Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 июня 2009 г. N 15АП-1847/2009

город Ростов-на-Дону

дело N А53-20168/2008

16 июня 2009 г.

15АП-1847/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 08 июня 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 июня 2009 г..

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Золотухиной С.И.,

судей Ивановой Н.Н., Смотровой Н.Н.

при ведении протокола судебного заседания судьей Золотухиной С.И.

при участии:

от заявителя: юрисконсульт Карелина Елена Николаевна по доверенности от 30.07.2008 г. N 5,

от заинтересованного лица: юрист Киреев Александр Юрьевич по доверенности от 16.01.2009 г. N 111,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Веселовского района

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 22.01.2009г. по делу N А53-20168/2008-С4-49

по заявлению открытого акционерного общества "Веселовское Автотранспортное Предприятие"

к заинтересованному лицу Администрации Веселовского района,

при участии третьего лица Министерства имущественных и земельных отношений, финансового оздоровления предприятий, организаций Ростовской области

о признании незаконным бездействия,

принятое в составе судьи Казаченко Г.Б.,

УСТАНОВИЛ:

ОАО "Веселовское Автотранспортное Предприятие" обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Администрации Веселовского района о:

- признании незаконным бездействия Администрации Веселовского района Ростовской области, выразившегося в непредоставлении земельного участка с кадастровым номером 61: 06:01 01 34:18, площадью 19400 кв.м., расположенного по адресу: Ростовская область, Веселовский район, поселок Веселый, улица Октябрьская, дом 27, в собственность ОАО "Веселовское АТП", как противоречащее ст. 36 Земельного кодекса РФ;

- обязании Администрации Веселовского района Ростовской области предоставить в собственность ОАО "Веселовское АТП" земельный участок с кадастровым номером 61:06:01 01 34:18, площадью 19400 кв.м., расположенный по адресу: Ростовская область, Веселовский район, поселок Веселый, улица Октябрьская, дом 27.

В порядке ст. 51 АПК РФ к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство имущественных и земельных отношений, финансового оздоровления предприятий, организаций Ростовской области.

Решением суда от 22.01.2009г. заявленные требования удовлетворены полностью. Судебный акт мотивирован тем, что на испрашиваемом участке расположен принадлежащий обществу объект недвижимости, в связи с чем общество имеет исключительное право на приобретение участка в собственность. Суд установил, что нарушена процедура резервирования спорного участка, признал, что постановление Главы администрации Веселовского района N 411 от 26.08.2008 г. является нормативным актом, не было опубликовано, в связи с чем не влечет правовых последствий. В этой связи суд счел, что постановление Администрации Веселовского района от 15.12.2008 г. N 609 вынесено без законных на то оснований.

Не согласившись с принятым решением, Администрация Веселовского района обжаловала его в порядке, предусмотренном гл. 34 АПК РФ. В апелляционной жалобе заявитель просит решение суда отменить, ссылаясь на то, что генеральный план райцентра х. Веселый никем не оспорен и не отменен, согласно генеральному плану производственные участки (один из которых занимает общество), необходимо вывести в производственную зону, на спорном участке планируется размещение школы, принятые администрацией акты о резервировании земель для муниципальных нужд связаны с разработкой нового генплана, до утверждения которого предоставление обществу участка в собственность невозможно.

В отзыве на апелляционную жалобу ООО "Веселовское АТП" просит решение суда оставить без изменения, ссылаясь на его законность и обоснованность.

В судебном заседании представители сторон поддержали доводы жалобы и отзыва на нее.

Третье лицо, надлежаще извещенное о месте и времени судебного разбирательства, в судебное заседание не явилось, отзыв на апелляционную жалобу не представило. Дело рассмотрено в порядке ст. 156 АПК РФ в его отсутствие.

В судебном заседании объявлялся перерыв с 01.06.2009 г. до 08.06.2009 г. После перерыва заседание продолжено.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей сторон, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что решение суда подлежит отмене по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, 1.07.2008 г. общество "Веселовское АТП" обратилось в Администрацию Веселовского района Ростовской области с заявлением о предоставлении в собственность для производственных нужд земельного участка, общей площадью 19400 кв.м., кадастровый номер 61 : 06 : 010134 : 18 (условный кадастровый номер 61 : 06 : 01 01 34 : 0015), расположенного по адресу: Ростовская область, Веселовский район, поселок Веселый, ул. Октябрьская, дом 27 (том 1 л.д. 12). Заявление общества мотивировано нахождением на данном земельном участке принадлежащих ОАО "Веселовское АТП" объектов недвижимости.

