Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 сентября 2009 г. N 15АП-7575/2009

город Ростов-на-Дону

дело N А53-12789/2009

10 сентября 2009 г.

15АП-7575/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 08 сентября 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 10 сентября 2009 г.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ткаченко Т.И.,

судей Колесова Ю.И., Золотухиной С.И.,

при ведении протокола судебного заседания судьей Ткаченко Т.И.,

при участии:

от заявителя: представителя по доверенности от 04.12.2007 г. N 25 Селезнева В.В., паспорт 0702 N 843268, выдан Промышленным РОВД г. Ставрополя 15.03.2002 г.;

от заинтересованного лица: представителя по доверенности от 26.12.2008 г. N 01-09/1862 Егоровой Елены Николаевны, паспорт 6005 N 487490, выдан 15.09.2005 г. ОВД Октябрьского района г. Ростова-на-Дону; представителя по доверенности от 19.05.2009 г. N 01-08/1023 Черкашина Александра Алексеевича, паспорт 030 N 754408, выдан ОВД Темрюкского района Краснодарского края;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному федеральному округу

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 03.08.2009 г. по делу N А53-12789/2009

по заявлению ФГУП "Росморпорт" в лице Астраханского филиала

к департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному федеральному округу

о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 8.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

принятое судьей Липатовой В.И.,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное унитарное предприятие "Росморпорт" в лице Астраханского филиала обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному федеральному округу по делу об административном правонарушении от 08.06.2009 N 00046/1/09, предусмотренном ч. 1 ст. 8.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 03.08.2009 г. заявленные требования удовлетворены. Судебный акт мотивирован отсутствием у предприятия обязанности получения положительной государственной экологической экспертизы для проведения работ на канале, поскольку данный объект не является территориальным морем, внутренними морскими водами, а также исключительной экономической зоной или континентальным шельфом РФ. Кроме того, суд указал, что административным органом была нарушена процедура привлечения к административной ответственности, выразившаяся в непринятии мер для надлежащего извещения юридического лица о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Не согласившись с принятым судебным актом, департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному федеральному округу обратился в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции, сославшись на то, что факт прохождения канала по Каспийскому морю подтверждается проектом проведения ремонтных дноуглубительных работ на Волго-Каспийском морском судоходном канале, морская часть которого имеет протяженность в 102 км. В соответствии с техническим заданием на выполнение ремонтных дноуглубительных работ работы осуществляются в морской части канала. В связи с этим заявитель жалобы полагает, что предприятие обязано было получить положительное заключение экологической экспертизы, а значит, осуществление работ при отсутствии экспертизы образует объективную сторону вмененного ему правонарушения.

Также в апелляционной жалобе заинтересованное лицо указывает, что протокол составлен в присутствии директора Астраханского филиала ФГУП "Росморпорт", действующего на основании доверенности, выданной ФГУП "Росморпорт", с правами на представление интересов предприятия в департаменте Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному федеральному округу в рамках проводимого контрольного мероприятия согласно приказу от 30.04.2009 г. N 300, в том числе правом подписывать протоколы об административных правонарушениях. Заинтересованное лицо полагает, что данная доверенность выдана на право участия в административном деле. Кроме того, орган ссылается на то, что 28.05.09 директору АФ ФГУП "Росморпорт" было вручено уведомление о вызове на составление протокола на 29.05.09 на 11 часов 00 минут.

В отзыве на апелляционную жалобу заявитель не согласился с доводами апеллянта, указав, что канал, на котором проводятся работы, не относится к территориальному морю, континентальному шельфу или внутренним морским водам. Каспийское море, по мнению представителя заявителя, имеет особый правовой статус, определенный на основании международных правовых актов, к которым относятся договор между РФ и Ираном от 12.03.2001 г., Декларация от 09.10.2009 г. о сотрудничестве РФ и Казахстана на Каспийском море, Декларация от 16.10.2007 г., подписанная Азербайджаном, Ираном, Казахстаном, РФ и Туркменистаном. В силу указанных актов сторонами не признаются границы Каспийского моря, тогда как Федеральным законом "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне" определены границы внутренних морских вод и территориального моря, то есть границы акваторий, на которые распространяется суверенитет РФ, что, по мнению заявителя, противоречит международным обязательствам РФ на Каспийском море.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представители сторон поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на неё, в полном объеме.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав в судебном заседании пояснения представителей лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции установил следующее.

