство по делу прекращено. Суд пришел к выводу, что МКП "Объединенная дирекция строящихся объектов города Ростова-на-Дону" в силу положений муниципального контракта и статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК) является лицом, ответственным за получение соответствующей разрешительной документации, указал на обязанность получения разрешения для осуществления строительства подземной части сооружения в силу положений статьи 51 ГрК и поскольку наличие лицензии на право пользования недрами необходимость получения разрешения на строительство не исключает. Суд сослался на наличие в действиях общества состава административного правонарушения по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ, как подтверждение необходимости получить разрешение на строительство; установил, что предписание выдано уполномоченным органом. Соответственно, суд счел обоснованной принятую меру обеспечения по делу об административном правонарушении, предусмотренную статьей 27.16 КоАП РФ - временный запрет деятельности.

Не согласившись с указанным выводом, МКП "Объединенная дирекция строящихся объектов города Ростова-на-Дону" и МУ "Департамент координации строительства и перспективного развития" обжаловали решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении заявленного требования о признании недействительным предписания в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и просили его отменить (уточнение МКП "Объединенная дирекция строящихся объектов города Ростова-на-Дону" в отношении объема оспаривания произведено в судебном заседании).

МКП "Объединенная дирекция строящихся объектов города Ростова-на-Дону" в жалобе указывает на то, что прокладка тоннельной части производится в недрах, что не требует получения разрешения на строительство, а охватывается специальным разрешением - лицензией, полученной ООО "Ветор-2000", предусматривающей право производства строительства канализационного коллектора N 53 от КНС "Гниловская-1" до дюкера через р.Дон. В подтверждение указанных доводов ссылается на ст.6 Федерального закона "О недрах" и позиции Минрегионразвития от 22.10.2008 года и Министерства территориального развития, архитектуры и градостроительства Ростовской области от 04.12.2008 года. Податель жалобы считает ошибочными вывода суда о том, что получение положительного заключения государственной экспертизы проектной документации подтверждает необходимость получения разрешения на строительство. Предприятие указывает на факт обращения за получением соответствующего разрешения, как желание исключить претензии контролирующих органов, несмотря на несогласие с МТУ Ростехнадзора по ЮФО по этому вопросу, в соответствующий орган - МУ "Департамент архитектуры и градостроительства г.Ростова-на-Дону" и полученный отказ. Податель жалобы ссылается на непринятие судом во внимание наличия в рабочем проекте ряда технических решений, позволяющих исключить вредное воздействие строительства на окружающую среду и объекты, позволяющих сделать выводы о высокой степени безопасности ведения тонеллепроходческих работ. Предприятие настаивает, что не является субъектом правонарушения и лицом, обязанным получить разрешение.

В апелляционной жалобе МУ "Департамент координации строительства и перспективного развития" подробно излагает доводы, аналогичные доводам жалобы предприятия, в том числе поддерживает довод МКП "Объединенная дирекция" о том, что субъектом получения разрешения на строительство предприятие не является.

Администрация г.Ростова-на-Дону в отзыве на апелляционную жалобу указывает на несогласие с выводами суда, также указывая, что предписание противоречит нормам законодательства, поскольку обязывает получить разрешение на строительство части объекта, в то время как канализационный коллектор - единый объект.

В возражениях на апелляционные жалобы МТУ Ростехнадзора по ЮФО просит решение суда оставить без изменения, поддерживая выводы суда первой инстанции.

В судебном заседании представители поддержали апелляционные жалобы по изложенным в них основаниям.

Представитель МТУ Ростехнадзора по ЮФО не согласился с доводами апелляционных жалоб по основаниям, указанным в возражениях на апелляционные жалобы.

Представители администрации, Прокуратуры Ростовской области и ООО "Вектор 2000" в судебное заседание представителей не направили, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации жалобы рассматриваются в отсутствие указанных лиц.

В соответствии с главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд апелляционной инстанции повторно рассматривает дело, при этом в силу части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение суда первой инстанции проверяется только в оспариваемой части.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционных жалоб, выслушав в судебном заседании пояснения представителей участвующих в заседании лиц, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, на основании заявления гражданки Олейниковой А.Г., по факту обрушения в принадлежащем ей домовладении навеса для автомобиля и помещения туалета по адресу: г. Ростов-на-Дону, Железнодорожный Верхний проезд N 5, МТУ "Ростехнадзора" по ЮФО 16.10.2008 г. была проведена проверка объекта капитального строительства - канализационного коллектора N 53 в г. Ростове-на-Дону, в ходе которой выявлено, что строительство подземной части канализационного коллектора ведется без соответствующего разрешения на строительство. Заказчиком-застройщиком является муниципальное казенное предприятие "Объединенная дирекция строящихся объектов города Ростова-на-Дону". Заказчику-застройщику в период с 14 июля 2007 года по 24 декабря 2007 года были выданы разрешения на строительство лишь надземной части (смотровых колодцев) канализационного коллектора N 53 в г. Ростове-на-Дону.

