Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 февраля 2008 г. N 18АП-297/2008

г. Челябинск

13 февраля 2008 г.

Дело N А47-8353/2007

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Чередниковой М.В., судей Баканова В.В., Тремасовой-Зиновой М.В., при ведении протокола секретарём судебного заседания Шаймардановой Е.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Оренбургского областного фонда обязательного медицинского страхования на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 27 ноября 2007 г. по делу N А47-8353/2007 (судья Н.И. Говырина), при участии: от государственного учреждения здравоохранения "Областная детская клиническая больница" (заявителя) - Смолягиной Н.В. (приказ от 20.01.1989 N 8-л, паспорт 53 03 N 374666, выдан 07.02.2003 1-ым отделением милиции Ленинского РОВД г.Оренбурга), от Оренбургского областного фонда обязательного медицинского страхования (заинтересованного лица) - Ерышевой С.С. (доверенность от 04.02.2008 N20), Башмалухи Г.Я. (доверенность от 04.02.2008 N21),

УСТАНОВИЛ:

государственное учреждение здравоохранения "Областная детская клиническая больница" (далее - ГУЗ "Областная детская клиническая больница", ГУЗ "ОДКБ", учреждение, лечебное учреждение, больница, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением о признании недействительным предписания Оренбургского областного фонда обязательного медицинского страхования (далее - Оренбургский областной фонд ОМС, ФОМС, фонд, заинтересованное лицо) от 05.06.2007 N 1558/07 в части расходования денежных средств обязательного медицинского страхования не по целевому назначению в сумме 4 531 919 рублей 52 копейки, в части задолженности учреждения по средствам обязательного медицинского страхования, использованным не по целевому назначению в ранее проверяемых периодах в размере 1 953 553 рубля (с учетом уточнений, принятых судом в порядке, предусмотренном статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (том 1, л.д. 35-37, 82-83, том 2, л.д. 39-40, том 3, л.д. 1-6).

Оренбургский областной фонд обязательного медицинского страхования с решением арбитражного суда первой инстанции не согласился, обжаловав его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе фонд указывает на то, что в нарушение процессуальных норм суд первой инстанции необоснованно восстановил пропущенный заявителем срок для подачи заявления о признании недействительным предписания фонда.

Также податель жалобы указывает, что в нарушение статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение суда первой инстанции оформлено ненадлежащим образом. Суд ни в описательной, ни в мотивировочной частях решения не сослался на возражения, представленные фондом, не указал мотивы, по которым отверг доказательства фонда, не применил законы и иные нормативные акты, на которые ссылается фонд.

Фонд указывает на неисследованность судом доказательств по делу, неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, неприменение судом законов, подлежащих применению.

По мнению фонда, суд первой инстанции делает необоснованные выводы о том, что денежные средства использованы заявителем на цели, соответствующие условиям их получения. Между тем, податель жалобы считает данный вывод неверным, поскольку сумма перерасхода лечебным учреждением лимита расходов на заработную плату и начисления на оплату труда классифицируется как нецелевое использование средств обязательного медицинского страхования и подлежит удержанию.

Заинтересованное лицо не согласно с выводами суда первой инстанции о незаконности тарифов, установленных генеральным тарифным соглашением. Учитывая, что в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации вопросы здравоохранения находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации и, принимая во внимание, что состав комиссии в субъекте Российской Федерации не был утвержден, тарифы в системе обязательного медицинского страхования на территории области в 2006 году определялись в соответствии со статьей 24 Закона Российской Федерации "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" путем подписания соглашения между Минздравом области (орган госуправления субъекта Российской Федерации), региональным отделением медицинской ассоциации, страховыми медицинскими организациями и фондом обязательного медицинского страхования.

Фонд ОМС считает необоснованными утверждения суда о превышении фондом полномочий при установлении ограничения на оплату труда при утверждении тарифов на медицинские услуги в системе обязательного медицинского страхования, ссылается на то, что тарифы устанавливаются не фондом единолично, а при соблюдении условий статьи 24 Закона Российской Федерации "О медицинском страховании граждан Российской Федерации" коллегиально Минздравом области, региональным отделением медицинской ассоциации, страховыми медицинскими организациями и фондом обязательного медицинского страхования. Причем действующим законодательством Российской Федерации и субъекта Российской Федерации предусмотрено то, что финансирование услуг в системе обязательного медицинского страхования осуществляется по тарифам, определенным соглашением. Запретов на установление нормативов в структуре тарифа на единицу объема медицинской помощи, оказанной по программе обязательного медицинского страхования, законодательством не установлено.

Заинтересованное лицо считает, что при имеющейся в лечебно-профилактическом учреждении системе оплаты труда, сложившейся до установления генеральным тарифным соглашением предельного нормативного уровня расходов на заработную плату в структуре тарифов на обязательное медицинское страхование, заявитель в 2006 году должен был решать вопрос о выплате заработной платы работникам (начисленной сверх предельного уровня расходов в структуре тарифов по обязательному медицинскому страхованию) в соответствии со статьей 20 Трудового кодекса Российской Федерации и статьей 120 Гражданского кодекса Российской Федерации за счет других источников, а не за счет средств обязательного медицинского страхования.

