Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 июля 2009 г. N 15АП-5351/2009

город Ростов-на-Дону

дело N А32-5313/2008

29 июля 2009 г.

15АП-5351/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 29 июля 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 июля 2009 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ломидзе О.Г.

судей Ильиной М.В., Тимченко О.Х.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Нарышкиной Н.В.

при участии: от заявителей: Фомин Сергей Евгеньевич, паспорт, действующий за себя лично и как представитель ООО "КАЛАС", ООО "Фирма Эффект", ООО ТП "Искра", ККО ОО охотников и рыболовов, ООО ТПК "1000 Мелочей", доверенности 03.03.2009г. и от 10.12.2008г.; ООО "Ювелирный дом "Елена-Русское золото" и ООО "ААА" представителей не направили, извещены;

от заинтересованного лица: Забугина Е.А., доверенность от 25.12.2008г. N 16264/01

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

Администрации муниципального образования г. Краснодар

на решение Арбитражного суда Краснодарского края

от 17 марта 2009 г. по делу N А32-5313/2008 (судья Буренков Л.В.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью Торгово-коммерческое предприятие "1000 мелочей", Краснодарской городской организации Краснодарской краевой общественной организации охотников и рыболовов Российской ассоциации общественных объединений охотников и рыболовов, общества с ограниченной ответственностью "Фирма "Эффект", общества с ограниченной ответственностью "ТП "Искра", Фомина Сергея Евгеньевича, общества с ограниченной ответственностью "Ювелирный дом "Елена-Русское золото", общества с ограниченной ответственностью "ААА", общества с ограниченной ответственностью "КАЛАС"

к Администрации муниципального образования г. Краснодар

о признании недействительным постановления Главы администрации муниципального образования город Краснодар от 17.12.2007г. N 2579 "Об утверждении проекта планировки кварталов в границах улиц Северной, Красной, им. Володи Головатого, Рапшилевской, им. Буденного, им. Кирова, им. Калинина, Октябрьской в Западном внутригородском округе города Краснодара" в части утверждения проекта планировки в границах улиц им. Буденного, им. Кирова, им. Калинина, Октябрьской в Западном внутригородском округе города Краснодара

УСТАНОВИЛ:

ООО Торгово-коммерческое предприятие "1000 мелочей", ООО "Фирма "Эффект"", Краснодарская городская организация Краснодарской краевой общественной организации охотников и рыболовов Российской ассоциации общественных объединений охотников и рыболовов, ООО "ТП "Искра"", Фомин С.Е., ООО "Ювелирный дом "Елена - Русское золото"", ООО "ААА" и ООО "КАЛАС" (далее - заявители) обратились в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим постановления Главы администрации муниципального образования город Краснодар от 17.12.2007 N 2579 "Об утверждении проекта планировки кварталов в границах улиц Северной, Красной, им. Володи Головатого, Рашпилевской, им. Буденного, им. Кирова, им. Калинина, Октябрьской в Западном внутригородском округе города Краснодара" (далее - постановление от 17.12.2007 N 2579) в части утверждения проекта планировки в границах улиц им. Буденного, им. Кирова, им. Калинина, Октябрьской в Западном внутригородском округе города Краснодара.

Заявление мотивировано тем, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует действующему градостроительному и земельному законодательству, нарушает права заявителей, являющихся собственниками магазинов и иной коммерческой недвижимости, создает препятствия в осуществлении ими прав собственников на приобретение земельных участков, расположенных под недвижимостью и необходимых для ее использования. Постановлением от 17.12.2007 N 2579 утверждены изменения красных линий в отсутствие проекта детальной планировки территории. Указанные изменения фактически влекут снос принадлежащих заявителям объектов недвижимости. Публичные слушания по вопросу утверждения проекта планировки территории проведены администрацией без участия собственников недвижимости и обеспечения им равных возможностей для выражения своего мнения. Кроме того, в соответствии с Уставом муниципального образования г. Краснодар утверждение градостроительной документации относится к компетенции представительного органа - Городской Думы г. Краснодара.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 22.07.2008 (с учетом исправительного определения от 27.10.2008) в удовлетворении заявления отказано. Суд рассматривал оспариваемый акт как нормативный.

Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20 ноября 2008 г. N Ф08-7173/2008 решение суда отменено, дело направлено на новое рассмотрение. Согласно выводам окружного суда постановление от 17.12.2007 N 2579 не отвечает критериям нормативного правового акта, заявление о признании частично недействительным постановления от 17.12.2007 N 2579 должно рассматриваться в порядке, предусмотренном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Федеральный суд указал на необходимость при новом рассмотрении дела проверить законность постановления от 17.12.2007 N 2579 применительно к требованиям, установленным главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При новом рассмотрении дела заявители просили признать недействительным постановление главы муниципального образования город Краснодар от 17.12.2007г. N 2579 в части утверждения проекта планировки в границах улиц им.Буденного, им.Кирова, им.Калинина, Октябрьской в Западном внутригородском округе города Краснодара (т.3, л.д.108).

