Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 июля 2008 г. N 18АП-4055/2008

г.Челябинск

17 июля 2008 г.

Дело N А76-1550/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 15 июля 2008 г.

Полный текст постановления изготовлен 17 июля 2008 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Пивоваровой Л.В., судей Баканова В.В., Чередниковой М.В., при ведении протокола секретарем судебного заседания Бакшаевой Е.Ю., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Городское строительство" на решение Арбитражного суда Челябинской области от 08.05.2008 по делу N А76-1550/2008 (судья Карпачева М.И.), при участии от подателя апелляционной жалобы - Выползова А.А. (доверенность от 01.11.2007), Гарифуллина К. (доверенность от 01.11.2007), от администрации г.Челябинска - Недотко Ю.В. (доверенность от 19.03.2008 N 01-350), от Главного управления архитектуры и градостроительства администрации г.Челябинска - Мосягиной Е.А. (доверенность от 09.04.2008 N 2476/юр),

УСТАНОВИЛ

общество с ограниченной ответственностью "Городское строительство" (далее - общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании незаконным решения администрации г.Челябинска (далее - администрация, заинтересованное лицо) об отказе в размещении объекта - офисного здания с кафе на пересечении ул.Курчатова и ул.Елькина в Советском районе г.Челябинска, выраженного в письме от 20.12.2007 года N 033-24/1269 за подписью первого заместителя главы г.Челябинска Давыдова С.В. и обязании администрации устранить допущенные нарушения прав заявителя путем принятия решения о предварительном согласовании места размещения названного объекта в соответствии с актом выбора земельного участка N 04-000903-2005 ориентировочной площадью 0,1620 га в течение 30 дней с момента вступления решения в законную силу.

Определением суда от 15.02.2008 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель Абдуллаев Исмаил Алиш Оглы (далее - ИП Абдуллаев) и Главное управление архитектуры и градостроительства администрации г.Челябинска (далее -ГУАГ).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 08.05.2008 в удовлетворении заявленных требований заявителю отказано.

Мотивируя вынесенное решение, суд согласился с заявителем в том, что заявки иных лиц на предоставление того же земельного участка поданы после того, как в отношении заявителя была начата процедура предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта, в связи с чем наличие таких заявок не могло явиться основанием для отказа в предварительном согласовании места размещения объекта. Также суд не принял как недоказанный довод администрации и ГУАГ о том, что предварительное согласование места размещения объекта в данном случае невозможно, так как на смежном земельном участке имеется автозаправочная станция с 50-метровой охранной зоной. Однако суд пришел к выводу, что заявителем не соблюден установленный ст.39 Градостроительного кодекса Российской Федерации порядок получения разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, в связи с чем у администрации не возникла обязанность по предварительному согласованию места размещения объекта. Также суд согласился с доводом заинтересованного лица о том, что на испрашиваемом земельном участке имеются магистральные и иные инженерные коммуникации, что в соответствии с градостроительными требованиями является препятствием для строительства объекта. При этом суд отметил, что в силу несоблюдения заявителем указанных требований ст.39 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также в силу наличия на земельном участке инженерных коммуникаций, не указанных в акте выбора земельного участка, факт согласования акта выбора с ГУАГ сам по себе не является основанием для принятия органом местного самоуправления решения о предварительном согласовании места размещения объекта. На основании указанного суд пришел к выводу о недоказанности заявителем факта нарушения его прав и законных интересов оспариваемым ненормативным актом.

Не согласившись с вынесенным решением, общество обратилось в арбитражный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, заявленные требования удовлетворить.

В обоснование своей апелляционной жалобы ее податель указал, что обращение с заявлением о получении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка следует после принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, а не предшествует ему, в связи с чем, за таким разрешением заявитель должен обратиться после того, как акт выбора земельного участка будет утвержден распоряжением о предварительном согласовании места размещения объекта. Также общество указало, что акт выбора земельного участка согласован с коммунальными службами и энергетиками, что опровергает вывод суда о принципиальной невозможности размещения объекта на испрашиваемом земельном участке. Кроме того, делая вывод о невозможности строительства, суд вышел за пределы своей компетенции, поскольку не облает специальными познаниями для разрешения вопроса о возможности строительства, разрешаемого только в ходе градостроительной экспертизы проекта планируемого к строительству объекта.