Оренбургский областной фонд ОМС не согласен с утверждением суда о превышении фондом своих полномочий по осуществлению проверки целевого расходования лечебно-профилактическим учреждением средств обязательного медицинского страхования. В целях реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования, фонды ОМС имеют право осуществлять контроль за расходованием государственных средств на предмет их целевого использования.

По мнению фонда неправомерен вывод суда о том, что заявителю ненадлежащим образом был установлен план-заказ на 2006 год. Финансирование выполнения заданий осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации. Положением о порядке оплаты медицинских услуг в системе обязательного медицинского страхования населения Оренбургской области на 2006 год предусмотрено, что основным способом оплаты медицинской помощи является финансирование лечебно-профилактических учреждений за фактически выполненные объемы в пределах согласованных заданий по обеспечению государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи по программе обязательного медицинского страхования. Пунктом 2.11 названного положения определено, что перевыполнение по итогам года согласованных объемов медицинской помощи не компенсируется. Фонд считает, что учреждение, зная о том, что оплате подлежат только фактически выполненные объемы в пределах согласованных заданий и, перевыполняя план-заказ, брало на себя риски по расходам.

Фонд не согласен с применением судом при вынесении решения статьи 237 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку данная статья применяется только к правоотношениям, возникающим при неполном финансировании или задержке финансирования бюджетного учреждения бюджетными средствами по смете доходов и расходов.

Кроме того, заинтересованное лицо считает, что указание в предписании остатка задолженности нецелевых средств, установленных в ходе проверок прошлых лет, не противоречит действующему законодательству, поскольку лечебным учреждением материалы проверок не обжаловались.

Податель жалобы считает ссылки суда на ненадлежащее оформление предписания неосновательными. Предписание фонда ОМС от 05.06.2007 N 1558/07 было оформлено в соответствии с Программой проверки целевого и рационального использования средств обязательного медицинского страхования в лечебно-профилактических учреждениях, функционирующих в системе ОМС Оренбургской области.

Фонд считает, что судом первой инстанции вынесено решение без всестороннего изучения нормативных правовых и иных актов и без учета доходной и расходной части бюджета фонда ОМС на 2006 год, Постановления Правительства Российской Федерации от 05.05.2003 N 255, участия в реализации программы ОМС помимо заявителя и других медицинских учреждений, фактически признав данные акты недействительными.

Лечебным учреждением представлен отзыв на апелляционную жалобу, в которой заявитель указывает на несогласие с доводами апелляционной жалобы.

Учреждение ссылается на то, что администрацией ГУЗ "ОДКБ" до направления заявления в арбитражный суд предпринимались попытки разрешить спор в досудебном порядке, решить вопрос о признании заинтересованным лицом использования денежных средств ОМС целевым.

Также заявитель указывает на то, что согласно статье 3 Закона об Оренбургском областном Фонде обязательного медицинского страхования от 19.11.2007 N 357/355-II-ОЗ, фонд выполняет функции страховщика в системе обязательного медицинского страхования, в связи с чем, 29.04.2002 фондом заключен договор N 20 с ГУЗ "ОДКБ" на предоставление больницей медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и оплате оказанных услуг фондом ОМС. При этом финансирование затрат на бесплатные медицинские услуги должно производиться из аккумулируемых финансовых средств страховым медицинским организациям. Согласно Положению о порядке оплаты медицинских услуг в системе обязательного медицинского страхования населения Оренбургской области на территории Оренбургской области применяется прямое финансирование медицинских учреждений областным Фондом обязательного медицинского страхования. На территории Оренбургской области действует единая система оплаты медицинских услуг по обязательному медицинскому страхованию, призванная обеспечить реализацию гарантий, определенных территориальной программой обязательного медицинского страхования в условиях максимально эффективного расходования финансовых средств. Таким образом, действующим законодательством предусмотрена обязанность лечебного учреждения в оказании бесплатной медицинской помощи при обращении граждан или по направлениям их различных организаций и учреждений, а также обязанность фонда ОМС в оплате медицинскому учреждению оказанных им медицинских услуг.

Лечебное учреждение считает, что утвержденный фондом план-задание на оказание медицинских услуг был установлен без учета сложившегося на протяжении ряда лет объема медицинских услуг, оказываемых ГУЗ "ОДКБ", то есть был составлен таким образом, что больница попадала под перевыполнение одних объемов на 20-50 % и недовыполнение других на 25-40 %, что автоматически влекло уменьшение финансирования больницы. При этом заведомо были завышены объемы оказанных медицинских услуг, на которые установлены более низкие тарифы на медицинские услуги и занижены объемы более дорогостоящих медицинских услуг. Таким образом, допущено нарушение статьи 24 Закона о медицинском страховании граждан в Российской Федерации, которым установлено, что тарифы должны обеспечивать рентабельность медицинских учреждений и современный уровень медицинской помощи.

