Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 апреля 2009 г. N 15АП-3215/2009

город Ростов-на-Дону

дело N А53-23606/2008

28 апреля 2009 г.

15АП-3215/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 27 апреля 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 апреля 2009 г..

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Смотровой Н.Н.

судей Н.Н. Ивановой, С.И. Золотухиной

при ведении протокола судебного заседания председательствующим

при участии:

от заявителя: ведущего специалиста Студеникина И.А. (доверенность от 10.03.09г. N 245 сроком действия до 31.12.09г.)

от заинтересованного лица: специалиста Доценко А.А. (доверенность от 24.04.09г. N 70 сроком действия 3 месяца, служебное удостоверение N 1824 от 01.04.08г.)

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу МУ "Администрация Семикаракорского городского поселения"

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 02 марта 2009 г. по делу N А53-23606/2008

по заявлению МУ "Администрация Семикаракорского городского поселения"

к заинтересованному лицу Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области

о признании незаконным решения N 7230/03 от 22.10.08г.

принятое в составе судьи Колесник И.В.

УСТАНОВИЛ:

муниципальное учреждение "Администрация Семикаракорского городского поселения" (далее - Администрация) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - УФАС) с заявлением о признании незаконным решения УФАС от 22.10.08г. N 7230/03.

Решением суда от 02.03.09г. администрации в удовлетворении заявленных требований отказано. Решение мотивировано тем, что при проведении аукциона были нарушены требования ч.8 ст. 9, ч.4 ст. 34, ч.ч. 2, 3 ст. 35 Федерального закона от 21.07.2005г 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - закон N 94-ФЗ). Суд так же пришёл к выводу о том, что УФАС имело право на проведения в отношении администрации внеплановой проверки и допущенные при рассмотрении жалобы ООО "Управляющая компания "Мегастрой" процедурные нарушения не являются существенными, не повлияли на результат проведённой УФАС проверки, по итогам которой принято оспариваемое решение.

Не согласившись с решением суда, Администрация обратилось в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и удовлетворить заявленное требование. Жалоба мотивирована тем, что при принятии оспариваемого решения УФАС были допущены нарушения административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб (далее - Регламент). В жалобе в частности указывается на следующие нарушения Регламента: информация о подаче жалобы ООО "Управляющая компания "Мегастрой" была размещена на сайте без указания даты её размещения; по итогам рассмотрения жалобы на сайте была указана неверная информация о результате рассмотрения - указано, что жалоба была признана необоснованной; при рассмотрении жалобы в УФАС представителям Администрации не были разъяснены права и обязанности и порядок рассмотрения жалобы; во вводной части принятого по итогам рассмотрения жалобы решения УФАС не указаны ФИО присутствовавших на заседании представителей сторон; в описательной части решения УФАС не приведено краткого изложения заявленных требований, возражений, объяснений, ходатайств участвовавших в деле лиц, а приведена только общая формулировка рассматриваемого вопроса; указанные в решении и в жалобе даты жалобы рознятся; в решении не указаны порядок и сроки его обжалования.

УФАС в отзыве на жалобу возражало против её удовлетворения, сославшись на законность решения суда. Относительно процедурных нарушений при принятии решения УФАС пояснило, что они имеются, но их допущение не повлияло на результат рассмотрения жалобы и существенным образом не нарушило прав Администрации.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

В судебном заседании представитель Администрации настаивал на отмене решения суда, сославшись на приведённые в апелляционной жалобе доводы. Дополнительно пояснил, что некоторые из выявленных УФАС нарушений имелись - в частности, истребование от участников размещения заказа сведений, перечисленных в приложении N 5 к документации об аукционе. Расхождения в сроках выполнения работ и сроках гарантии в Информационной карте и проекте контракта вызваны технической ошибкой сотрудника Администрации, готовившего эти документы. Представитель Администрации указал, что это расхождение сроков не является нарушением, так как в данном случае приоритет надо отдавать информации, содержащейся в Информационной карте. Представитель Администрации пояснил, что на заседании комиссии УФАС, состоявшемся 17.10.08г. от Администрации присутствовали начальник отдела муниципального хозяйства Братков В.И. и специалист отдела Костенко В.Н. На этом заседании комиссией УФАС представителям Администрации было объявлено, что жалоба признана обоснованной. На вопрос суда о том, какие неблагоприятные последствия для Администрации возникли в результате нарушений УФАС процедуры рассмотрения жалобы, перечисленных в жалобе, представитель Администрации ответил, что УФАС было обязано соблюдать процедуру рассмотрения жалобы и принятия решения в результате этого участники размещения заказа были лишены возможности возражать против жалобы. Относительно судьбы аукциона представитель Администрации пояснил, что данный аукцион не проводился из-за поданной жалобы и принятого УФАС решения. Администрацией был проведён новый аукцион, заказ на капитальный ремонт уже размещён и победителем аукциона уже проводятся работы по выполнению контракта.