В судебном заседании представители подателя апелляционной жалобы поддержали доводы, изложенные в жалобе. Дополнительно суду пояснили, что технические условия на подключение объекта строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (раздел 5 акта выбора) согласуются на стадии согласования проектной документации, но не на стадии утверждения акта выбора земельного участка.

Заинтересованное лицо представило письменные объяснения по апелляционной жалобе, в которых указало, что какое-либо право у заявителя на испрашиваемый земельный участок в ходе подготовки документов для согласования акта выбора земельного участка не возникло, следовательно, неверен довод заявителя о нарушении оспариваемым ненормативным актом прав и законных интересов общества. Несоответствие предполагаемого к строительству объекта видам разрешенного использования земельного участка влечет за собой обязанность заявителя получить разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка. Кроме того, администрация отметила, что при предварительном согласовании места размещения объекта характеристики объекта, предполагаемого к строительству, имеют определяющее значение при решении вопроса о возможности предоставления земельного участка для такого строительства, акт выбора земельного участка содержит первоначальные характеристики объекта, ряд согласований напрямую касается возможности размещения объекта на испрашиваемой территории.

В судебном заседании представитель администрации поддержал изложенные доводы. Дополнительно отметил, что в акте выбора не согласованы технические условия на подключение объекта строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (раздел 5 акта выбора), так как в соответствующих графах указано на необходимость получения технических условий. Из нормы п.1 ст.39 Градостроительного кодекса Российской Федерации не следует, что разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка должно получать лицо, которому уже согласован акт выбора земельного участка или земельный участок уже предоставлен под строительство, по смыслу указанной статьи данное разрешение должно быть получено на стадии предварительного согласования места размещения объекта.

Третье лицо письменный отзыв на апелляционную жалобу не представило.

В судебном заседании представитель ГУАГ поддержал доводы администрации.

Законность и обоснованность оспоренного судебного акта проверяются судом апелляционной инстанции в порядке, определенном гл.34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

С учетом мнения явившихся представителей лиц, участвующих в деле, и в соответствии со ст.ст.123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившегося ИП Абдуллаева.

Как следует из материалов дела в 2004 г. в отношении заявителя администрацией начата процедура предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта - офисного здания с кафе на пересечении ул.Курчатова и ул.Елькина в Советском районе г.Челябинска.

В материалы дела представлен акт выбора земельного участка N 04-000903-2005 (л.д.8-10), из которого следует, что процедура согласования акта с соответствующими органами и должностными лицами проходила в 2004-2005 г.г. Дата согласования акта заместителем главы г.Челябинска по градостроительству А.И.Исуповым в тексте акта отсутствует.

Проект постановления главы г.Челябинска, приложением к которому является названный акт, в материалы дела не представлен.

Проект границ земельного участка в масштабе 1:500, указанный в качестве приложения к акту, также не представлен.

Из представленных в материалы дела писем ГУАГ от 14.06.2007 N 3676/6с и от 28.09.2007 N 6652/6с (л.д.65, 66) следует, что заявитель обращался в ГУАГ с заявлениями о завершении работ по оформлению акта выбора 29.05.2007 и 24.08.2007. В ответ на указанные обращения в адрес заявителя были направлены названные письма о невозможности продолжения работы по ранее поданной заявке.

20 декабря 2007 г. первым заместителем главы г.Челябинска принято решение (исх. N 033-24/1269) об отказе обществу в оформлении акта выбора земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта на пересечении ул.Курчатова и ул.Елькина в Советском районе г.Челябинска в связи с наличием нескольких заявок на один участок и необходимостью проведения торгов в соответствии со ст.30 Земельного кодекса Российской Федерации, а также в связи с несоответствием заявленного объекта правовому зонированию территории г.Челябинска и ст.35 Градостроительного кодекса Российской Федерации (л.д.7).

Считая указанный отказ незаконным, заявитель обратился в суд с рассматриваемыми требованиями.

Изучив материалы дела, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, оценив в совокупности имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции находит решение суда первой инстанции не подлежащим отмене или изменению в силу следующего.