Больница ссылается на пункт Правил обязательного медицинского страхования населения Оренбургской области, утвержденных Постановлением администрации Оренбургской области от 17.03.2003 N 52-п, которым установлено, что согласование и утверждение тарифов на медицинские и иные услуги по программам обязательного медицинского страхования проводится комиссией по согласованию тарифов, утверждаемой администрацией области в составе представителей фонда обязательного медицинского страхования, главного управления здравоохранения Оренбургской области, страховых медицинских организаций, медицинских учреждений, финансового управления администрации области, обкома профсоюза медицинских работников и ассоциации медицинских работников. Между тем, в 2006 году комиссия по согласованию тарифов не была создана в нарушение действующего законодательства.

По мнению заявителя, установлением генерального тарифного соглашения необоснованных, заниженных объемов оказания медицинской помощи и, как следствие, заниженным финансированием, больница была поставлена в условия запланированного недофинансирования и взятия на себя рисков по расходам.

Лечебное учреждение считает, что генеральное тарифное соглашение, устанавливающее тарифы на медицинские услуги и ограничение по расходам медицинскими учреждениями на выплату заработной платы, в связи с чем, расходование денежных средств больницы признано фондом нецелевым и на которые ссылается фонд в обоснование своих доводов, является незаконным.

Больница полагает, что генеральное тарифное соглашение является нормативным актом, поскольку обязательно для исполнения для всех лечебно-профилактических учреждений Оренбургской области. При этом ФОМС не наделен законодательным правом, в том числе правом устанавливать какие-либо ограничения направляемых средств на выплату заработной платы медицинским работникам. Учреждение обосновывает свою позицию тем, что структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

Фонд принятием генерального тарифного соглашения превысил свои полномочия, так как законодательством не предусмотрены нормы ограничения средств, используемых лечебными учреждениями на выплату заработной платы за оказанные медицинские услуги надлежащего качества и объема.

Учреждение ссылается на то, что при уменьшении в 2006 году фонда оплаты труда, число штатных единиц не было сокращено. Произведенное уменьшение фонда заработной платы на 2006 год привело бы к нарушению трудовых прав и законных интересов работников ГУЗ "ОДКБ", поскольку повлекло изменение существенных условий трудового договора и неизбежно приводит к сокращению штата больницы.

Также заявитель указывает на то, что генеральное тарифное соглашение принято 21.03.2006, таким образом, на январь-февраль 2006 года действовал фонд заработной платы, определенный в 2005 году в соответствии с которым больницей и производилось начисление заработной платы работником без каких-либо ограничений. Перерасчет и удержание произведенной в январе-феврале 2006 году выплаты заработной платы на основании фонда заработной платы на 2005 год также недопустимы согласно действующему трудовому законодательству.

Больница считает, что средства ФОМС предназначены для оплаты труда и выплачены ГУЗ "ОДБК" на оплату труда своих работников, что соответствует цели и условиям получения указанных средств, то есть денежные средства использованы по целевому назначению.

В части обязания возвратить сумму задолженности по средствам обязательного медицинского страхования, использованным не по целевому назначению в ранее проверяемых периодах в размере 1 953 553 рубля больница также считает предписание незаконным. Заявитель полагает, что поскольку названная задолженность по средствам ОМС была выявлена и обнаружена фондом в 2001-2003 годах по проверяемым периодам за 1999-2003 годы, то соответственно срок ее взыскания истек в 2006 году, в связи с чем, взыскание задолженности учреждения по средствам ОМС, использованных, по мнению фонда, не по целевому назначению в ранее проверяемых периодах в 2007 году является незаконным в связи с истечением срока исковой давности.

В судебном заседании 06.02.2008 представители сторон поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на нее.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 06.02.2008 объявлялся перерыв до 14 час. 30 мин. 13.02.2008.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание после перерыва представители сторон не явились.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся лиц.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав доводы представителей сторон, приходит к выводу о наличии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, 29.04.2002 Оренбургским областным Фондом обязательного медицинского страхования заключен договор N 20 с ГУЗ "ОДКБ" на преставление больницей лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг) по обязательному медицинскому страхованию и оплате оказанных услуг фондом (том 3, л.д. 12-13), к которому 21.03.2006 между сторонами подписаны дополнения, изменения к договору на предоставление лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг) по обязательному медицинскому страхованию от 21.03.2006 (том 3, л.д. 14-15).

19.04.2007 ревизором Оренбургского областного Фонда обязательного медицинского страхования была проведена документальная проверка рационального использования средств обязательного медицинского страхования в ГУЗ "Областная клиническая больница".

Результаты проверки отражены в акте документальной проверки рационального использования средств обязательного медицинского страхования в ГУЗ "Областная клиническая больница" от 19.04.2007 (том 1, л.д. 11-21).