Письмом от 08.08.2008 г. N 1869 Администрация Веселовского района Ростовской области предложила обществу представить кадастровый план с кадастровой стоимостью земельного участка (том 1, л.д. 14)

11.09.2008 г. в адрес общества поступило письмо Администрации Веселовского района от 08.09.2008 г. N 2133 о том, что в связи с разработкой Генерального плана поселка Веселый Веселовского района Ростовской области, Муниципальное образование "Веселовский район" Администрация до 01.01.2009г. не имеет возможности решить вопрос о переоформлении земельного участка в собственность обществу. ОАО "Веселовское АТП" разъяснено, что оно имеет право оформить земельный участок в краткосрочную или долгосрочную аренду с последующим правом выкупа (том 1, л.д. 16).

Считая бездействие Администрации, выразившееся в непредоставлении в собственность ОАО "Веселовское АТП" земельного участка с кадастровым номером 61 : 06 : 01 01 34 : 18, общей площадью 19400 кв.м., расположенного по адресу: Ростовская область, Веселовский район, поселок Веселый, ул. Октябрьская, дом 27 незаконным, общество обратилось в суд с настоящим заявлением.

Принимая решение, суд первой инстанции счел требования общества подлежащими удовлетворению. Данный вывод является ошибочным ввиду следующего.

Согласно п. 1 ст. 36 Земельного кодекса РФ граждане и юридические лица, имеющие в собственности здания, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной и муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с Земельным кодексом РФ. Исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретения права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, которые установлены Земельным кодексом, федеральными законами.

В силу части 4 статьи 28 Кодекса не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства, за исключением следующих случаев: изъятие земельных участков из оборота; установленный федеральным законом запрет на приватизацию земельных участков; резервирование земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Согласно части 8 статьи 28 Федерального закона от 21.12.01 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" не подлежат отчуждению земельные участки, предусмотренные генеральными планами развития соответствующих территорий для использования в государственных или общественных интересах, в том числе земель общего пользования.

В пункте 4 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.02.05 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" разъяснено, что при рассмотрении дел, связанных с выкупом земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, подлежат оценке доводы о невозможности продажи спорного земельного участка по причине его резервирования для государственных или муниципальных нужд на основе нормативных правовых актов соответствующих органов власти о резервировании, использования его для других целей (государственных или публичных нужд). В частности, правомерным основанием для отказа в продаже земельного участка может служить то обстоятельство, что в соответствии с генеральным планом развития города, поселка, иного населенного пункта, утвержденным до обращения собственника недвижимости с заявлением о выкупе земельного участка, на данном земельном участке предусмотрено строительство другого объекта.

Постановлением Главы Веселовского района от 26.08.2008 г. N 411 "Об утверждении границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения" земельный участок в п. Веселый по ул. Октябрьской, 27, признан подлежащим резервированию для возведения на нем объекта социального назначения (т.1 л.д. 64-65).

Постановлением Администрации Веселовского района от 15.12.2008 г. N 609 "О резервировании земель для муниципальных нужд" данный участок земельный участок площадью 19400 кв. м с кадастровым номером 61:06:01 01 34:0015, расположенный по адресу п. Веселый, ул. Октябрьская, 27, зарезервирован для строительства школы (т.1 л.д. 66-67).

Данные постановления вынесены администрацией на основании Генерального плана х. Веселый, утвержденного Решением Исполнительного комитета Ростовского областного Совета народных депутатов от 08.12.1979 N 926 (т.1 л.д. 68-15), и предусматривающего вынесение промышленных, производственных и иных предприятий, в том числе автохозяйств на производственную территорию в западной и южной части хутора.

При указанных обстоятельствах непредоставление Администрацией Веселовского района испрашиваемого обществом "Веселовское АТП" земельного участка с кадастровым номером 61:06:01 01 34:0015 соответствует положениям земельного законодательства РФ.

В связи с разработкой нового плана генеральной застройки разрешение вопроса о предоставлении ОАО "Веселовское АТП" иного земельного участка взамен изъятого для муниципальных нужд до утверждения соответствующего плана генеральной застройки (который на момент обращения общества к администрации утвержден не был), являлось объективно невозможным. В этой связи Администрация отложила разрешение вопроса о предоставлении обществу земельного участка до момента утверждения нового генерального плана развития хутора Веселый, о чем известила общество (л.д. 16 т.1).

Вместе с тем, поскольку права общества на получение иного участка взамен зарезервированного для муниципальных нужд администрация не отрицает, права общества соответствующим бездействием администрации не нарушаются.