Федеральное государственное унитарное предприятие "Росморпорт" зарегистрировано в качестве юридического лица, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации юридического лица от 15.05.2003, выданным Инспекцией Министерства Российской Федерации по налогам и сборам N 2 по Центральному административному округу г. Москвы, а также свидетельством о внесении записи в Единый государственный реестр юридических лиц от 25.01.2007, выданным Межрайонной инспекцией Федеральной налоговой службы N 46 по г. Москве.

Согласно документам, представленным в материалы дела, адрес юридического лица - 127055, г. Москва, ул. Сущевская, 19, стр. 7. По адресу: 414016, г. Астрахань, ул. Капитана Краснова, 31 находится Астраханский филиал Федерального государственного унитарного предприятия "Росморпорт".

29.12.2008 между Федеральным государственным унитарным предприятием "Росморпорт" в лице Астраханского филиала и обществом с ограниченной ответственностью "Дноуглубительная компания "КаспТрансФорм" заключен договор подряда N 08/430 расх. на выполнение ремонтных дноуглубительных работ на 52-160 км Волго-Каспийского морского судоходного канала.

С февраля 2009 Астраханским филиалом Федерального государственного унитарного предприятия "Росморпорт" велась переписка с государственными органами по поводу получения положительных заключений на проведение ремонтных дноуглубительных работ.

21.04.2009 Астраханский филиал Федерального государственного унитарного предприятия "Росморпорт" направил начальнику управления Государственной экологической экспертизы и разрешительной деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору "Проект проведения ремонтных дноуглубительных работ на Волго-Каспийском морском судоходном канале на период 2009-2013 г.г." для организации и проведения государственной экологической экспертизы.

30.04.2009 департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному федеральному округу издал приказ N 300 "О проведении внеплановой проверки Астраханского филиала ФГУП "Росморпорт".

С 30.04.2009 по 29.05.2009 департаментом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному федеральному округу проведена проверка в отношении Астраханского филиала Федерального государственного унитарного предприятия "Росморпорт".

12.05.2009 департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному федеральному округу направил директору Астраханского филиала Федерального государственного унитарного предприятия "Росморпорт" Петрухину С.В. уведомление о предоставлении документов, необходимых для проведения внеплановой проверки.

28.05.2009 департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному федеральному округу направил директору Астраханского филиала Федерального государственного унитарного предприятия "Росморпорт" Петрухину С.В. уведомление о том, что для выполнения требований частей 4-6 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях необходимо прибыть законному представителю АФ ФГУП "Росморпорт" к 11-00 ч. 29 мая 2009 г. по адресу: г. Астрахань, ул. Бакинская, 113, кааб. 14.

29.05.2009 департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному федеральному округу составил акт проверки соблюдения законодательства РФ в области природопользования и охраны окружающей среды N 00036/1/09. Согласно данному акту в ходе проверки выявлено отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы по материалам, обосновывающем производство ремонтных дноуглубительных работ на Волго-Каспийском морском судоходном канале". Копию акта получил директор Астраханского филиала Федерального государственного унитарного предприятия "Росморпорт" Петрухин С.В.

В этот же день 29.05.2009 департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному федеральному округу составил протокол N 00059/1/09 об административном правонарушении в отношении Федерального государственного унитарного предприятия "Росморпорт". Протокол подписан, копию протокола получил директор Астраханского филиала Федерального государственного унитарного предприятия "Росморпорт" Петрухин С.В.

08.06.2009 департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному федеральному округу вынес постановление N 00046/1/09 о назначении Федеральному государственному унитарному предприятию "Росморпорт" административного наказания в виде штрафа в размере 75000 рублей за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Постановление вынесено в присутствии директора Астраханского филиала Федерального государственного унитарного предприятия "Росморпорт" Петрухина С.В. Постановление подписано, копия постановления получена Петрухиным С.В.

Полагая, что указанное постановление является незаконным и подлежит отмене, используя право на обжалование, предусмотренное статьей 207 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заявитель обратился в Арбитражный суд Ростовской области с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования суд первой инстанции пришёл к выводу, что у предприятия отсутствует обязанность получения положительной государственной экологической экспертизы для проведения работ на Волго-Каспийском канале, поскольку данный объект не относится к территориальному морю, внутренним морским водам, а также исключительной экономической зоне и континентальному шельфу РФ, в связи с чем в его действиях отсутствует состав вмененного ему правонарушения.

