Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 августа 2009 г. N 15АП-3211/2009

город Ростов-на-Дону

дело N А53-26967/2008

17 августа 2009 г.

15АП-3211/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 10 августа 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 августа 2009 г..

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Золотухиной С.И.,

судей Ивановой Н.Н., Ткаченко Т.И.

при ведении протокола судебного заседания судьей Золотухиной С.И.

при участии:

от заявителя: ведущий специалист правового управления Янин Вадим Валерьевич по доверенности от 22.01.2009 г. N 1/5,

от заинтересованного лица: заместитель начальника отдела контроля органов власти Акопян Тигран Саргисович по доверенности от 10.08.2009 г. N 145,

от третьих лиц: МУ "Департамент транспорта г. Ростова-на-Дону"- юрисконсульт Нероденко Ольга Николаевна по доверенности от 13.01.2009 г. N 6.1/31,

ОАО "АТП-3 "Транссервис" - юрисконсульт Вещев Борис Сергеевич по доверенности N 572 от 24.07.2009 г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации г. Ростова-на-Дону

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 12.03.2009г. по делу N А53-26967/2008

по заявлению Администрации г. Ростова-на-Дону

к заинтересованному лицу Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области

при участии третьих лиц МУ "Департамент транспорта г. Ростова-на-Дону", открытого акционерного общества АТП-3 "Транссервис"

о признании незаконным решения УФАС,

принятое в составе судьи Еремина Ф.Ф.,

УСТАНОВИЛ:

Администрация г. Ростова-на-Дону обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 25.11.2008г. и предписания N 305 от 25.11.2008г. об отмене п. 2.2 и п. 2.4 Положения о порядке предоставления субсидии организациям, осуществляющим перевозки пассажиров и багажа, из бюджета города Ростова-на-Дону на компенсацию выпадающих доходов из-за разницы между установленным тарифом на перевозку пассажиров и багажа и экономически обоснованным тарифом, утверждённого Постановлением Мэра г. Ростова-на-Дону N 701 от 18.07.2008.

Определением суда от 22.01.2009 г. к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены МУ "Департамент транспорта г. Ростова-на-Дону", открытое акционерное общество АТП-3 "Транссервис".

Решением суда от 12.03.2009 г. в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что администрацией не доказана возможность требования от организаций, осуществляющих перевозки пассажиров и багажа, для целей получения субсидии, обоснования дополнительных расчетов экономически обоснованного тарифа, нарушение администрацией антимонопольного законодательства является доказанным, поскольку возложение на перевозчиков обязанности по обоснованию экономически обоснованного тарифа создает перевозчикам препятствия в получении субсидии, то есть в возмещении убытков, связанных с применением установленного тарифа на перевозку пассажиров и багажа, что препятствует осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов и нарушает Закон о конкуренции.

Не согласившись с принятым решением, Администрация г. Ростова-на-Дону обжаловала его в порядке, предусмотренном гл. 34 АПК РФ. В апелляционной жалобе заявитель просит решение суда отменить, ссылаясь на то, что поскольку компенсация выпадающих доходов на перевозку пассажиров осуществляется за счет средств местного бюджета, обоснование перевозчиками расчетов экономически обоснованного тарифа является необходимым, поскольку выделение субсидий по усредненному экономически обоснованному тарифу не будет компенсировать реальных затрат перевозчиков и может повлечь их неосновательное обогащение.

В отзыве на апелляционную жалобу УФАС по РО просит решение суда оставить без изменения, ссылаясь на то, что в силу п. 2.5 Постановления N 352 тарифы устанавливаются едиными для каждого вида регулируемой деятельности и рассчитываются по расчету тарифов всех перевозчиков, возможность расчета тарифов на основании расчетов одного (базового) перевозчика предусмотрена в качестве исключения, а не общего правила. Указание в постановлении N 352 на то, что тарифы устанавливаются едиными исключает возможность органа местного самоуправления устанавливать различные экономически обоснованные тарифы для каждого перевозчика в отдельности.

В отзыве на апелляционную жалобу МУ "Департамент транспорта г. Ростова-на-Дону" поддерживает позицию Администрации, указывая на то, что исполнение решения арбитражного суда путем отмены п. 2.4 оспариваемого Положения о порядке предоставления субсидий приведет к нарушению бюджетного законодательства РФ.

В судебном заседании представители сторон поддержали доводы жалобы и отзывов на нее.