При указанных обстоятельствах предусмотренные ст. 198-201 АПК РФ основания для удовлетворения заявленных ОАО "Веселовское АТП" требований отсутствуют.

Выводы же суда первой инстанции о том, что постановление Главы администрации Веселовского района N 411 от 26.08.2008 г. и постановление Администрации Веселовского района от 15.12.2008 г. N 609 вынесены с нарушением требований законодательства РФ, в связи с чем не порождают правовых последствий, являются преждевременными.

Судом первой инстанции неправильно определена правовая природа постановления Главы администрации Веселовского района от 26.08.2008 г. N 411. По мнению суда первой инстанции, данный акт является нормативным. Однако данный вывод суда является необоснованным.

Так, правовая доктрина, действующее законодательство и судебная практика к основным признакам нормативного правового акта относит следующие:

- нормы данного акта носят общеобязательный характер;

- адресован неопределенному кругу лиц;

- рассчитан на многократное применение;

- применим ко всем отношениям, подпадающим под действие данного акта.

В отличие от нормативного акта, ненормативному присущи следующие признаки:

- ненормативный правовой акт содержит лишь предписания индивидуального характера;

- обращен к строго определенным лицам или кругу лиц (имеет конкретного адресата);

- рассчитан на разовое применение;

- воздействует на строго конкретные отношения и действует вплоть до момента их прекращения.

В информационном письме Президиума ВАС РФ от 20 мая 1993 г. N С-13/ОП-167 "Об отдельных рекомендациях, принятых на совещаниях по судебно-арбитражной практике" судам разъяснено, что при решении вопроса о подведомственности указанного спора арбитражному суду необходимо исходить из характера оспариваемого акта (нормативного или индивидуального), а не из понятия круга лиц, на которых он распространяется. При этом следует иметь в виду, что нормативные акты устанавливают правила поведения, рассчитанные на многократное применение и адресованные неопределенному кругу лиц. Индивидуальный акт правил поведения не содержит, а устанавливает конкретные предписания.

Постановление Главы Веселовского района от 26.08.2008 г. N 411, содержащее в качестве приложения Перечень земельных участков, подлежащих резервированию для планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, признакам нормативности правового акта не отвечает, поскольку, касаясь лишь прав лиц - собственников (законных пользователей) перечисленных в нем участков, нормативных предписаний, обязательных для неопределенного круга лиц, не содержит.

Тем более не является нормативным правовым актом постановление Администрации Веселовского района от 15.12.2008 г. N 609 "О резервировании земель для муниципальных нужд", поскольку данный акт носит индивидуальный характер, содержит предписания относительно конкретных объектов гражданских прав (индивидуально определенных земельных участков) и так же, как и постановление N 411, затрагивает лишь права пользователей перечисленных в нем участков.

В отличие от нормативных актов, которые при установлении их несоответствия иному акту, имеющему большую юридическую силу, просто не подлежат применению судом (ст. 13 АПК РФ), ненормативные акты подлежат признанию недействительными в установленном законом порядке. Подобного требования (о признании недействительными постановления Главы администрации Веселовского района N 411 от 26.08.2008 г. и постановления Администрации Веселовского района от 15.12.2008 г. N 609) обществом "Веселовское АТП" в рамках настоящего дела не заявлялось, давать же оценку законности данных актов без оспаривания их заявителем суд был не вправе. Таким образом, оценивая названные выше постановления (N 411 и N 609), суд вышел за пределы заявленных обществом требований.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене с отказом в удовлетворении заявленных обществом требований.

Госпошлина по заявлению и апелляционной жалобе на основании ст. 110 АПК РФ относится на заявителя по делу.

Учитывая, что при подаче заявления обществом уплачивалась госпошлина в сумме 4000 руб. (платежное поручение N 0230 от 14.10.2008 г. - т.1 л.д. 11), а при подаче апелляционной жалобы госпошлина не была уплачена администрацией ввиду освобождения ее от уплаты госпошлины, пошлина по жалобе подлежит взысканию с общества "Веселовское АТП" в доход федерального бюджета.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение арбитражного суда Ростовской области от 22 января 2009 г. отменить.

В удовлетворении заявления ОАО "Веселовское АТП" отказать.

Взыскать с открытого акционерного общества "Веселовское АТП" в доход федерального бюджета госпошлину по апелляционной жалобе в сумме 1000 рублей.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

С.И. Золотухина

Судьи

Н.Н. Иванова Н.Н. Смотрова