Оренбургский областной Фонд обязательного медицинского страхования, рассмотрев акт от 19.04.2007, вынес предписание N 1558/07 с указанием, что государственным учреждением допущено расходование денежных средств обязательного медицинского страхования не по целевому назначению, в том числе превышение норматива на оплату труда с начислениями, определенного генеральным тарифным соглашением (с изменениями) на 2006 год в сумме 4 531 919 рублей 52 копейки, кроме того, установлена задолженность учреждения по средствам обязательного медицинского страхования, использованным не по целевому назначению в ранее проверяемых периодах, составляющая 1 953 553 рубля (том 1, л.д. 9-10).

Названным предписанием предложено осуществлять использование денежных средств обязательного медицинского страхования в соответствии с документами законодательных и исполнительных органов Оренбургской области, определяющими их целевое и рациональное использование, незамедлительно провести организационные мероприятия по восстановлению задолженности по средствам обязательного медицинского страхования, использованным не по целевому назначению, в сумме 6 661 733 рубля 38 копеек перечислением на текущий банковский счет учреждения по оплате медицинских услуг по обязательному медицинскому страхованию. Указано, что в противном случае задолженность по данному акту в сумме 4 708 180 рублей 38 копеек будет удержана фондом в соответствии с действующими законодательными и нормативными актами при финансировании учреждения средствами обязательного медицинского страхования. Предложено представить в адрес фонда план мероприятий по погашению задолженности по средствам обязательного медицинского страхования, использованным не по целевому назначению (том 1, л.д. 9-10).

В связи с неисполнением учреждением требований предписания Оренбургского областного фонда обязательного медицинского страхования от 05.06.2007 N 1558/07 фондом при финансировании учреждения за май 2007 года удержана задолженность по средствам обязательного медицинского страхования, использованным ранее не по целевому назначению, в сумме 416 515 рублей 38 копеек, за июнь 2007 года - в сумме 461 665 рублей, за июль 2007 года - 485 720 рублей, о чем доведено до сведения учреждения письмами от 27.06.2007 N 1729/07, от 29.08.2007 N 2306/07, от 27.07.2007 N 1952/07 (том 1, л.д. 22, 31-32). Всего удержано денежных средств на сумму 1 363 900 рублей 38 копеек.

Не согласившись с предписанием фонда и удержанием фондом денежных средств в указанном размере, лечебное учреждение обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции исходил из отсутствия оснований у заинтересованного лица для вынесения оспариваемого предписания.

Между тем, суд апелляционной инстанции считает выводы суда неверными.

Согласно статье 1 Закона Российской Федерации "О медицинском страховании граждан Российской Федерации" от 28.06.1991 N 1499-1 медицинское страхование является формой социальной защиты интересов населения в охране здоровья, цель медицинского страхования - гарантировать гражданам при возникновении страхового случая получение медицинской помощи за счет накопленных средств и финансировать профилактические мероприятия.

Обязательное медицинское страхование является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования (часть 4 статьи 1 Закона Российской Федерации "О медицинском страховании граждан Российской Федерации" от 28.06.1991 N 1499-1).

Статьей 12 Закона Российской Федерации "О медицинском страховании граждан Российской Федерации" от 28.06.1991 N 1499-1 установлено, что финансовые средства государственной системы обязательного медицинского страхования формируются за счет отчислений страхователей на обязательное медицинское страхование. Для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования создаются Федеральный и территориальный фонды обязательного медицинского страхования как самостоятельные некоммерческие финансово-кредитные учреждения.

Территориальные фонды обязательного медицинского страхования создаются Верховными Советами республик в составе Российской Федерации и правительствами республик в составе Российской Федерации, Советами народных депутатов автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга и соответствующими органами исполнительной власти и осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, нормативными правовыми актами автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Фонды обязательного медицинского страхования предназначены для аккумулирования финансовых средств на обязательное медицинское страхование, обеспечения финансовой стабильности государственной системы обязательного медицинского страхования и выравнивания финансовых ресурсов на его проведение (абзац 4, 5 статьи 12 Закона Российской Федерации "О медицинском страховании граждан Российской Федерации" от 28.06.1991 N 1499-1).

Согласно статье 20 Закона Российской Федерации "О медицинском страховании граждан Российской Федерации" от 28.06.1991 N 1499-1 медицинскую помощь в системе медицинского страхования оказывают медицинские учреждения с любой формой собственности. Они являются самостоятельно хозяйствующими субъектами и строят свою деятельность на основе договоров со страховыми медицинскими организациями.

Базовую программу обязательного медицинского страхования разрабатывает Министерство здравоохранения Российской Федерации и утверждает Совет Министров Российской Федерации. На основе базовой программы Советы Министров республик в составе Российской Федерации, органы государственного управления автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, местная администрация утверждают территориальные программы обязательного медицинского страхования. Объем и условия оказания медицинской помощи, предусматриваемые территориальными программами, не могут быть ниже установленных в базовой программе (статья 22 Закона Российской Федерации "О медицинском страховании граждан Российской Федерации" от 28.06.1991 N 1499-1).

