Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 марта 2008 г. N 18АП-8868/2007

г.Челябинск

14 марта 2008 г.

Дело N А34-2986/2007

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Пивоваровой Л.В., судей Костина В.Ю., Чередниковой М.В., при ведении протокола секретарем судебного заседания Бакшаевой Е.Ю., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Ремстройторг" о признании незаконным отказа администрации г.Кургана в утверждении графика (расписания) пассажирских перевозок по маршруту N 316 в г.Кургане и обязании администрации г.Кургана утвердить график (расписание) движения по указанному маршруту, при участии: от общества с ограниченной ответственностью "Ремстройторг" - Пупкова В.В. (доверенность от 13.08.2007), от администрации г.Кургана - Колосовской Е.В. (доверенность от 11.11.2005 N 2006), от муниципального учреждения "Транспортное управление" - Шориной Н.А. (доверенность от 13.07.2006 N 14),

УСТАНОВИЛ

общество с ограниченной ответственностью "Ремстройторг" (далее - ООО "Ремстройторг", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Курганской области к администрации г.Кургана (далее - администрация, заинтересованное лицо), с привлечением в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, муниципального учреждения "Транспортное управление" (далее - МУ "Транспортное управление"), а также Управления Федеральной антимонопольной службы по Курганской области (далее - УФАС), с заявлением (с учетом уточнения требований) о признании незаконным отказа администрации в утверждении графика (расписания) пассажирских перевозок по маршруту N 316 в г.Кургане, также просило обязать администрацию утвердить обществу график (расписание) движения по указанному маршруту.

Решением суда первой инстанции от 30.10.2007 по данному делу в удовлетворении заявленных обществом требований было отказано.

Не согласившись с вынесенным решением, ООО "Ремстройторг" обратилось в суд с апелляционной жалобой, в которой просило решение суда первой инстанции отменить.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.02.2008 решение Арбитражного суда Курганской области от 30.10.2007 по данному делу отменено, рассмотрение настоящего дела назначено на 14.03.2008 по правилам, установленным Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции.

Указанным постановлением к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, было привлечено общество с ограниченной ответственностью "Транссервис" (далее - ООО "Транссервис").

Мотивируя заявленные требования, ООО "Ремстройторг" указало, что им соблюден порядок согласования графика движения пассажирского транспорта на спорном маршруте, при этом для согласования графика достаточно наличие соответствующей лицензии; нормативные акты органов местного самоуправления, установившие для перевозчика необходимость участия в конкурсе, вводят дополнительное ограничение, не предусмотренное действующим законодательством. Конкурс на заключение договора на обслуживание спорного маршрута фактически не проводился, заявитель не знал о том, что на заключение договора подаются заявки других лиц. Администрация не представила доказательства, обосновывающие невозможность утверждения обществу графиков движения по маршруту N 316. Отказ в утверждении графика движения не позволил обществу осуществлять пассажирские перевозки, чем нарушил его права и охраняемые законом интересы на осуществление предпринимательской деятельности.

Администрация в отзыве на заявление указала, что заключение с перевозчиком договора на допуск к работе на муниципальной маршрутной сети в соответствии с законодательством Курганской области без проведения конкурса невозможен, при этом заявитель с заявкой на участие в конкурсе на какой-либо маршрут не обращался. Само по себе наличие лицензии не дает права занятие деятельностью по осуществлению пассажирских перевозок. На момент заключения договора на обслуживания маршрута N 316 с ООО "Транссервис" конкурсный порядок заключения договоров еще не действовал, договор с указанным юридическим лицом был заключен в установленном в тот момент порядке.

МУ "Транспортное управление" представило отзыв на заявление, в котором указало, что считает заявленные требования не подлежащими удовлетворению в связи со следующим. Согласно Порядку распределения маршрутов пассажирского транспорта на территории г.Кургана, утвержденному постановлением администрации от 26.09.2006 N 5748, распределение маршрутов осуществляется путем проведения конкурса, в котором вправе принять участие любые юридические лица всех форм собственности и индивидуальные предприниматели. С победителем конкурса администрация заключает договор на допуск к работе на муниципальной маршрутной сети, без которого МУ "Транспортное управление" не вправе согласовывать и утверждать графики движения транспортных средств перевозчика. На межведомственную комиссию по регулированию транспортных услуг в г.Кургане (далее - МВК, комиссия), по чьей рекомендации производится профессиональный отбор перевозчиков, ООО "Ремстройторг" заявки не подавало, что подтверждается протоколом заседания комиссии от 29.07.2005. Следовательно, общество не является перевозчиком и его требования о согласовании графика движения транспортных средств в режиме маршрутного такси являются безосновательными и незаконными.

УФАС в отзыве на заявление общества указал, что заинтересованным лицом требования антимонопольного законодательства не нарушены. Заявитель в установленном порядке с заявкой на осуществление перевозок к администрации не обращался, тем самым права и законные интересы заявителя не нарушены. Кроме того, возможность получения права работы на маршруте N 316 путем утверждения графика, минуя установленный органом местного самоуправления порядок отбора перевозчиков, нарушит права иных перевозчиков, которые получили право работы согласно установленному порядку.