Решением арбитражного суда от 17 марта 2009 г. указанные требования заявителей удовлетворены.

Суд установил нарушения требований нормативных актов при принятии оспариваемого постановления, а именно, несоблюдение требований к проведению публичных слушаний (требования ст.46 Градостроительного кодекса РФ) и пункта 44 Инструкции "О порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации" - отсутствие проекта детальной планировки территории.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация муниципального образования г.Краснодар обжаловала его в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

В апелляционной жалобе просит решение суда отменить, в удовлетворении требований отказать. Жалоба мотивирована указанием на следующие доводы. Создание препятствий заявителям не доказано. Оповещение было осуществлено путем публикации в средствах массовой информации. В публичных слушаниях принимали участие три члена комиссии.

В отзывах на апелляционную жалобу ООО Торгово-коммерческое предприятие "1000 мелочей" просит в удовлетворении жалобы отказать.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель заявителя апелляционной жалобы поддержала доводы жалобы. Пояснила, что обжалуемое постановление непосредственно изъятия не влечет, законные интересы заявителей не затрагивает. На вопрос суда, участвовали ли в работе комиссии при проведении публичных слушаний депутаты и представители общественности, представитель администрации пояснила, что в работе комиссии участвовали представители администрации, однако администрация предприняла все усилия для извещения всех членов комиссии.

Представитель ООО "КАЛАС", ООО "Фирма Эффект", ООО ТП "Искра", ККО ОО охотников и рыболовов, ООО ТПК "1000 Мелочей" Фомин С.Е. просил оставить решение суда без изменения, пояснил суду, что оспариваемое постановление затрагивает права и интересы предпринимателей - собственников недвижимости, представил суду отзывы и апелляционные жалобы администрации, в которых администрация отрицает возможность предоставления ООО ТПК "1000 Мелочей" земельного участка в порядке ст. 36 ЗК РФ, ссылаясь на то, что земельные участки находятся за пределами красных линий кварталов в границах улиц Северной, Красной, Володи Головатого, Рашпилевской, Буденного, Кирова, Калинина, Октябрьской в Западном округе города Краснодара. Представитель также указывает на нарушение администрацией порядка размещения муниципального заказа при даче ОАО "Экспо-Центр" разрешения на подготовку документации на планировку территории. Также полагает, что проект планировки не соответствует генеральному плану города, администрацией нарушен порядок предоставления земельного участка в аренду для целей комплексного освоения в целях жилищного строительства; публичные слушания в установленном порядке не проводились; положения п.4 ст. 46 Градостроительного кодекса РФ нарушены.

ООО "Ювелирный дом "Елена-Русское золото" и ООО "ААА" извещены надлежащим образом, представителей в суд не направили, что не может служить препятствием для рассмотрения жалобы в их отсутствие (ст. 156, 266 АПК РФ).

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав объяснения сторон, Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судом, заявители (за исключением ООО "Ювелирный дом "Елена - Русское золото"") являются собственниками недвижимости, расположенной в г.Краснодаре по ул. Октябрьской, д.177, Октябрьской, д. 177/1, ул. Калинина, ЦКР (ИСКРА), им также предоставлены в аренду земельные участки для эксплуатации магазинов, иной коммерческой недвижимости (т.1, л.д.11,12, 20, 46, 57,76, т.3, л.д. 125-144).

Применительно к ООО "Ювелирный дом "Елена - Русское золото" собственником объекта недвижимости по ул. Октябрьская, 177/1 является учредитель общества Митрофанов И.И. (т.1, л.д.52). Общество зарегистрировано по указанному адресу (т.1, л.д.53) От ООО "Ювелирный дом "Елена-Русское золото" поступили документы, обосновывающие наличие у общества прав безвозмездного пользователя в отношении объекта недвижимости, принадлежащего единственному участнику общества Митрофанову (договор от 06 июля 2007 г.).

Постановлением главы муниципального образования город Краснодар от 22.06.2007 N 613 "О разрешении открытому акционерному обществу "Экспо-Центр" и открытому акционерному обществу "Регионинвест" подготовки документации по планировке кварталов в границах улиц Северной, Красной, им. Володи Головатого, Рашпилевской, им. Буденного, им. Кирова, им. Калинина, Октябрьской в Западном внутригородском округе города Краснодара" ОАО "Экспо-Центр" и ОАО "Регионинвест" разрешена подготовка документации по планировке кварталов в границах улиц Северной, Красной, им. Володи Головатого, Рашпилевской, им. Буденного, им. Кирова, им. Калинина, Октябрьской в Западном внутригородском округе города Краснодара. Этим же постановлением Департаменту экономического развития, инвестиций и внешних связей администрации, Департаменту архитектуры и градостроительства, муниципальному учреждению "Управление по развитию города Краснодара" предписано осуществлять техническое сопровождение разработки документации по планировке кварталов в границах вышеперечисленных улиц; Управлению по связям с общественностью, военнослужащими и делам казачества - опубликовать постановление с приложением графического материала в средствах массовой информации (т. 2, л. д. 6).

