Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 июля 2009 г. N 15АП-4726/2009

город Ростов-на-Дону

дело N А53-4359/2009

27 июля 2009 г.

15АП-4726/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 21 июля 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 июля 2009 г..

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Смотровой Н.Н.

судей Т.Г. Гуденица, Н.Н. Ивановой

при ведении протокола судебного заседания судьёй Смотровой Н.Н.

при участии:

от заявителя: директора Перегудова В.В., адвоката Коробчинсеого А.А. (ордер N 145 от 16.06.09г., удостоверение N 0058 от 12.11.08г.);

от заинтересованного лица: ведущего специалиста Гуркиной Е.В. (доверенность от 24.10.08г. N 1/256, сроком на 1 год, удостоверение N 454);

от третьего лица: представитель не явился (уведомление 43454 вручено 20.07.09г.),

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Дизайн центр Плюс"

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 29 апреля 2009 г. по делу N А53-4359/2009

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Дизайн центр Плюс"

к заинтересованному лицу МУ "Управление наружной рекламой г. Ростова-на-Дону"

при участии третьего лица Администрации г. Ростова-на-Дону

о признании незаконными действий по изданию приказов N N 589, 593, 594, 1483-1535,

принятое в составе судьи Колесник И.В.

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Дизайн центр плюс" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к муниципальному учреждению "Управление наружной рекламой г. Ростова-на-Дону" (далее - Управление) о признании незаконными действий Управления по изданию приказов N N 589, 593, 594, 1483-1535 об аннулировании разрешений на размещение наружной рекламы на объектах муниципальной собственности, по направлению обществу уведомления от 11.12.08г. N 1028 с информацией об аннулировании разрешений на установку рекламных конструкций и требованию о демонтаже рекламных конструкций.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация г. Ростова-на-Дону.

Решением суда от 29.04.09г. обществу в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что суд не установил достаточных оснований для удовлетворения требований общества о признании и незаконными оспариваемых действий Управления, поскольку суду не представлено доказательств того, что эти действия по направлению уведомления с требованием о демонтаже и изданию приказов об аннулировании разрешений на размещение рекламы не соответствуют Федеральному закону от 13.03.06г. N 28-ФЗ "О рекламе" (далее - закон N 38-ФЗ) или иному нормативному правовому акту, либо приняты не уполномоченным на то органом.

Не согласившись с принятым судебным актом, общество подало в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции по делу отменить и принять по делу новый судебный акт. Жалоба мотивирована тем, что договоры на установку рекламных конструкций были неосновательно заключены на 1 год, так как эти рекламные конструкции не являются временными, как это ошибочно указано в названных договорах. Действия Управления по изданию приказов N N 589, 593, 594, 1483-1535, а также решение суда, противоречат действующему законодательству и решению Арбитражного суда Ростовской области от 19.09.2008 по делу N А53-7555/08-С2-11, оставленному без изменения постановлением апелляционной инстанции от 02.12.2008, в котором указано, что договоры на размещение и эксплуатацию рекламных конструкций и разрешения на установку рекламных конструкций должны по срокам соответствовать друг другу и действовать до 2012 года. По этой причине ссылка суда на истечение срока действия договоров на размещение и эксплуатацию рекламных конструкций неосновательна. Приказы, действия по изданию которых оспариваются в деле, не являются ненормативными правовыми актами, так как орган государственной власти в силу ст. 19 закона N 38-ФЗ должен принять документ, называемые "решение" об аннулировании ранее выданных разрешений на установку рекламных конструкций. Управление не имело права на принятие решений об аннулировании разрешений на установку рекламных конструкций - это вправе сделать только администрация муниципального образования - и устав Управление, в котором содержится такое полномочие, в этой части не соответствует требованиям закона. Судом не исследованы доводы общества о том, что часть спорных рекламных конструкций, разрешения в отношении которых были аннулированы, прикреплено не к отдельно стоящим опорам, установленным на муниципальной земле, а крепятся к зданиям и сооружениям, не являющимися объектами муниципальной собственности. Соответственно, в отношении данных растяжек Управление не имело право ни заключать договоров на размещение рекламных конструкций, ни расторгать таких договоров. В постановлении Мэра N 1475 от 22.12.06г., на которое сослался суд, не содержится запрещения на использование рекламных растяжек по их прямому назначению - для размещения рекламных объявлений. В постановлении также не содержится запрещения для использования растяжек в коммерческих целях. Поэтому служить основанием для аннулирования разрешений на установку рекламных конструкций оно не может.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, ссылаясь на его законность и обоснованность.