Вновь привлеченное третье лицо - ООО "Транссервис" также представило отзыв на заявление общества, которым указало, что считает заявленные требования необоснованными, поскольку оно в числе других перевозчиков обратилось с заявкой о закреплении за ним маршрута N 316 в МВК. По рекомендации МВК договор на обслуживание маршрута N 316 был заключен с ООО "Транссервис" путем заключения дополнительного соглашения на допуск к работе на муниципальной маршрутной сети г.Кургана по семи графикам движения маршрута N 316, утвержденного постановлением администрации от 05.08.2005 N 2096.

Лица, участвующие в деле, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом, в судебное заседание представители УФАС и ООО "Транссервис" не явились.

С учетом мнения представителей сторон и в соответствии со ст.ст. 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле, на основании имеющихся в деле материалов.

Как следует из материалов дела, общество имеет лицензию на перевозку пассажиров автотранспортом на территории Российской Федерации сроком действия до 16.05.2009 (л.д.14).

Общество обращалось в администрацию с заявлением о согласовании графика и маршрута движения пассажирского транспорта в режиме маршрутного такси по маршруту N 316, в доказательство чего представлена копия одного из заявлений - от 05.07.2007 (л.д.11).

В ответ на обращения заявителя администрацией в адрес общества направлены ответы от 15.06.2007 N 420 (л.д.12), а также от 25.07.2007 N 455 (л.д.13), из которых следует, что маршрут N 316 обслуживается ООО "Транссервис" по договору от 21.02.2005 N 14. Также в ответе указано, что допуск перевозчиков к работе на муниципальной маршрутной сети осуществляется на конкурсной основе.

Также судом апелляционной инстанции установлено, что ранее заявитель осуществлял перевозку пассажиров на спорном маршруте на основании договора от 31.03.2003 N 69/288 (л.д.33).

Договор на обслуживание маршрута с перевозчиком был расторгнут в связи с тем, что решением арбитражного суда ранее действовавший порядок допуска перевозчиков на муниципальную маршрутную сеть путем заключения договоров на обслуживание маршрута с муниципальным предприятием городского пассажирского транспорта признан незаконным.

В дальнейшем перевозчики обращались с заявками о закреплении за ними определенных маршрутов в МВК.

С заявкой от 21.12.2004 на закрепление спорного маршрута N 316 обратилось открытое акционерное общество "ПАТП-1" (далее - ОАО "ПАТП-1") (л.д.63).

Решением комиссии от 23.12.2004 N 1 маршрут N 316 был передан ОАО "ПАТП-1" (л.д.76).

После отказа ОАО "ПАТП-1" от маршрута на основании поданной заявки от 26.07.2005 (л.д.83) договор на обслуживание маршрута был заключен с ООО "Транссервис" (протокол заседания комиссии от 29.07.2005 N 5 (л.д.80)).

Кроме ООО "Транссервис" заявки были поданы индивидуальными предпринимателями (л.д.84), обществом с ограниченной ответственностью "Компания Транс-Авто", обществом с ограниченной ответственностью "Уральское автобусное производство", обществом с ограниченной ответственностью "Трансбытсервис" (л.д.84-87).

Заявителем какие-либо заявки на обслуживание спорного маршрута не подавались.

Не согласившись с отказом в согласовании администрацией графика пассажирских перевозок по маршруту N 316, заявитель обратился в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.

Суд апелляционной инстанции, рассмотрев дело в порядке ч. 5 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы заявления и отзывов на заявление, заслушав объяснения представителей сторон, приходит к выводу о том, что заявление ООО "Ремстройторг" не подлежит удовлетворению в связи со следующим.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из анализа изложенной нормы права следует, что для признания незаконным ненормативного акта органа местного самоуправления необходимо наличие в совокупности двух обстоятельств: несоответствие оспариваемого ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушения данным актом прав и законных интересов заявителя.

Если отсутствует одно из двух названных выше условий, то требование заявителя не может быть удовлетворено.

По мнению суда апелляционной инстанции, оспариваемый в рамках настоящего дела отказ администрации не обладает признаками противоправности и не нарушает права и законные интересы заявителя.

Так, Положением об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами (далее - положение), утвержденным Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.01.1997 N 2, определены основные требования по обеспечению безопасности перевозок пассажиров автобусами на территории Российской Федерации.

В силу п. 5.2 названного Положения владельцы автобусов обязаны составить и утвердить на каждый маршрут регулярных автобусных перевозок паспорт и схему маршрута с указанием опасных участков, разрабатывать графики (расписания) движения - на основе определения нормативных значений скоростей движения автобусов на маршруте и отдельных его участках между остановочными пунктами, с учетом соблюдения режимов труда и отдыха водителей, регламентируемых действующими нормативными документами.