ООО "Стойпроект-XXI" подготовило проект планировки территории кварталов, расположенных в центральной части г. Краснодара (кварталы "Сенной рынок", "Цирк", "Скобяной рынок"). Проект красных линий разработан в русле проекта реконструкции центральной части города и призван разрешить проблемы одного из важных транспортных и торговых узлов города (т. 2, л. д. 68 - 71). Протоколами заседания комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар от 24.09.2007 N 15, от 26.10.2007 N 17 принято решение о проведении общих публичных слушаний по вопросу утверждения проекта планировки спорной территории.

Постановлением Главы муниципального образования город Краснодар от 06.11.2007 N 1889 "О назначении публичных слушаний в муниципальном образовании город Краснодар", опубликованном в газете "Краснодарские известия" 07.11.2007 в отношении проекта планировки квартала назначены публичные слушания.

Обжалуемым постановлением от 17.12.2007 N 2579 утвержден проект планировки, предполагающий, как следует из текста постановления, изменение красных линий в границах улиц Северной, Красной, им. Володи Головатого, Рашпилевской, им. Буденного, им. Кирова, им. Калинина, Октябрьской в Западном внутригородском округе города Краснодара.

Наличие красных линий влечет для землепользователя ограничение правовых возможностей, установленных ст. 36 Земельного кодекса РФ. Красные линии могут фиксировать сложившееся расположение границ территорий общего пользования. В то же время, могут устанавливать планируемое соотношение территорий общего пользования и иных земель. В последнем случае утверждение красных линий может являться основанием для последующего принятия решений об изъятии земельных участков для реализации государственных и муниципальных нужд.

Именно поэтому законодательство предусматривает утверждение красных линий, красные линии являются таковыми только после их утверждения в установленном порядке.

Согласно положениям Градостроительного кодекса РФ красные линии, т.е. линии, которые, в частности, обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, подлежат утверждению в составе основной части проекта планировки территории - ст. 42 ГрК РФ.

Принадлежащая заявителям недвижимость находится в границах предполагаемой планировки, в границах улиц им.Буденного, им.Кирова, им.Калинина, Октябрьской в Западном внутригородском округе города Краснодара, местонахождение уточнено сторонами в судебном заседании суда апелляционной инстанции (т.2, л.д.57). То есть, заявителей следует признать должным образом легитимированными.

Согласно пункту 9 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.08.2004 N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений об оспаривании правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе нормативных, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно п.5, 8, 10 ст. 46 Градостроительного кодекса РФ проекты планировки территории и проекты межевания территории, подготовленные в составе документации по планировке территории на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях. При проведении публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории всем заинтересованным лицам должны быть обеспечены равные возможности для выражения своего мнения. Заключение о результатах публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения) или на официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети "Интернет".

Согласно п. 13 ст. 46 ГрК РФ именно по результатам публичных слушаний, с учетом протокола и заключения об их результатах глава местной администрации принимает решение об утверждении документации по планировке территории или об отклонении такой документации и о направлении ее в орган местного самоуправления на доработку. То есть, надлежащее проведение публичных слушаний рассматривается как обязательный юридический факт, предшествующий принятию решения об утверждении документации по планировки территории.

Как верно указал суд первой инстанции, требование к проведению публичных слушаний не соблюдено.

Согласно п.6 ст. 46 Градостроительного кодекса РФ порядок организации и проведения публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Таким правовым актом в г.Краснодаре является решение городской Думы г.Краснодара от 30.01.2007г N 19П.6 "Об утверждении правил землепользования и застройки на территории муниципального образования г.Краснодар".

Согласно данному нормативному акту (п.2 ст.9) публичные слушания по обсуждению документации о планировке территории организует и проводит Комиссия по землепользованию и застройке.

Состав комиссии на назначенную дату публичных слушаний был утвержден решением городской Думы г.Краснодара от 22 марта 2007 г. N 21п.2, Комиссия согласно данному акту состоит из 15 человек.

Судом установлено и признано заинтересованным лицом, что в проведении публичных слушаний принимали участие А.В.Кузнецов, Д.В.Бойченко, Н.Г.Чернышева, все сотрудники администрации.