Представитель ОАО АТП-3 в судебном заседании устно пояснил (письменный отзыв не представлен), что общество пыталось по Постановлению Мэра N 15 представить документы на установление тарифа (чтобы на основе данных всех перевозчиков установить тарифы, а не только на основе данных базового перевозчика), но поданные обществом документы не были приняты, а субсидии дают только муниципальному предприятию. Считает решение правильным.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, выслушав пояснения представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, Постановлением Администрации Ростовской области от 31.08.2006г. N 352 утвержден Порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Ростовской области по государственному регулированию тарифов на перевозку пассажиров и багажа, определяющий принципы и процедуру установления органами местного самоуправления тарифов на перевозку пассажиров и багажа. Пунктом 2.4. данного Порядка установлено, что тарифы на перевозку пассажиров и багажа и экономически обоснованные тарифы устанавливаются муниципальным правовым актом исполнительно-распорядительного органа городского округа или муниципального района.

На основании указанного Порядка постановлением Мэра г. Ростова-на-Дону от 30.05.2008г. N 525 "Об установлении тарифов на регулярные перевозки пассажиров и багажа в общественном транспорте городского сообщения" на 2008 год утвержден следующий экономически обоснованный тариф на регулярные перевозки 1 пассажира в городе Ростове-на-Дону: автобусами, работающими в обычном режиме, в размере 9,91 руб. за 1 поездку (пункт 1 Постановления). Пунктом 2 установлен тариф на регулярные перевозки 1 пассажира в городе Ростове-на-Дону автобусами, работающими в обычном режиме, в размере 9,00 руб. за 1 поездку.

Пунктом 2.8. Порядка, утвержденного постановлением Администрации Ростовской области от 31.08.2006г. N 352, предусмотрено, что в случае установления органами местного самоуправления тарифов на перевозку пассажиров и багажа (в том числе для льготного проезда отдельным категориям пассажиров, не предусмотренного федеральным и областным законодательством) ниже, чем экономически обоснованные тарифы, расходы на компенсацию перевозчикам выпадающих доходов из-за разницы между тарифами на перевозку пассажиров и багажа и экономически обоснованными тарифами предусматриваются в бюджете муниципального образования.

Постановлением Мэра г.Ростова-на-Дону от 18.07.2008г. N 701 утверждено Положение о порядке предоставления субсидии организациям, осуществляющим перевозки пассажиров и багажа, из бюджета города Ростова-на-Дону на компенсацию выпадающих доходов из-за разницы между установленным тарифом на перевозку пассажиров и багажа и экономически обоснованным тарифом. Данным Положением установлены требования, которым должен соответствовать перевозчик для получения субсидии, в том числе: организации, которые определены в установленном порядке в качестве базовых перевозчиков (п. 2.2); организации, обосновавшие расчёты экономически обоснованного тарифа на перевозку пассажиров и багажа транспортными средствами (автобусами, троллейбусами, трамваями) в Службе по тарифам Администрации города в установленном порядке (п.2.4).

Считая, что названные пункты Положения о порядке предоставления субсидии, утвержденного постановлением Мэра г. Ростова-на-Дону от 18.07.2008 г. N 701, нарушают законодательство о конкуренции, УФАС по Ростовской области возбудило в отношении Администрации г. Ростова-на-Дону дело о нарушении антимонопольного законодательства, по результатам рассмотрения которого приняло решение от 25.11.2008 г. N 8195/04 о признании Администрации г. Ростова-на-Дону нарушившей ч.1 ст.15 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006г. "О защите конкуренции". Администрации г. Ростова-на-Дону выдано предписание N 305 от 25.11.2008г., которым на нее возложена обязанность в срок до 25 декабря 2008 г. отменить п.п. 2.2, 2.4 Положения о порядке предоставления субсидии организациям, осуществляющим перевозки пассажиров и багажа, из бюджета города Ростова-на-Дону на компенсацию выпадающих доходов из-за разницы между установленным тарифом на перевозку пассажиров и багажа и экономически обоснованным тарифом, утв. Постановлением от 18.07.2008г. N 701.

Постановлением Мэра г. Ростова-на-Дону N 1364 от 24.12.2008г. "О внесении изменений в постановление Мэра города от 18.07.2008г. N 701 "Об утверждении положения о порядке предоставления субсидии организациям, осуществляющим перевозки пассажиров и багажа, из бюджета города Ростова-на-Дону на компенсацию выпадающих доходов из-за разницы между установленным тарифом на перевозку пассажиров и багажа и экономически обоснованным тарифом" п. 2.2 Положения исключен.

Считая, что Решение УФАС по РО от 25.11.2008 г. в части отмены п. 2.4 Положения незаконно, а Предписание недействительно, Администрация г. Ростова-на-Дону оспорила указанные акты в судебном порядке.

Принимая решение, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных Администрацией требований.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно частям 2, 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Таким образом, для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом отсутствие хотя бы одного из перечисленных условий является основанием для отказа в удовлетворения требований заявителя о признании соответствующих актов недействительными, а действий, бездействия - незаконными.