В соответствии со ст. 72 Закона Российской Федерации от 06.07.1991 N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" к полномочиям городской администрации в области транспорта относится осуществление организации пассажирских перевозок, контроля за работой транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города, а также утверждение маршрутов и графиков движения местного транспорта. Последнее в равной степени относится и к индивидуальным предпринимателям.

В силу ст.21 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" мероприятия по организации дорожного движения осуществляются в целях повышения его безопасности и пропускной способности дорог федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в ведении которых находятся автомобильные дороги.

Таким образом, графики движения маршрутов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей - перевозчиков утверждаются по согласованию с соответствующими уполномоченными органами.

В соответствии с Порядком допуска перевозчиков на муниципальную маршрутную сеть (далее - Порядок), утвержденным постановлением администрации г.Кургана от 26.11.2004 N 26, действовавшим на момент обращения ООО "Транссервис" с заявлением на заключение договора на обслуживание спорного маршрута (26.07.2005), исключительное право на организацию транспортного обслуживания населения на маршрутной сети города в соответствии с действующим законодательством принадлежало органам местного самоуправления. Сеть муниципальных маршрутов с указанием количества транспортных средств соответствующей пассажировместимости, времени работы и графика их движения устанавливались администрацией г.Кургана. Допуск на муниципальную маршрутную сеть перевозчиков регулировался администрацией г.Кургана. К исключительным полномочиям органа местного самоуправления относилось, в том числе, формирование маршрутной сети городского пассажирского транспорта; утверждение расписаний, графиков движения транспортных средств на маршрутах городского пассажирского транспорта; определение условий и порядка допуска перевозчиков на маршрутную сеть.

В соответствии с п.2.1 Порядка профессиональный отбор производит Межведомственная комиссия по регулированию транспортных услуг в городе Кургане, которая вносит предложения администрации по осуществлению допуска перевозчиков на маршруты муниципальной маршрутной сети.

При этом пунктом 2.2 Порядка было установлено, что к перевозкам на муниципальную маршрутную сеть допускаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, получившие в установленном порядке стандартную лицензию на осуществление пассажирских перевозок, соблюдающие условия лицензирования и отвечающие иным установленным условиям.

Таким образом, на момент обращения в администрацию ООО "Транссервис" специальным нормативным актом Курганской области была установлена возможность участия предпринимателей без образования юридического лица в процессе перевозки пассажиров.

Следовательно, договор на обслуживание спорного маршрута с ООО "Транссервис" был заключен в установленном на момент его заключения порядке.

В дальнейшем порядок допуска перевозчиков к работе на муниципальной маршрутной сети г.Кургана изменился.

В соответствии с решением Курганской городской Думы от 01.03.2006 N 46 "О порядке создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения на территории города Кургана" постановлением администрации от 26.09.2006 N 5748 "Об утверждении порядка распределения маршрутов пассажирского транспорта на территории города Кургана" было признано утратившим силу постановление администрации г.Кургана от 26.11.2004 N 26 и утвержден новый Порядок распределения маршрутов пассажирского транспорта на территории г.Кургана. В соответствии с новым порядком распределение маршрутов осуществляется путем проведения конкурса, в котором вправе принять участие любые юридические лица всех форм собственности и индивидуальные предприниматели, отвечающие требованиям раздела 3 Порядка. С победителем конкурса по каждому лоту (маршруту) администрация заключает договор на допуск к работе на муниципальной маршрутной сети и организатором транспортного обслуживания выдаются специальные разрешения на каждое транспортное средство, которые являются основанием для возникновения права на осуществление движения автотранспорта перевозчика по маршруту муниципальной маршрутной сети. Без вышеуказанного договора МУ "Транспортное управление" не вправе согласовывать и утверждать графики и маршруты перевозки.

В связи с указанным довод заявителя о том, что администрация в лице организатора перевозок необоснованно отказала обществу в утверждении графика движения транспортных средств по маршруту N 316, отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку администрация действовала в рамках установленного порядка, оспариваемый отказ обоснован наличием условий, установленных решением Курганской городской Думы от 01.03.2006 N 46 "О порядке создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения на территории города Кургана" и постановлением администрации от 26.09.2006 N 5748 "Об утверждении порядка распределения маршрутов пассажирского транспорта на территории города Кургана".

При указанных обстоятельствах требования заявителя не подлежат удовлетворению как противоречащие установленным нормам и правилам.

Руководствуясь ст.ст. 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

в удовлетворении заявления общества с ограниченной ответственностью "Ремстройторг" о признании незаконным отказа администрации г.Кургана в утверждении графика (расписания) пассажирских перевозок по маршруту N 316 в г.Кургане и обязании администрации г.Кургана утвердить график (расписание) движения по указанному маршруту отказать.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

В случае обжалования постановления в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа по адресу http://fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий судья

Л.В.Пивоварова

Судьи

В.Ю.Костин М.В.Чередникова