Бойченко Д.В. на момент, в который должны были быть проведены публичные слушания (22 ноября 2007 г.) в состав комиссии не входила, что следует из сопоставления двух редакций приложения к решении. Городской Думы Краснодара от 22 марта 2007 г. N 21п.2 - от 22.03.2007г. и от 27.12.2007г. Бойченко Д.В. числится в составе комиссии только в более поздней редакции приложения.

Апелляционный суд отклоняет довод апелляционной жалобы, согласно которому порядок проведения публичных слушаний не нарушен.

Любой коллегиальный орган по своей природе предполагает наличие кворума для работы, если иное прямо не указано в положении о нем.

Иное толкование приводит к тому, что подрывается идея коллегиального органа, особенно в ситуации, когда коллегиальность необходима для принятия наиболее взвешенного решения и обеспечения контроля общественности. Именно такую идею преследует создание комиссии в данном случае, что подтверждается, в том числе, нормативно установленной необходимостью включения в ее состав депутатов городской Дума Краснодара - в количестве, составляющем 1/3 от членов комиссии, а также лиц, представляющих общественные и частные интересы, интересы представители администрации.

В рассматриваемой ситуации ни депутаты, ни представители общественности привлечены не были. Такой состав комиссии верно не признан судом легитимным.

Глава муниципального образования, приняв решение об утверждении проекта планировки, не располагая результатами надлежаще проведенных публичных слушаний, нарушил положения ст. 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Уклонение членов комиссии от работы в комиссии не позволяло главе муниципального образования игнорировать требования федерального законодательства и акта представительного органа муниципального образования

Кроме того, согласно п.4 ст.9 Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования г.Краснодар в случаях, когда решаются вопросы о границах зон изъятия, в том числе путем выкупа, резервирования земельных участков, иных объектов недвижимости для государственных или муниципальных нужд, правообладатели недвижимости, расположенной в границах указанных зон, информируются персонально о предстоящих публичных слушаниях.

Утверждение красных линий может являться основанием для последующего принятия решений об изъятии земельных участков для реализации государственных и муниципальных нужд.

В случае, если утверждаемые красные линии проходят таким образом, что после их утверждение принадлежащая собственнику недвижимость оказывается на землях общего пользования, красные лини как раз и обозначают зоны изъятия.

Представитель заявителей представил апелляционному суду отзывы и апелляционные жалобы администрации, в которых администрация отрицает возможность предоставления ООО ТКП "1 000 мелочей" земельного участка в порядке ст. 36 ЗК РФ, ссылаясь на то, что земельные участки находятся за пределами красных линий кварталов в границах улиц Северной, Красной, Володи Головатого, Рашпилевской, Буденного, Кирова, Калинина, Октябрьской в Западном округе города Краснодара

При этом доказательств соблюдения п.4 ст.9 Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования г.Краснодар, персонального информирования правообладателей недвижимости, расположенной в границах указанных зон, о предстоящих публичных слушаниях в материалы дела не представлено.

Исходя из изложенного, апелляционный суд не находит основания для отмены или изменения решения суда первой инстанции.

Выводы суда первой инстанции построены на относимых и допустимых доказательствах, соответствуют обстоятельствам дела, нормы материального и процессуального права применены судом правильно.

Что касается довода представителя заявителей относительно нарушение администрацией порядка размещения муниципального заказа при даче ОАО "Экспо-Центр" разрешения на подготовку документации на планировку территории - порядок размещения муниципального заказа предметом требований заявителей не охватывался и судом не оценивался.

Представитель заявителя также полагает, что проект планировки не соответствует генеральному плану города, указывает на то, что администрацией нарушен порядок предоставления земельного участка в аренду для целей комплексного освоения в целях жилищного строительства. Подразумевается, что согласно представленному в материалы дела проекту 733-07-ПЗ предусмотрено строительство, в том числе, жилого комплекса со встроенными торговыми помещениями и подземной автостоянкой (т.2, л.д.39).

Между тем согласно информации департамента архитектуры и градостроительства земельный участок в границах улиц Северной, Красной, им.Володи Головатого, Рашпилевской, им.Буденного, им.Кирова, Октябрьской в Западном внутригородском округе Краснодара отнесен к зоне общественных центров и объектов соцкультбыта (т.4, л.д.38). Характеристика "объект соцкультбыта" не исключена для такого объекта, как жилой комплекс со встроенными торговыми помещениями и подземной автостоянкой. Предоставление участка в аренду для целей комплексного освоения в целях жилищного строительства предметом требований заявителей не охватывалось и судом не оценивалось.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 17 марта 2009 г. по делу N А32-5313/2008 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

О.Г. Ломидзе

Судьи

М.В. Ильина О.Х. Тимченко