По результатам проверки составлен акт от 16.10.2008г. N 30п и выдано предписание от той же даты N30п об устранении нарушений при строительстве объекта капитального строительства, в котором указано на необходимость представить разрешение на строительство тоннельной части коллектора N53 и до получения разрешения на строительство тоннельной части объекта работы по строительству тоннельной части коллектора N53 приостановить.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Принимая решение, суд первой инстанции исходил из соответствия оспариваемого акта закону.

Суд апелляционной инстанции находит указанный вывод обоснованным.

В соответствии со статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных названным кодексом.

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей. Уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления по заявлению застройщика могут выдать разрешение на отдельные этапы строительства, реконструкции.

Согласно пункту 10 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации объектом капитального строительства является здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

Пунктом 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрены случаи, когда выдача разрешения на строительство не требуется.

В силу пункта 2 части 1 статьи 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации к особо опасным и технически сложным объектам относятся, в том числе, гидротехнические сооружения первого и второго классов, устанавливаемые в соответствии с законодательством о безопасности гидротехнических сооружений.

Понятие гидротехнических сооружений раскрывается в статье 3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений", согласно которой гидротехнические сооружения - плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ, берегов и дна русел рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения вредного воздействия вод и жидких отходов.

Согласно вышеназванным правовым нормам и фактическим обстоятельствам по делу канализационный коллектор относится к особо опасным и техническим сложным объектам, строительство которых должно осуществляться при наличии разрешения на строительство.

Факт осуществления строительства тоннельной части коллектора при отсутствии разрешения на строительство зафиксирован в акте проверки и не оспаривается подателями жалоб.

Довод о том, что МКП "Объединенная дирекция строящихся объектов города Ростова-на-Дону" не является субъектом, которому должно быть адресовано предписание, обоснованно не принят во внимание судом первой инстанции.

Пунктом 7) статьи 51 ГрК предусмотрено, что за разрешением на строительство в соответствующий орган обращается застройщик.

В соответствии с пунктом 16) статьи 1 ГрК застройщик - физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

Как следует из исследованных судом муниципальных контрактов N 32 от 17.10.2007 г. и от 30.01.2008 г. N 1 заказчиком-застройщиком объекта капитального строительства - канализационного коллектора является МКП "Объединенная дирекция", которое, соответственно, несет обязанность по получению соответствующей разрешительной документации. При этом судом первой инстанции обоснованно указано, что такими лицами не могут выступать МУ "Департамент координации строительства и перспективного развития", поскольку оно является муниципальным заказчиком строительства в свете положений Федерального закона N94-ФЗ, ни ООО "Вектор-2000" - подрядчик, поскольку субъект выдачи разрешения прямо определен пунктом 7) статьи 51 ГрК.

Ссылки подателей жалоб на невозможность получения разрешения на строительство вследствие неясности вопроса о том, кто его должен выдавать, необоснованны, так как частью 4 статьи 51 ГрК определено, что разрешение на строительство на земельном участке, не указанном в части 5 настоящей статьи, выдается органом местного самоуправления по месту нахождения такого земельного участка. Часть 5 статьи 51 определяет, что разрешение на строительство на земельном участке, на который не распространяется действие градостроительного регламента или для которого не устанавливается градостроительный регламент, выдается федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления в соответствии с их компетенцией, что к рассматриваемой ситуации не относится.

Довод о том, что получению разрешения препятствует тот факт, что оно выдается на весь объект в целом, не может быть принят во внимание. Как верно указал суд первой инстанции, проанализировав нормы Градостроительного кодекса и Закона "О недрах", лицензия на пользование недрами и горный отвод разрешения на строительство не заменяют. У предприятия отсутствует разрешение на строительство в целом на весь объект. В то же время предприятием получены разрешения на строительство частей объекта - смотровых колодцев, соответственно, предписать получение разрешения на строительство всего объекта орган Ростехнадзора был не вправе.

В свою очередь, ГрК не содержит запрета на получение разрешения на строительство определенных самостоятельных частей объекта, его пунктом 12 статьи 51 предусмотрено, что уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления по заявлению застройщика могут выдать разрешение на отдельные этапы строительства, реконструкции. Указанная норма, по мнению суда, применима к настоящему случаю по аналогии, поскольку препятствий, вытекающих из конструктивных особенностей данной части объекта, застройщик не привел и не доказал.

Тот факт, что предприятие обращалось за выдачей разрешения на строительство в Департамент архитектуры и градостроительства г.Ростова-на-Дону, и в выдаче разрешения было отказано, не освобождает от обязанности получить указанное разрешение, при наличии на то оснований оспорив отказ в судебном порядке.

По изложенным обстоятельствам апелляционные жалобы удовлетворению не подлежат.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Ростовской области от 29.12.2008 г. по делу N А53-20692/2008-С4-49 оставить без изменения, апелляционные жалобы МКП "Объединенная дирекция строящихся объектов" и МУ "Департамент координации строительства и перспективного развития" - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Иванова

Судьи

С.И. Золотухина Т.И. Ткаченко