В соответствии со статьей 23 Закона Российской Федерации "О медицинском страховании граждан Российской Федерации" от 28.06.1991 N 1499-1 договор на предоставление лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг) - это соглашение, по которому медицинское учреждение обязуется предоставлять застрахованному контингенту медицинскую помощь определенного объема и качества в конкретные сроки в рамках программ медицинского страхования.

Тарифы на медицинские услуги при обязательном медицинском страховании определяются соглашением между страховыми медицинскими организациями, Советами Министров республик в составе Российской Федерации, органами государственного управления автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, местной администрацией и профессиональными медицинскими ассоциациями. Тарифы должны обеспечивать рентабельность медицинских учреждений и современный уровень медицинской помощи (статья 24 Закона Российской Федерации "О медицинском страховании граждан Российской Федерации" от 28.06.1991 N 1499-1).

В соответствии со статьей 3 Закона об Оренбургском областном Фонде обязательного медицинского страхования от 19.11.2007 N 357/355-II-ОЗ, фонд выполняет функции страховщика в системе обязательного медицинского страхования, осуществляет финансирование обязательного медицинского страхования, проводимого, в том числе, страховыми медицинскими организациями, имеющими соответствующие лицензии и заключившими договоры обязательного медицинского страхования, осуществляет контроль за рациональным использованием финансовых средств, направляемых на обязательное медицинское страхование граждан.

Согласно подпункту 9 пункта 3 Положения "О территориальном фонде обязательного медицинского страхования", утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 24.02.1993 N 4543-1 территориальный фонд наделен полномочиями по осуществлению контроля за рациональным использованием финансовых средств, направляемых на обязательное медицинское страхование граждан.

В соответствии с Инструкцией о порядке проведения территориальными фондами обязательного медицинского страхования контрольных проверок целевого и рационального использования средств обязательного медицинского страхования в медицинских учреждениях, функционирующих в системе обязательного медицинского страхования, утвержденной приказом Федерального Фонда обязательного медицинского страхования от 17 декабря 1998 N 100, основной целью проведения проверок деятельности медицинских учреждений территориальным фондом является осуществление контроля за соблюдением Закона Российской Федерации "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации", целевого и рационального использования средств обязательного медицинского страхования, тарифного соглашения и порядка оплаты медицинской помощи, принятых на территории субъекта Российской Федерации, направленной на выявление и устранение недостатков в этой деятельности. Данной инструкцией установлено, что при проверке деятельности медицинского учреждения следует проверять целевой характер использования средств обязательного медицинского страхования (с учетом состава тарифа на медицинские услуги) в соответствии с тарифным соглашением и порядком оплаты медицинской помощи, принятыми на территории субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 147 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регламентирующим их деятельность в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Положением "О территориальном фонде обязательного медицинского страхования", утвержденным Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 24.02.1993 N 4543-1 установлено, что финансовые средства территориального фонда находятся в государственной собственности Российской Федерации, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат, конкретный порядок использования указанных средств устанавливается правлением территориального фонда.

Исследовав материалы дела на основании вышеизложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что проверка целевого характера использования средств обязательного медицинского страхования проведена фондом в пределах представленных ему Законом Российской Федерации "О медицинском страховании граждан Российской Федерации" от 28.06.1991 N 1499-1, Положением "О территориальном фонде обязательного медицинского страхования", утвержденным Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 24.02.1993 N 4543-1, Законом об Оренбургском областном Фонде обязательного медицинского страхования от 19.11.2007 N 357/355-II-ОЗ.

Материалами дела подтверждается, что проверка проведена в соответствии с требованиями, установленными Инструкцией о порядке проведения территориальными фондами обязательного медицинского страхования контрольных проверок целевого и рационального использования средств обязательного медицинского страхования в медицинских учреждениях, функционирующих в системе обязательного медицинского страхования, утвержденной приказом Федерального Фонда обязательного медицинского страхования от 17 декабря 1998 N 100, Программой проверки целевого и рационального использования средств обязательного медицинского страхования в лечебно-профилактических учреждениях, функционирующих в системе обязательного медицинского страхования Оренбургской области, утвержденной приказом Оренбургского областного Фонда обязательного медицинского страхования от 15 марта 2007 N 41. Факты нарушений при проведенной фондом проверке из материалов не усматриваются, доказательств обратного лечебным учреждением не представлено. Порядок оформления результатов проверки соответствует порядку, установленному Программой проверки целевого и рационального использования средств обязательного медицинского страхования в лечебно-профилактических учреждениях, функционирующих в системе обязательного медицинского страхования Оренбургской области, утвержденной приказом Оренбургского областного Фонда обязательного медицинского страхования от 15 марта 2007 N 41. Оспариваемое предписание оформлено в соответствии с требованиями, установленными названной программой проверки.

На основании материалов дела, судом апелляционной инстанции установлено, что размер суммы расходования денежных средств с превышением норматива на оплату труда и факт такого превышения, установленные оспариваемым предписанием, заявителем не оспариваются.

Между тем, заинтересованным лицом при проверке правомерно установлен факт нецелевого использования указанных денежных средств.

В соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации под нецелевым использованием бюджетных средств, понимается направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

В силу пункта 4.8 Правил обязательного медицинского страхования населения Оренбургской области, утвержденных Постановлением администрации Оренбургской области от 17 марта 2003 года N 52-п расчеты между страховщиком и медицинским учреждением производятся путем оплаты счетов медицинского учреждения. С учетом пункта 3.1 данных правил медицинское учреждение представляет счета на оплату фонду ОМС.

Порядок расчетов между фондом ОМС и медицинским учреждением регламентируется территориальной программой обязательного медицинского страхования и положением о порядке оплаты медицинских услуг в системе обязательного медицинского страхования.

Указанное положение определяет виды и способы оплаты медицинских услуг, разрабатывается и утверждается главным управлением здравоохранения Оренбургской области и фондом ОМС в установленном порядке.

Во исполнение Закона Российской Федерации от 28 июня 1991 года N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации", Постановления Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 года N 461 "О программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2006 год" постановлением Правительства Оренбургской области от 26 февраля 2006 года N 51-П утверждена Территориальная программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации в Оренбургской области бесплатной медицинской помощи на 2006 год (далее - территориальная программа, программа), согласно которой источниками поступления финансовых средств на реализацию названной программы являются средства бюджетов всех уровней, средства обязательного медицинского страхования, аккумулированные в Оренбургском областном фонде обязательного медицинского страхования, и другие поступления.

В расчеты средней стоимости единицы объема медицинской помощи согласно названной программы включены следующие статьи расходов медицинских учреждений (организаций), в соответствии с Федеральным законом от 15 августа 1996 года N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 23 декабря 2004 года):

- подстатья 211 "Заработная плата", включая выплаты за работу, связанную с непосредственным обслуживанием больных синдромом приобретенного иммунодефицита (далее - СПИД) и ВИЧ-инфицированных при оказании медицинской помощи в рамках программы обязательного медицинского страхования, в учреждениях (организациях), работающих в системе обязательного медицинского страхования;

- подстатья 213 "Начисления на оплату труда";

- статья 340 "Увеличение стоимости материальных запасов" - расходы на приобретение медикаментов, включая приобретение крови и ее компонентов, перевязочных средств, медицинского инструментария со сроком службы до 12 месяцев, реактивов и химикатов, стекла и химпосуды, продуктов питания;

- статья 310 "Увеличение стоимости основных средств" - расходы на приобретение мягкого инвентаря и обмундирования, медицинского инструментария со сроком службы более 12 месяцев;

- подстатья 226 "Прочие выплаты" в части расходов на оплату труда (с учетом начисления единого социального налога) врачей-консультантов, врачей-экспертов, не состоящих в штате данного учреждения (организации), привлекаемых по договорам, в том числе договорам гражданско-правового характера; по возмещению штрафных санкций, взысканных с медицинских учреждений (организаций) на основании положения о вневедомственной экспертной оценке качества медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования населения Оренбургской области на оплату внешних медицинских услуг; расходы учреждения по оплате договоров на оказание услуг: по оплате стоимости анализов, производимых в других учреждениях (при отсутствии своей лаборатории); расходы по оплате за организацию питания предприятиями общественного питания (при отсутствии пищеблока).

Территориальной программой установлено, что финансирование медицинских учреждений (организаций), работающих в системе обязательного медицинского страхования, осуществляется в соответствии с Положением о порядке оплаты медицинских услуг в системе обязательного медицинского страхования, введенного в действие приказом Министерства здравоохранения Оренбургской области и Оренбургского областного фонда обязательного медицинского страхования от 27 февраля 2006 года N 159/34, по тарифам, утвержденным на 2006 год Генеральным тарифным соглашением в системе обязательного медицинского страхования.

В силу пункта 4.8 Правил обязательного медицинского страхования населения Оренбургской области, утвержденных Постановлением администрации Оренбургской области от 17 марта 2003 года N 52-п, согласование и утверждение тарифов на медицинские и иные услуги по программам обязательного медицинского страхования проводится комиссией по согласованию тарифов, утверждаемой администрацией области, в составе представителей фонда ОМС, главного управления здравоохранения Оренбургской области, страховых медицинских организаций, медицинских учреждений, финансового управления администрации области, обкома профсоюза медицинских работников и ассоциации медицинских работников.

Согласно Генеральному тарифному соглашению от 21 марта 2006 года за счет средств, выделяемых фондом на обязательное медицинское страхование, осуществляется оплата по пяти статьям и с целью оптимизации структуры расходов медицинских учреждений и обеспечения прав граждан на получение бесплатной медицинской помощи должного качества названным соглашением установлен нормативный уровень расходов медицинских учреждений нам заработную плату и начисления на оплату труда в процентах к стоимости единицы медицинской помощи (том 1, л.д. 73-76). Соглашениями от 26.05.2006 и от 26.12.2006 о внесении изменений в Генеральное тарифное соглашение (том 1, л.д. 67-68, 70-71) установлен средний нормативный уровень расходов на заработную плату и начисления на оплату труда в процентах к сумме средств, поступивших за выполнение объемных показателей плана-задания в 2006 году, ряда медицинских учреждений, который с 01.01.2006 составил 61 %, с 01.03.2006 - 65 %, с 01.10.2006 - 68 % (том 1, л.д. 69, 72).