Представитель УФАС возражала против отмены решения суда, сославшись на приведённые в отзыве на апелляционную жалобу доводы. Пояснила, что некоторые из перечисленных в апелляционной жалобе нарушений при принятии решения имелись, но они могут повлиять на правильность вынесенного УФАС решения.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции признал апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 10.10.08г. в УФАС под вх. N 9059 поступила жалоба ООО "Управляющая компания "Мегастрой" о нарушении аукционной комиссией Администрации при проведении открытого аукциона N 3244 на выполнение работ по капитальному ремонту ДК "Рыбак", расположенного по адресу: г. Семикаракорск, Ростовской области, требований закона N 94-ФЗ, выразившемся в установлении в документации об аукционе противоречащих этому закону требований к участникам размещения заказа (т., л.д. 4).

17.10.08г. по результатам рассмотрения этой жалобы комиссией УФАС было принято решение N 7230/03, которым жалоба ООО "УК "Мегастрой" признана обоснованной (п.1); Администрация была признана нарушившей ч.8 ст. 9, ч.4 ст. 34, ч.ч. 2, 3 ст. 35 закона N 94-ФЗ (п.2); решено выдать предписание об аннулировании аукциона (п.3); решено рассмотреть вопрос о привлечении членов аукционной комиссии Администрации к административной ответственности (п.4) (т.1, л.д. 5-8).

Основанием для принятия УФАС решения послужило наличие следующих нарушений:

1. В документации об аукционе имеются разночтения в сроках выполнения работ, сроках гарантии качества работ. В связи с этим УФАС пришло к выводу об отсутствии данных сведений в документации об аукционе, что является нарушением ч. 4 ст. 34 закона N 94-ФЗ.

2. В приложении N 5 к документации об аукционе, содержится список требований к участникам размещения заказа (о календарном плане производства работ по объекту (виду работ), график поступления на объект строительных конструкций, изделий, материалов и оборудования, график движения рабочих кадров по объекту, график движения основных строительных машин по объекту). Указанные требования не содержатся в исчерпывающем списке сведений, определенных ч. 2 ст. 35 закона N 94-ФЗ, которые должны содержаться в заявке на участие в аукционе.

3. В документации об аукционе отсутствуют сведения о количественных и качественных характеристиках закупаемых работ, что является нарушением ч. 4 ст. 34 закона N 94-ФЗ.

4. В п.1.10.2 "Общих положений документации об аукционе" установлено право расторжения Заказчиком контракта в одностороннем порядке, что является нарушением требований ч. 8 ст. 9 закона N 94-ФЗ.

Не согласившись с этим решением, Администрация обжаловала его в арбитражный суд.

Повторно рассмотрев заявление Администрации, суд апелляционной инстанции признал правомерным его отклонение судом первой инстанции.

В частности, в силу ч.1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 2 ст. 201 АПК РФ установлено два основания, при одновременном наличии которых заявление об оспаривании ненормативного правового акта подлежит удовлетворению: 1) в случае, если оспариваемый акт противоречит закону или иному нормативному правовому акту и 2) в случае, если этим актом нарушаются права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, на него незаконно возлагаются какие-либо обязанности, создаются иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Дополнительно проверив оспариваемое решение УФАС, суд апелляционной инстанции не нашёл указанных выше установленных ч.1 ст. 198, ч.2 ст. 201 ПК РФ оснований для признания оспариваемого решения УФАС незаконным и его отмены.

Так, судом первой инстанции сделан основанный на положениях закона N 94-ФЗ и имеющейся в материалах дела конкурсной документации вывод о нарушении при составлении этой документации требований закона N 94-ФЗ.

В частности, по первому нарушению - отсутствие в документации об аукционе в нарушение ч. 4 ст. 34 закона N 94-ФЗ надлежащих сведений в сроках выполнения работ, сроках гарантии качества работ.

Согласно ч.4 ст. 34, п.п. 3, 4 ч.4 ст. 22 закона N 34-ФЗ, документация об аукционе должна содержать требования к сроку и (или) объему предоставления гарантий качества товара, работ, услуг, к обслуживанию товара, к расходам на эксплуатацию товара (при необходимости); место, условия и сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг.

В силу ч.5 ст. 34 закона N 94-ФЗ, проект государственного или муниципального контракта (в случае проведения аукциона по нескольким лотам - проект контракта в отношении каждого лота), является неотъемлемой частью документации об аукционе.

Так же в состав аукционной документации входит Информационная карта.