Однако суд апелляционной инстанции считает указанный вывод не соответствующим фактическим обстоятельствам по делу по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, ФГУП "Росморпорт" в лице его Астраханского филиала является заказчиком ремонтных дноуглубительных работ на Волго-Каспийском морском судоходном канале, что подтверждается договором подряда от 29.12.2008 г. N 08/430 расх.

Согласно проекту проведения дноуглубительных работ на Волго-Каспийском морском судоходном канале на период 2009-2013 гг. Волго-Каспийский морской судоходный канал (далее - ВКМСК) является главным водным путем, соединяющим порт Астрахань с открытым морем. Морская часть канала прорыта через мелководную северную часть Каспийского моря и проходит мимо острова Искусственный (45° 24' N, 47°47'Е) до входа в рукав Бахтемир или Ракуша, который начинается в 18 милях к NNW от острова Искусственный. Далее канал тянется до поселка Красные Баррикады; у этого поселка Волго-Каспийский канал заканчивается.

Общая протяженность канала от начала морской части канала до поселка Красные Баррикады составляет 188 км. Отсчет километров на канале ведется от поселка Красные Баррикады в сторону моря. Морская часть канала имеет протяженность 102,0 км. Речная часть канала имеет протяженность 86,0 км.

В письме от 21.04.09 N 1056 предприятие указывало на то, что ими разработан и направлен в Ростехнадзор проект проведения ремонтных дноуглубительных работ на ВКМСК на период 2009-2013 гг., а также о том, что оно предупреждено об ответственности за реализацию объекта без положительного заключения государственной экологической экспертизы.

В своем письме департаменту от 18.05.2009 N 1277 АФ ФГУП "Росморпорт" указывало на направление копии письма в адрес департамента о проведении государственной экологической экспертизы "Проекта проведения ремонтных дноуглубительных работ на ВКМСК на период 2009-2013 гг.".

Согласно техническому заданию, являющемуся приложением к вышеназванному договору подряда, ремонтные работы выполняются на 52-160 км канала.

В письме Нижне-Волжского бассейнового водного управления от 10.08.2009 N 02-610 разъяснено, что ВКМСК является гидротехническим сооружением - проходным каналом к порту Астрахань для осуществления судоходства протяженностью 188 км. Также в письме указано, что участок ВКМСК, на котором осуществляются ремонтные дноуглубительные работы, относится к Каспийскому морю.

Таким образом, Волго-Каспийский морской судоходный канал, в том числе та его часть, на которой проводятся ремонтные дноуглубительные работы, подпадает под действие Федерального закона от 31.07.1998 N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации".

Согласно статье 11 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" обязательной государственной экологической экспертизе подлежат технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения организаций и иных объектов хозяйственной деятельности, расположенных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности.

Согласно пункту 7 статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются, в том числе, объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе от 30.11.1995 N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", Федеральном законе от 17.12.1998 N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", Федеральном законе от 31.07.1998 N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации".

При этом согласно пункту 6 статьи 30 указанного закона одним из видов нарушений законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе заказчиком документации, подлежащей экологической экспертизе, является реализация объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Согласно акту проверки от 29.05.2009 N 00036/1/09 у ФГУП "Росморпорт" отсутствовало положительное заключение государственной экологической экспертизы по материалам, обосновывающем производство ремонтных дноуглубительных работ на Волго-Каспийском морском судоходном канале.

Ответственность за невыполнение требований законодательства об обязательности проведения государственной экологической экспертизы, финансирование или реализация проектов, программ и иной документации, подлежащих государственной экологической экспертизе и не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы установлена частью 1 статьи 8.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В силу изложенных правовых норм и на основании материалов дела в действиях ФГУП "Росморпорт" имеется объективная сторона правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Вина предприятия согласно части 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях выражается в непринятии заявителем всех необходимых и достаточных мер для выполнения требований законодательства о получении положительного заключения государственной экологической экспертизы проекта проведения дноуглубительных работ на Волго-Каспийском морском судоходном канале.