Администрация отзыв на апелляционную жалобу не представила.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

Администрация, надлежащим образом извещённая о месте, дате и времени проведения судебного заседания, своего представителя в судебное заседание не направила. Представители общества и Управления не возражали против рассмотрения дела без участия представителя Администрации. Учитывая изложенное, руководствуясь ч.3 ст. 156 АПК РФ апелляционный суд проводит судебное разбирательство по жалобе в отсутствие представителя третьего лица по делу.

В судебном заседании представитель общества настаивал на отмене решения суда, сославшись на приведённые в апелляционной жалобе доводы.

Представитель Управления возражала простив удовлетворения жалобы, сославшись на законность решения суда. Указала, что отсутствие у Управления права на заключение договоров на установку рекламных конструкций, которые с одной или обеих сторон крепятся к стенам зданий, на что ссылается общество, тем более является основанием для аннулирования выданных обществу в связи с заключением этих договоров разрешений на установку рекламных конструкций.

Представитель Управления предоставила копии отсутствующих в деле договоров на установку рекламных конструкций, в связи с прекращением срока действия которых были совершены оспариваемые действия по изданию приказов об аннулировании разрешений на установку рекламных конструкций, отсутствующие в деле аннулированные разрешения на установку рекламных конструкций, список номеров разрешений и договоров, по которым рекламные конструкции крепились к двум отдельно стоящим опорам, к одной опоре и стене здания, к стенам зданий.

Суд предоставил представителям общества возможность ознакомиться с предоставленными документами, которой они воспользовались. От общества ходатайств об истребовании у Управления, Администрации, иных органов каких-либо дополнительных документов не поступило.

Судом предоставленные Управлением документы приобщены к материалам дела.

Исследовав имеющиеся в материалах дела и дополнительно предоставленные доказательства, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, выслушав представителей общества, МУ УНР, суд апелляционной инстанции признал апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в сентябре-ноябре 2007 года между обществом и Администрацией г. Ростова-на-Дону в лице начальника Управления были заключены договоры N N N1632-5283м, N1648-13677м, N1745-1471м, N3228-5968м, N3182-5913м, N3236-5897м, N3188-5898м, N3192-183м, N3193-5881м, N3194-5896, N3196-4809м, N3184-7050м, N3220-10990м, 3218-2512м, N3185-6655м, N3207-4906м, N3204-4508м, N3225-2353м, N3209-3248м, N3210-136м, N3203-3683м,N3211-6099м, N3198-4913м, N3206-4905м, 3197-4912м, N3205-4904м, N3213-365м, N3183-6098м, N3191-5035м, N3202-8844м, N3195-8612м, N3187-8845м, N3180-2658м, N3199-4930м, N3200-4975м, 201-4962м, N3189-4976м, N3221-13047м, N3219-13046м, N3181-2365м, N3223-13049м, N3222-13048м, N3224-2100м, N3186-6127м, N3190-4980м, N3226-15м, 3232-1109M, N3231-928м, N3216-4974м, N3235-2730м, N3230-758м, N3214-11м, N3233-2414м, N3234-2525м, N3229-5954м, N3217-3242м на установку и эксплуатацию временных рекламных конструкций на объектах муниципальной собственности. Срок действия этих договоров был установлен 1 год.

В сентябре-ноябре 2007 года Управление выдало обществу разрешения на установку рекламных конструкций (горизонтальных растяжек трёх типов: на двух отдельно стоящих опорах, на одной отдельно стоящей опоре и стене здания, на стенах зданий) N N N5283м, N13677м, N1471м, N5968м, N5913м, 897м, N5898м, N5183м, N5881м, N5896м, N4809м, N7050м, N10990м, l512m, N6655м, N4906м, N4508м, N2353м, N3248м, N136м, N3683м, N6099м, 913м, N4905м, N4912м, N4904м, N365м, N6098м, N5035м, N8844м, N8612м, N8.845м, N2658м, N4930м, N4975м, N4962м, N4976м, N13047м, N13046м, N2365м, N13049м, N13048м, N2100м, N6127м, N4980м, N15м, N1109м, N928м, N4974м, N2730м, N758м, N1311м, N2414м, N2525м, N5954м, N3242м на объектах муниципальной собственности, в отношении которых были заключены указанные выше договоры. Разрешения были выданы сроком действия на 5 лет с даты их выдачи - до 2012 года.