Остальные средства, выделяемые фондом на обязательное медицинское страхование, должны были быть направлены на оплату по трем оставшимся из пяти статей расходов.

В соответствии с пунктом 1.5 Генерального тарифного соглашения сумма перерасхода лимита расходов на вышеуказанные статьи расходов классифицируются как нецелевое использование средств ОМС и подлежит удержанию (том 1, л.д. 75).

С учетом вышеизложенного исходя из смысла понятия "нецелевого использования бюджетных средств", установленного 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что, расходуя средства сверх установленных Генеральным тарифным соглашением лимитов на оплату расходов на заработную плату и начисления на оплату труда, лечебное учреждение использовало денежные средства, выделенные фондом в 2006 году, не по целевому назначению. Причем превышение средств обязательного медицинского страхования на заработную плату и начисления на оплату труда больницей осуществлено за счет уменьшения средств, предусмотренных в структуре тарифа на оплату других статей, финансируемых за счет средств ФОМС в рамках реализации территориальной программы на 2006 год.

Доводы заявителя об отсутствии правовых оснований для применения тарифов, установленных Генеральным тарифным соглашением, поскольку данные тарифы должны утверждаться комиссией по согласованию тарифов, судом не принимаются, поскольку не соответствуют действующему законодательству.

Согласно пункту 4.8 Правил обязательного медицинского страхования населения Оренбургской области, утвержденным Постановлением администрации Оренбургской области от 17 марта 2003 года N 52-п, согласование и утверждение тарифов на медицинские и иные услуги по программам обязательного медицинского страхования проводится комиссией по согласованию тарифов, утверждаемой администрацией области, в составе представителей фонда ОМС, главного управления здравоохранения Оренбургской области, страховых медицинских организаций, медицинских учреждений, финансового управления администрации области, обкома профсоюза медицинских работников и ассоциации медицинских работников.

Названная комиссия в Оренбургской области создана не была, что заинтересованным лицом не отрицается.

Суд апелляционной инстанции принимает ссылку подателя апелляционной жалобы на то, что поскольку состав комиссии в субъекте Российской Федерации не был утвержден, тарифы в системе ОМС на территории Оренбургской области в 2006 году определялись в соответствии со статьей 24 Закона Российской Федерации "О медицинском страховании граждан Российской Федерации" от 28.06.1991 N 1499-1 путем подписания соглашения между Минздравом области, региональным отделением медицинской ассоциации, страховыми медицинскими организациями и фондом ОМС. Причем данной нормой не предусмотрено создание соответствующей комиссии.

Из содержания Генерального тарифного соглашения видно, что в его подписании принимали участие представители всех поименованных в указанной норме организаций, тарифы установлены не фондом единолично, а коллегиально в соответствии со статьей 24 Закона Российской Федерации "О медицинском страховании граждан Российской Федерации" от 28.06.1991 N 1499-1, нарушений законодательства при заключении данного соглашения не усматривается.

Генеральным тарифным соглашением фонд совместно с названными организациями не устанавливает ограничение направляемых на выплату заработной платы средств, как утверждает заявитель, а с целью оптимизации структуры расходов медицинских учреждений и обеспечения прав граждан на получение бесплатной медицинской помощи должного качества устанавливает нормативный уровень расходов медицинских учреждений на заработную плату и начисления на оплату труда в процентах к стоимости единицы медицинской помощи.

В связи с чем, названное тарифное соглашение не может являться нормативным актом.

Таким образом, доводы заявителя о превышении фондом своих полномочий при установлении тарифов и отсутствии у фонда права законодательной инициативы, также отклоняются судом апелляционной инстанции.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 25.07.1996 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации", государственные средства, израсходованные незаконно, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение месяца после выявления указанных нарушений. О праве на удержание суммы перерасхода (нецелевого использования средств ОМС) в случае превышения лечебно-профилактическим учреждением лимита расходов также указано в пункте 1.5 Генерального тарифного соглашения (том 1, л.д. 75).

Суд апелляционной инстанции отклоняет довод государственного учреждения о том, что в связи с установлением Генеральным тарифным соглашением предельного уровня на оплату труда в структуре тарифа на единицу объема медицинской помощи, были нарушены права работников, установленные Трудовым кодексом Российской Федерации.

В соответствии с разделом 3 Территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации в Оренбургской области бесплатной медицинской помощи на 2006 год остальные расходы (кроме включенных в расчеты средней стоимости единицы объема медицинской помощи согласно названной территориальной программы), предусмотренные действующим законодательством для медицинских учреждений (организаций), осуществляются за счет средств их собственников, в том числе за счет бюджетов всех уровней.

В связи с чем, учреждение не вправе было решать вопрос о выплате той части заработной платы, которая была начислена сверх выделенных фондом денежных средств на оплату труда в соответствии с утвержденными тарифами, за счет уменьшения расходов на другие статьи.