Как правильно установил суд первой инстанции, в приложенном к аукционной документации проекте муниципального контракта и Информационной картой имеются разночтения:

- в части срока выполнения выступающих предметом предлагаемого к заключению на аукционе контракта работ по капитальному ремонту, а именно: в п. 3.4 Информационной карты указано, что все работы по контракту должны быть выполнены в соответствии с графиком выполнения работ, сроки выполнения: ноябрь 2008 - июль 2009 (т.1, л.д. 86), а в п. 4.2 проекта муниципального контракта указано окончание срока действия контракта: выполнение сторонами своих обязательств, но не позднее 31.12.2008 (т.1, л.д. 42);

- в части гарантийного срока выполняемых работ, а именно: в п. 3.6 Информационной карты документации об аукционе содержится указание на то, что гарантийный срок выполняемых работ должен составлять не менее 60-ти месяцев (т.1, л.д. 86), а п. 10.1 проекта контракта указано, срок гарантии выполненных работ устанавливается продолжительностью двадцать четыре месяца с момента подписания сторонами акта о приемке объекта в эксплуатацию, за исключением случаев преднамеренного повреждения его со стороны третьих лиц (т.1, л.д. 44).

Суд первой инстанции правомерно квалифицировал данные несоответствия как отсутствие информации о сроках выполнения работ и сроке гарантии, так как данная информация должна быть ясной и однозначной, не допускающей двоякого толкования участниками размещения заказа для муниципальных нужд.

По второму нарушению - расширение приведённого в ч.2 ст. 35 закона N 94-ФЗ перечня сведений, которые должны содержаться в заявке на участие в аукционе.

Перечень сведений, который должен содержаться в заявке на участие в аукционе, приведён в ч.2 ст. 35 закона N 94-ФЗ.

Согласно ч.3 ст. 35 закона N 94-ФЗ, требовать от участника размещения заказа иных, за исключением предусмотренных ч. 2 ст. 35 закона N 94-ФЗ документов и сведений, не допускается.

В приложении N 5 к документации об аукционе содержится требование к участникам заказа о включении в состав предложения о функциональных и качественных характеристиках работ сведений о календарном плане производства работ по объекту (виду работ), график поступления на объект стройконструкций, материалов и оборудования, график движения рабочих кадров по объекту, график движения основных строительных машин по объекту (т.1, л.д. 99-102).

Соответственно, в силу требований раздела 1.2.3 аукционной документации, указанные сведения являются частью заявки на участие в аукционе и должны быть к ней приложены.

Как правильно установил суд первой инстанции, ч.2 ст. 35 закона N 94-ФЗ не содержит требования об указании в составе заявки на участие в аукционе указанных в приложении N 5 сведений. Довод Администрации о том, что эти сведения должны предоставляться уже победителем аукциона, судом апелляционной инстанции отклоняется как неосновательный.

По третьему нарушению - в нарушение ч. 4 ст. 34 закона N 94-ФЗ в документации об аукционе отсутствуют сведения о количественных и качественных характеристиках закупаемых работ.

Частью 4 ст. 34, п.2 ч.4 ст. 22 закона N 94-ФЗ установлено, что аукционная документация должна содержать требования к описанию участниками размещения заказа поставляемого товара, который является предметом аукциона, его функциональных характеристик (потребительских свойств), а также его количественных и качественных характеристик, требования к описанию участниками размещения заказа выполняемых работ, оказываемых услуг, которые являются предметом аукциона, их количественных и качественных характеристик.

В п. 3.2 Информационной карты в графе "наименование работ (услуг)" указано: "капитальный ремонт ДК "Рыбак". Полую документацию можно получить по адресу Заказчика в соответствии с порядком, указанным в извещении. На аукцион выставляется весь объём работ по данному объекту с учётом непредвиденных работ" (т.1, л.д. 46).

Суд первой инстанции правомерно квалифицировал это описание выставляемых на аукцион работ как не соответствующее требованиям ч. 4 ст. 34 Закона N 94-ФЗ, так как данный закон требует именно детального и ясного раскрытия количественных и качественных характеристик выставляемых на аукцион работ непосредственно в аукционной документации, доступной широкому кругу лиц. Содержащиеся в составе аукционной документации расчёт начальной цены контракта и сводный сметный расчёт стоимости строительства таких характеристик работ по капитальному ремонту не дают (т.1, л.д. 46-49).

По четвёртому нарушению - установление в аукционной документации в нарушение требований ч. 8 ст. 9 закона N 94-ФЗ права расторжения Заказчиком контракта в одностороннем порядке.

В соответствии с ч. 8 ст. 9 закона N 94-ФЗ, расторжение государственного или муниципального контракта допускается по соглашению сторон или решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

Как правильно установлено судом первой инстанции, в нарушение этого требования, в п.1.10.2 "Общих положений документации об аукционе" установлено, что при наличии определённых условий муниципальный контракт может быть расторгнут Заказчиком в одностороннем порядке.

Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что в деле отсутствует одно из двух обязательных условий, при наличии которого возможно удовлетворение заявления об оспаривании ненормативного правового акта - его несоответствие закону. Оспариваемое решение УФАС является законным, поскольку в нём сделаны правильные выводы о нарушении аукционной комиссией Администрацией при проведении аукциона требований закона N 94-ФЗ.

Доводы Администрации о том, что УФАС не имело права на проведение внеплановой проверки, правомерно отклонены судом первой инстанции, поскольку данная проверка проведена УФАС в рамках его полномочий за осуществлением федерального контроля за законностью в сфере размещения заказов на выполнение работ в том числе и для муниципальных нужд.

Вопрос о том, насколько проверенный УФАС аукцион нарушил права ООО "УК "Мегастрой", выходит за рамки настоящего дела, поскольку оно имеет иной предмет: в нём Заказчик аукциона оспаривает решение УФАС. Данное обстоятельство имело бы существенное значение в случае, если бы итоги аукциона в судебном порядке оспаривало ООО "УК "Мегастрой".

Как следует из материалов дела, выставленный на оспариваемый аукцион муниципальный заказ на дату принятия УФАС оспариваемого решения не был размещён и аукцион не проводился.

Дополнительно проверив доводы Администрации о нарушении УФАС при принятии оспариваемого решения Регламента, суд апелляционной инстанции установил, что перечисленные в жалобе нарушения УФАС при рассмотрении жалобы УФАС были допущены нарушения в процедуре её рассмотрения и правилах оформления решения, установленные Регламентом.

В частности, по итогам рассмотрения жалобы на сайте была указана неверная информация о результате рассмотрения - указано, что жалоба была признана необоснованной; во вводной части принятого по итогам рассмотрения жалобы решения УФАС не указаны ФИО присутствовавших на заседании представителей сторон; в описательной части решения УФАС не приведено краткого изложения заявленных требований, возражений, объяснений, ходатайств участвовавших в деле лиц; указанные в решении и в жалобе даты подачи жалобы рознятся; в решении не указаны порядок и сроки его обжалования. В решении так же отсутствует информация о разъяснении при УФАС представителям Администрации прав и обязанностей, а так же порядка рассмотрения жалобы.

Между тем, оспариваемое решение УФАС по своей правовой природе является ненормативным правовым актом государственного органа. Процедура рассмотрения заявлений об оспаривании таких актов в арбитражном суде, пределы исследования в рамках таких дел, а так же основания удовлетворения или отклонения таких заявлений исчерпывающим образом установлены гл. 24 АПК РФ.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч.2 ст. 201 АПК РФ, заявление об оспаривании ненормативного правового акта подлежит удовлетворению только при наличии двух указанных выше обстоятельств.

Соответственно, процедурные нарушения при принятии оспариваемого ненормативного правового акта могут явиться основанием для признания его недействительным только в том случае, если эти нарушения привели или могли привести принятию незаконного акта, существенным образом нарушили права лица, в отношении которого он был принят.

Оценив перечисленные выше нарушения с учётом приведённых требований, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что ни одно из этих нарушений не могло повлиять на исход рассмотрения УФАС жалобы ООО "УК "Мегастрой".

Представители Администрации присутствовали на заседании комиссии УФАС, на котором рассматривалась указанная жалоба и, соответственно, вне зависимости от того, какая информация была размещена УФАС о результатах рассмотрения жалобы, знали о результате её рассмотрения. Администрация воспользовалась правом на судебное обжалование решения УФАС и правом на апелляционной обжалование решения суда первой инстанции; при первоначальном рассмотрении заявления Администрации в суде первой инстанции и при его повторном рассмотрении в суде апелляционной инстанции суды обеспечили Администрации возможность заявить все имеющиеся у неё возражения против решения УФАС. Каким образом ошибка в дате подачи жалобы ООО "УК "Мегастрой" в описательной части решения УФАС нарушила её права, Администрация не разъяснила. Доказательств того, что ООО "УК "Мегастрой" на один и тот же аукцион в УФАС в разное время было подано две жалобы и к тому же различающиеся по содержанию, в результате чего Администрация была введена в заблуждение относительно предмета рассмотрения на комиссии УФАС, Администрация суду апелляционной инстанции не представила. Недостатки в оформлении вводной и описательной части решения УФАС, на которые ссылается Администрация, не являются основанием для вывода о незаконности резолютивной части этого решения.

При таких обстоятельствах у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для отмены законного и обоснованного решения суда первой инстанции. Апелляционная жалоба Администрации отклоняется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 02.03.09г. оставить без изменения, апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

Н.Н. Иванова С.И. Золотухина