09.12.08г. начальником Управления на основании п.2 ст. 18 закона N 38-ФЗ были приняты приказы NN 589, 593, 594, 1483-1535 об аннулировании указанных разрешений на размещение наружной рекламы на объектах муниципальной собственности, выданных обществу в сентябре-ноябре 2007 года в связи с окончанием сроков действия договоров на и эксплуатацию временных рекламных конструкций на объектах муниципальной собственности.

11.12.08г. Управление направило обществу уведомление N 1028, в котором сообщило об аннулировании разрешений на установку рекламных конструкций указанными приказами NN 589, 593, 594, 1483-1535 и о необходимости в соответствии со ст. 21 закона N 38-ФЗ демонтировать соответствующие рекламные конструкции в течение одного месяца с даты получения этого уведомления (т.1, л.д. 10-11).

Не согласившись с указанными действиями Управления по аннулированию разрешений на установку рекламных конструкций приказами N N 589, 593, 594, 1483-1535 и требованием об их демонтаже в уведомлении от 11.12.08г. N 1028, общество обжаловало их в Арбитражный суд Ростовской области.

Повторно рассмотрев заявление общества, суд апелляционной инстанции признал правомерным его отклонение судом первой инстанции в связи со следующим.

Согласно ч.1 ст. 198 АПК РФ и п.5 ст. 200 АПК РФ ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц могут быть признаны судом недействительными по заявлению лиц, если оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 18 статьи 19 Закона N 38-ФЗ предусмотрено, что орган местного самоуправления муниципального района или городского округа принимает решение об аннулировании разрешения в течение месяца с момента направления ему собственником или иным законным владельцем недвижимого имущества, к которому присоединена рекламная конструкция, документа, подтверждающего прекращение договора, заключенного между таким собственником или таким владельцем недвижимого имущества.

Правовые основания и порядок установки рекламных конструкций определён ст. 19 закона N 38-ФЗ. Исходя из системного толкования ч.ч. 5, 9, 10 ст. 19 закона N 38-ФЗ, право на установку и эксплуатацию рекламной конструкции возникает и сохраняется владельца этой конструкции при одновременном наличии у него двух действующих на дату установки и в период эксплуатации конструкции документов:

1) - договора с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо с лицом, управомоченным собственником такого имущества, в том числе с арендатором;

2) - разрешения на установку рекламной конструкции.

При этом, в силу п.18 ст. 19 закона N 38-ФЗ разрешение на установку рекламной конструкции подлежит аннулированию в случае прекращения действия договора между владельцем рекламной конструкции и собственником или иным законным владельцем недвижимого имущества, к которому она присоединена.

Как правильно установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, по состоянию на 09.12.08г. - дату издания Управлением приказов N N 589, 593, 594, 1483-1535, срок действия заключённых между обществом и Администрацией в лице начальника Управления договоров на установку и эксплуатацию временных рекламных конструкций на объектах муниципальной собственности истёк, так как эти договоры, в соответствии с их пунктами 6.2, заключённые в сентябре-ноябре 2007 года, заключались сроком действия на 1 год.

От пролонгации этих договоров на новый срок Администрация в лице Управления отказались. Доказательств понуждения Администрации к продлению сроков действия этих договоров на более длительный срок в судебном порядке общество судам первой и апелляционной инстанций не представило.

Ссылка общества на то, что срок действия указанных договоров должен составлять 5 лет с даты их заключения в силу решения Арбитражного суда Ростовской области от 19.09.08г. по делу N А53-7555/08-С2-11, оставленного без изменения постановлением апелляционной инстанции от 02.12.08г., судом первой инстанции правомерно отклонена как неосновательная.

Предметом рассмотрения по делу N А53-7555/08-С2-11 было требование Управления об обязании общества демонтировать 18 рекламных конструкций. Соответственно, вопрос о сроках действия договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, действия по аннулированию разрешений на установку которых рассматриваются в настоящем деле, либо об обязании Администрации продлить сроки действия этих договоров и тому подобные вопросы предметом рассмотрения в деле N А53-7555/08-С2-11 в установленном нормами АПК РФ порядке не были. В связи с этим указание суда первой инстанции в мотивировочной части своего решения (лист решения N 7, 3-й абзац мотивировочной части снизу) на то, что из содержания закона N 38-ФЗ следует, что действие договора и разрешения должно иметь один и тот же срок, а поскольку разрешения выданы на срок 5 лет, то и договор должен был быть заключён на этот же срок, правового значения для настоящего дела не имеет. Это мнение суда относительно дополнительного, не являющегося предметом спора по делу вопроса, а не его вывод по существу заявленных требований, который излагается в резолютивной части решения и в силу этого подлежит обязательному исполнению участвующими в деле лицами.