Ссылка заявителя на международные правовые акты (договор между РФ и Ираном от 12.03.2001 г., Декларацию от 09.10.2009 г. о сотрудничестве РФ и Казахстана на Каспийском море, Декларацию от 16.10.2007 г. между Азербайджаном, Ираном, Казахстаном, РФ и Туркменистаном) не принимается судом апелляционной инстанции, как противоречащая вышеназванным правовым нормам.

Таким образом, в действиях заявителя имеется состав вмененного ему административным органом правонарушения.

Между тем, судом первой инстанции правильно установлено наличие существенных процессуальных нарушений при производстве по делу об административном правонарушении по следующим основаниям.

В силу части 1 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о совершении административного правонарушения составляется протокол, за исключением случаев, предусмотренных статьей 28.4, частями 1, 1.1 и 3 статьи 28.6 настоящего Кодекса.

Согласно части 2 указанной статьи в протоколе об административном правонарушении указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

При этом по смыслу части 4.1 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях протокол об административном правонарушении может быть составлен в отсутствие законного представителя юридического лица, в отношении которого веется производство по делу об административном правонарушении, если он извещен в установленном порядке.

В пункте 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В целях Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. Суду следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Из материалов дела следует, что протокол об административном правонарушении в отношении ФГУП "Росморпорт" составлен 29.05.09 в присутствии директора Астраханского филиала ФГУП "Росморпорт". При этом уведомление о времени и месте составления протокола от 28.05.2009 г. (том 2, л.д.30) было адресовано директору Астраханского филиала ФГУП "Росморпорт" Петрухину С.В.

Доказательств извещения законного представителя ФГУП "Росморпорт" о времени и месте составления протокола об административном правонарушении в материалах дела отсутствуют.

Таким образом, судом первой инстанции правильно установлено, что протокол об АП в отношении ФГУП "Росморпорт" был составлен в отсутствие его законного представителя и при отсутствии доказательств надлежащего извещения законного представителя юридического лица о времени и месте составления протокола, поскольку по смыслу указанных правовых норм и разъяснений Пленума ВАС РФ директор Астраханского филиала Федерального государственного унитарного предприятия "Росморпорт" Петрухин С.В. не является законным представителем юридического лица - Федерального государственного унитарного предприятия "Росморпорт".

Судом первой инстанции также установлено и материалами дела подтверждается, что директор филиала действовал на основании доверенности от 12.05.2009 N 1917. Согласно данной доверенности Федеральное государственное унитарное предприятие "Росморпорт" доверяет гражданину Петрухину Станиславу Владимировичу "представлять интересы ФГУП "Росморпорт" в Департаменте Росприроднадзора по Южному федеральному округу _ в рамках проводимого контрольного мероприятия согласно Приказу Департамента Росприроднадзора по ЮФО от 30.04.2009 N 300". Однако суд не расценил данную доверенность как "доверенность на участие в конкретном административном деле" по причине того, что на основании приказа от 30.04.2009 N 300 проведена проверка, в ходе которой выявлено три правонарушения.

Кроме того, суд апелляционной инстанции считает, что данная доверенность не является доверенностью на участие в конкретном административном деле, поскольку на дату её выдачи директору филиала - 12.05.2009 г., предприятие не могло иметь сведений о наличии в отношении него конкретного возбужденного административного дела, так как дело считается возбужденным, в данном случае, с момента составления протокола, то есть с 29.05.2009 г., поскольку иные акты, составление которых по смыслу части 4 статьи 28.1 КоАП РФ свидетельствует о возбуждении дела об АП, в материалах дела отсутствуют.

Таким образом, присутствие при составлении протокола об АП директора Астраханского филиала ФГУП "Росморпорт", действующего на основании общей доверенности, не свидетельствует по смыслу вышеуказанных разъяснений Пленума ВАС РФ о надлежащем извещении законного представителя ФГУП "Росморпорт" о времени и месте составления протокола.

Данные обстоятельства свидетельствуют о существенном нарушении административным органом порядка привлечения к административной ответственности, поскольку несоблюдение административным органом процедуры извещения предприятия о времени и месте составления протокола, лишило законного представителя ФГУП "Росморпорт" возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

В свою очередь, в соответствии с пунктом 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 г. N 10 нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ).

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает возможным оставить обжалуемый судебный акт без изменения, а апелляционную жалобу административного органа без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 03.08.2009 г. по делу N А53-12789/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Т.И. Ткаченко

Судьи

Ю.И. Колесов С.И. Золотухина