Ссылка заявителя на то, что утвержденный план-задание на оказание медицинских услуг на 2006 год был установлен без учета сложившейся на протяжении ряда лет объема медицинских услуг, оказываемых больницей, чем нарушены требования статьи 24 Закона Российской Федерации "О медицинском страховании граждан Российской Федерации" от 28.06.1991 N 1499-1, является несостоятельной в связи со следующим.

Пунктом 2 Положения о разработке и финансировании выполнения заданий по обеспечению государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной помощи и контроля за их реализацией, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.05.2003 N 255 установлено, что для медицинских учреждений устанавливаются задания в целях обеспечения соответствия объемов медицинской помощи, предусмотренных Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи и соответствующими территориальными программами, объемам финансовых средств на оказание этой помощи, предусмотренных в бюджетах субъектов Российской Федерации, местных бюджетах и бюджетах территориальных фондов ОМС.

Финансирование выполнения заданий осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации в Оренбургской области бесплатной медицинской помощи на 2006 год установлено, что финансирование медицинских учреждений, работающих в системе ОМС, осуществляется в соответствии с Положением о порядке оплаты медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования, в пределах согласованных заданий, утверждаемым совместным приказом фонда ОМС и Минздрава области.

В силу подпункта 1.5.1 Положения о порядке оплаты медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования населения Оренбургской области на 2006 год предусмотрено, что основным способом оплаты медицинской помощи является финансирование лечебно-профилактических учреждений за фактически выполненные объемы в пределах согласованных заданий по обеспечению государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи по программе ОМС.

Причем пунктом 2.11 названного положения установлено, что перевыполнение по итогам года согласованных объемов медицинской помощи лечебно-профилактическому учреждению не компенсируется.

Судом апелляционной инстанции принимается довод заинтересованного лица о том, что при принятии решения судом первой инстанции необоснованно применена статья 237 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку данная статья применяется к отношениям, возникающим при неполном финансировании или задержке финансирования бюджетными средствами по смете доходов и расходов.

В части обязания возвратить сумму задолженности по средствам обязательного медицинского страхования, использованным не по целевому назначению в ранее проверяемых периодах в размере 1 953 553 рубля суд апелляционной инстанции суд считает предписание правомерным, поскольку в в материалах дела отсутствуют доказательства оспаривания ненормативно-правовых актов фонда, являющихся основанием для признания данной суммы использованной в нецелевом назначении. Доказательства, подтверждающие оспаривание размера либо факта признания данных сумм использованными не по целевому назначению, лечебным учреждением не представлены.

Доводы заявителя, изложенные в представленном отзыве судом апелляционной инстанции не принимаются, как несоответствующие нормам действующего законодательства и материалам дела.

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о неправомерности вынесения оспариваемого предписания является необоснованным.

В соответствии со статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемые ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В соответствии с пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 6/8 от 1 июля 1996 года "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием, а, следовательно, спорные акты могут быть признаны недействительными только при одновременном наличии двух условий: 1) несоответствии их закону или иному правовому акту; 2) нарушении указанными актами гражданских прав и охраняемых законом интересов юридического лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

Бремя доказывания факта нарушения прав и интересов заявителя следует также и из положений статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которым лицо, заинтересованное в защите своих прав, вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав. Заинтересованность как процессуальная категория предполагает собой нарушение охраняемых законом прав и (или) интересов заявителя. Если заявителем не будет доказан факт нарушения его прав в результате противоправных действий, суд отказывает в удовлетворении заявленных требований.

Исследовав материалы дела в их совокупности, арбитражный суд апелляционной инстанции считает доказанным факт соответствия оспариваемого предписания действующему законодательству и отсутствия нарушения оспариваемым предписанием гражданских прав и охраняемых законом интересов заявителя, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

С учетом вышеизложенного, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что при таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции следует отменить.

Судебные расходы распределяются между сторонами в соответствии с правилами, установленными статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 27 ноября 2007 г. по делу N А47-8353/2007 отменить.

Отказать в удовлетворении требований государственного учреждения здравоохранения "Областная детская клиническая больница" о признании недействительным предписания Оренбургского областного фонда обязательного медицинского страхования в части расходования денежных средств обязательного медицинского страхования не по целевому назначению в сумме 4 531 919 руб. 52 коп., в сумме 1 953 553 руб. в части задолженности учреждения по средствам обязательного медицинского страхования, использованным не по целевому назначению в ранее проверяемых периодах, об обязании Оренбургского областного фонда обязательного медицинского страхования устранить допущенные нарушения в недельный срок.

Взыскать с государственного учреждения здравоохранения "Областная детская клиническая больница" в доход федерального бюджета государственную пошлину по апелляционной жалобе в сумме 1000 (одна тысяча) рублей.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

В случае обжалования постановления в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа по адресу http://fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий судья

М.В. Чередникова

Судьи

В.В. Баканов М.В. Тремасова-Зинова