В связи с этим, это мнение суда по делу N А53-7555/08-С2-11, предметом которого являлось требование Управления об обязании общества демонтировать 18 рекламных конструкций, не имеет преюдициального значения для настоящего дела, предметом которого являются требования общества о признании незаконными действий Управления по принятию приказов об аннулировании разрешений на установку 56 рекламных конструкций и направлению обществу требования об их демонтаже.

Это мнение суда также не является основанием для вывода о том, что срок действия 56 относящихся к данному делу договоров на размещение и эксплуатацию рекламных конструкций превышает тот срок, который указан в пунктах 6.2 этих договоров.

Согласно п.5 ст. 19 закона N 38-ФЗ, по окончании срока действия договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции обязательства сторон по договору прекращаются.

При таких обстоятельствах судом первой инстанции сделан основанный на положениях п.п. 5, 18 ст. 19 закона N 38-ФЗ и обстоятельствах дела вывод о том, что действия Управления по изданию оспариваемых в деле приказов от 09.12.08г. NN 589, 593, 594, 1483-1535 об аннулировании разрешений на размещение наружной рекламы на объектах муниципальной собственности в связи с окончанием сроков действия договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, а также по направлению обществу уведомления от 11.12.08г. N 1028 с информацией об аннулировании указанных разрешений на установку рекламных конструкций соответствуют требованиям действующего законодательства.

Учитывая доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции изучил договоры на установку и эксплуатацию рекламных конструкций и прилагавшиеся к ним документы, из которых следует, что часть рекламных конструкций общества в виде горизонтальных растяжек действительно прикреплена к зданиям либо с одной стороны (разрешения N N 1311м., 2730м, 3242м, 6098м, 5035м, 2525м, 758м, 15м, 2414м), либо прикреплены между зданиями (разрешения N N 4975м, 4930м, 4962м, 4974м, 8612м, 4809м, 4980м). При этом, договоры на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, по которым горизонтальные растяжки крепятся к стенам зданий, со стороны правообладателя зданий подписаны начальником Управления от имени Администрации. Доказательств того, что эти здания в полном объёме находятся в муниципальной собственности, в деле не имеется. Управление признаёт, что здания значатся на муниципальном балансе и помещения в них находятся не только в муниципальной собственности.

Между тем, в силу ч.ч. 5, 6 ст. 19 закона N 38-ФЗ, установка и эксплуатация рекламной конструкции осуществляются ее владельцем по договору с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо с лицом, управомоченным собственником такого имущества, в том числе с арендатором. В случае, если недвижимое имущество, к которому присоединяется рекламная конструкция, закреплено собственником за другим лицом на праве хозяйственного ведения, праве оперативного управления или ином вещном праве, договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции заключается с лицом, обладающим правом хозяйственного ведения, правом оперативного управления или иным вещным правом на такое недвижимое имущество, при наличии согласия такого собственника и с соблюдением требований, установленных законом N 38-ФЗ.

Однако, предметом рассмотрения по данному делу является вопрос о законности действий Управления по аннулированию разрешений на установку рекламных конструкций в связи с истечением сроков действия договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций. В связи с этим вопрос о наличии у Администрации в лице Управления права на заключение указанных договоров с учётом принадлежности зданий, в отношении которых заключались эти договоры, не только муниципалитету, выходит за рамки настоящего спора и высказываться по нему в рамках рассматриваемого дела суд не вправе.

Установление факта выхода Администрации в лице Управления при заключении названных договоров за пределы своих полномочий также не может явиться основанием для удовлетворения заявления общества об оспаривании действий Управления по аннулированию разрешений на установку рекламных конструкций. В этом случае данные разрешения на установку рекламных конструкций были выданы обществу незаконно изначально, в связи с чем заявляемый обществом довод о необходимости исчисления сроков действия заключённых в отношении таких зданий договоров как заключённых не на один, а на пять лет, тем более подлежит отклонению.

Доводы общества о том, что приказы начальника Управления N N 589, 593, 594, 1483-1535 об аннулировании разрешений на размещение наружной рекламы на объектах муниципальной собственности, действия по изданию которых оспариваются в настоящем деле, не являются указанным в ст. 19 закона N 38-ФЗ ненормативным правовым актом, обозначаемым как "решение об аннулировании рекламных конструкций", судом апелляционной инстанции отклоняются как основанные на неправильном толковании п. 18 ст. 19 закона N 38-ФЗ.