Между тем, наличие двух приведенных выше оснований для удовлетворения требований администрации материалами настоящего дела не подтверждается.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

В соответствии с пунктом 2.4. Порядка осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Ростовской области по государственному регулированию тарифов на перевозку пассажиров и багажа, утвержденного постановлением Администрации Ростовской области N 352 от 31.08.2006г., тарифы на перевозку пассажиров и багажа и экономически обоснованные тарифы устанавливаются муниципальным правовым актом исполнительно-распорядительного органа городского округа или муниципального района.

Тариф на перевозку пассажиров и багажа представляет собой устанавливаемый регулирующим органом размер платы пассажирами за предоставленные перевозчиком услуги в расчете на 1 человека (место багажа) при осуществлении регулируемой деятельности всеми видами общественного транспорта в городском сообщении. Экономически обоснованный тариф - тариф, рассчитанный с учетом экономически обоснованных затрат перевозчиков и нормативной вместимости подвижного состава.

В соответствии с п.2.5 Порядка, утвержденного Постановлением Администрации Ростовской области N 352, тарифы устанавливаются едиными для каждого вида регулируемой деятельности (вида транспорта) по муниципальному образованию и рассчитываются на основании анализа показателей финансово-хозяйственной деятельности, приведенных в материалах по расчету тарифов всех перевозчиков. Таким образом, для исчисления тарифов орган местного самоуправления должен изучить данные всех перевозчиков, и на их основе рассчитать единые для всех перевозчиков экономически обоснованный тариф и тариф на перевозку пассажиров.

При этом возможность расчета тарифов на основании расчетов одного (базового) перевозчика, предусмотрена в качестве исключения, а не общего правила, которое в свою очередь не свидетельствует о том, что полученные по результатам такого расчета тарифы применяются только к базовому перевозчику. Однако даже в случае, если одним из перевозчиков осуществляется более 50 процентов объема вида регулируемой деятельности в муниципальном образовании, допускается установление тарифа по указанному виду регулируемой деятельности по материалам этого перевозчика с учетом анализа показателей финансово-хозяйственной деятельности остальных перевозчиков (п.2.5 Постановления N 352).

Между тем, в нарушение указанных нормативных актов администрацией г. Ростова-на-Дону в Постановлении Мэра г. Ростова-на-Дону от 30.05.2008 г. N 525 экономически обоснованные тарифы утверждены на одного перевозчика для каждого вида транспорта (МУП МТК "Ростовпассажиртранс" - для автобусов, ООО РТК "Русэлтранс" - для троллейбусов, МУП "Ростовская транспортная компания" - для трамваев), обязав при этом в постановлении Мэра г. Ростова-на-Дону N 701 от 18.07.2008 г. иные организации, претендующие на получение субсидии (как компенсации выпадающих доходов из-за разницы между установленным тарифом на перевозку пассажиров и багажа и экономически обоснованным тарифом), производить свои расчеты экономически обоснованных тарифов и обосновывать их в Службе по тарифам администрации города.

Проанализировав содержание Постановления Администрации Ростовской области N 352, а также иные названные выше нормативные акты администрации г. Ростова-на-Дону, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Администрация г. Ростова-на-Дону, установив тарифы на проезд в городском транспорте ниже экономически обоснованного тарифа, приняла на себя обязанность компенсировать разницу между тарифами в размере 91 коп. Данный вывод суда соответствует также положениям ст. 790 ГК РФ, предусматривающим возможность компенсации расходов, которые транспортная организация несет вследствие установления льгот или преимуществ по провозной плате, за счет средств бюджета.

В этой связи условия пункта 2.4 Положения, утвержденного Постановлением Мэра г. Ростова-на-Дону от 18.07.2008 г. N 701, ставящие возможность получения субсидий соответствующих расходов из бюджета г. Ростова-на-Дону в зависимость от подтверждения хозяйствующим субъектом собственного экономически обоснованного тарифа, создают не предусмотренные законодательством РФ барьеры для хозяйственной деятельности субъектов на рынке услуг по перевозке пассажиров и багажа, что противоречит ч.1 ст. 15 Закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Доводы администрации о том, что отмена п. 2.4 названного выше Положения приведет к тому, что одни хозяйствующие субъекты недополучат компенсацию понесенных ими расходов, а другие неосновательно обогатятся, является необоснованным, поскольку в соответствии с п.2.5 Порядка, утвержденного Постановлением Администрации Ростовской области N 352, показатели финансово-хозяйственной деятельности всех перевозчиков должны быть изначально заложены администрацией в утверждаемый ею экономически обоснованный тариф и тариф на перевозку.

При указанных обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции апелляционный суд не усматривает.

Госпошлина по апелляционной жалобе в соответствии ст. 110 АПК РФ относится на заявителя жалобы, который освобожден от ее уплаты на основании ст. 333.37 НК РФ.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение арбитражного суда Ростовской области от 12 марта 2009 г. оставить без изменения.

В удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

С.И. Золотухина

Судьи

Н.Н. Иванова Т.И. Ткаченко