В частности, п.18 ст. 19 закона N 38-ФЗ указано на возможность принятия органом местного самоуправления решения об аннулировании разрешения на размещение рекламной конструкции и перечислены основания для его принятия. Непосредственно указания на то, что такое решение обязательно должно быть оформлено документом, названным словом: "решение", закон N 38-ФЗ в указанной статье и в других его статьях не содержит.

Из изложенного следует, что тот или иной документ органа местного самоуправления приобретает статус решения об аннулировании разрешения на размещение рекламной конструкции не в силу своего наименования, а в силу своего содержания. Аналогичной позиции придерживаются арбитражные суды, которые рассматривают в порядке гл. 24 АПК РФ заявления о законности решений органов власти, которые могут излагаться в документах, озаглавленных этими органами не только словом "решение", но и другими словами (например, "уведомление", требование", "предписание", "сообщение", "письмо" и т.д.), либо вообще ни как не озаглавленных. Определяющим в этом вопросе для судов является не наименование обжалуемых документов, а их содержание и последствия - если они содержат властное распоряжение, предписание, то суды исходят из того, что они являются решениями органов власти вне зависимости от того, как они ими поименованы. Обратная позиция означала бы лишение лиц, в отношении которых приняты такие решения, права на судебную защиту по формальному основанию - отсутствию наименования в оспариваемом акте слова: "решение".

Изучив тексты принятых начальником Управления 09.12.08г., озаглавленных словом "приказ" и которым присвоены номера 589, 593, 594, 1483-1535, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что эти документы, вне зависимости от их наименования, являются решениями структурного подразделения органа местного самоуправления (Управления) об аннулировании выданных обществу разрешений на установку рекламных конструкций. Это обусловлено тем, что поскольку по своему содержанию данные документы являются именно властно-обязывающими решениями об аннулировании, принимаемыми по основаниям, установленным в ч.18 ст. 19 закона N 38-ФЗ.

Указание общества на то, что оно указанные документы не воспринимало в качестве решений об аннулировании разрешения на установку рекламной конструкции, в данном случае определяющим для вывода о характере этих документов определяющим не является, поскольку представляет собою субъективную оценку данных документов.

Судом первой инстанции также сделан законный вывод о наличии у Управления полномочий на принятие решений об аннулировании разрешений на установку рекламных конструкций. Управление имеет право на принятие таких решений в силу п.3.3 своего устава, утверждённого создавшим его органом местного самоуправления зарегистрированного в установленном порядке (т.1, л.д. 131).

В соответствии с п. 21 ст. 19 закона N 38-ФЗ, в случае аннулирования разрешения на установку рекламной конструкции владелец рекламной конструкции либо собственник или иной законный владелец соответствующего недвижимого имущества, к которому такая конструкция присоединена, обязан осуществить демонтаж рекламной конструкции в течение месяца и удалить информацию, размещенную на такой рекламной конструкции, в течение трех дней.

Доказательств того, что обществом получены новые разрешения на установку рекламных конструкций по тем же адресам, обществом суду не представлено.

Согласно ч.10 ст. 19 закона N 38-ФЗ, установка рекламной конструкции без разрешения (самовольная установка) не допускается. В случае самовольной установки вновь рекламной конструкции она подлежит демонтажу на основании предписания органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа, на территориях которых установлена рекламная конструкция.

Как установлено в настоящем деле, действия Управления по принятию решений об аннулировании разрешений на установку рекламных конструкций в связи с прекращением сроков действий договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций законны.

При таких обстоятельствах действия Управления по направлению обществу уведомления от 11.12.08г. N 1028, в котором общество извещается о необходимости демонтировать рекламные конструкции, разрешения на установку которых аннулированы, также не противоречат требованиям закона N 38-ФЗ.

Довод общества о том, что постановление Мэра N 1475 от 22.12.06г. не может служить основанием для аннулирования разрешений на установку рекламных конструкций правомерен. Оспариваемые действия Управления по аннулированию выданных обществу разрешений на установку рекламных конструкций были совершены Управлением на основании п.2 ч.18 ст. 19 закона N 38-ФЗ.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции не подлежит отмене. Апелляционная жалоба общества отклоняется.

В соответствии со ст. 110 АПК РФ, расходы по госпошлине по апелляционной жалобе в размере 1000 рублей относятся на общество, но с него не взыскиваются в связи с уплатой госпошлины по платёжному поручению от 15.05.09г. N 5291 (т.2, л.д. 43).

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 29.04.09г. оставить без изменения, апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

Т.Г. Гуденица Н.Н. Иванова