В соответствии с п.1 ст.30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной либо муниципальной собственности осуществляется с проведением работ по их формированию: 1) без предварительного согласования места размещения объекта, 2) с предварительным согласованием места размещения объекта.

Статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации урегулирован порядок выбора земельных участков для строительства.

Так, согласно п.1 названной статьи гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора (п.5 ст.31).

Орган местного самоуправления принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (п.6 ст.31).

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что заявителем в нарушение требований п.6 ст.37 и ст.39 Градостроительного кодекса Российской Федерации не получено разрешение на условно разрешенный вид использования испрашиваемого земельного участка.

Так, в силу п.2 ст.7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением.

Согласно ст.35 Градостроительного кодекса Российской Федерации по результатам градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

В состав жилых зон могут включаться: 1) зоны застройки индивидуальными жилыми домами; 2) зоны застройки малоэтажными жилыми домами; 3) зоны застройки среднеэтажными жилыми домами; 4) зоны застройки многоэтажными жилыми домами; 5) зоны жилой застройки иных видов.

В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.

Статьей 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлены виды разрешенного использования земельных участков: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними. Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

При этом в соответствии с п.6 указанной статьи предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка осуществляется в порядке, предусмотренном ст.39 названного Кодекса.

Согласно п.1 ст.39 Градостроительного кодекса Российской Федерации физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию. Вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях (п.2 ст.39). На основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации (п.8 ст.39). На основании указанных рекомендаций глава местной администрации в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения (п.9 ст.39).

Из п.5 раздела 1 акта выбора земельного участка следует, что участок расположен в жилой зоне города.

В соответствии с аннотацией к Правовому зонированию территории города Челябинска, утвержденному решением Челябинской Городской Думы от 27.04.2004 N 36/8 "Об утверждении Правового зонирования территории города Челябинска", при строительстве в жилой зоне среди видов землепользования, требующих решения согласительной комиссии, указано размещение административных организаций, офисов, контор (л.д.61-63).

Таким образом, общество должно получить разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка, что сделано не было.

При этом суд апелляционной инстанции соглашается с доводами заинтересованного лица о том, что из нормы п.1 ст.39 Градостроительного кодекса Российской Федерации не следует, что разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка должно получать лицо, которому уже согласован акт выбора земельного участка или земельный участок уже предоставлен под строительство. Представитель администрации верно отметил, что при предварительном согласовании места размещения объекта характеристики объекта, предполагаемого к строительству, имеют определяющее значение при решении вопроса о возможности предоставления земельного участка для такого строительства. В силу указанного, по мнению суда апелляционной инстанции, вопрос о возможности применения условно разрешенного вида использования земельного участка должен решаться на стадии предварительного согласования места размещения объекта.

Кроме того, в соответствии с п.2 ст.31 Земельного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления по заявлению о выборе земельного участка под строительство обеспечивает такой выбор на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории.

При этом суд апелляционной инстанции отмечает, что из нормы п.6 ст.31 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что наличие на акте выбора отметок о согласовании акта с указанными в нем органами и должностными лицами не означает возникновение у органа местного самоуправления безусловной обязанности вынести решение о предварительном согласовании места размещения объекта.

Таким образом, оспариваемый отказ на законных основаниях обоснован, в том числе тем, что размещение на испрашиваемом земельном участке офисного здания противоречит ст.35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Вторым основанием, указанным в оспариваемом отказе, является наличие иных заявок на предоставление испрашиваемого заявителем земельного участка и, как следствие, возможность предоставления земельного участка только в порядке проведения торгов.

Суд апелляционной инстанции не соглашается с выводом суда первой инстанции о необоснованности данного основания в силу следующего.

Из материалов дела следует, что заявки иных лиц поданы в период 2005- 2007 г.г. (л.д.39-41).

Из нормы п.8 ст.31 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что принятие решения об утверждении акта выбора земельного участка является основанием для его дальнейшего предоставления данному лицу в случае выполнения им всех требований по формированию участка и изготовлению проектной документации. При этом, исходя из положений ст.ст.30-32 Кодекса орган местного самоуправления не сможет отказать в предоставлении земельного участка лицу, которому утвержден акт его выбора.

Поскольку вопрос о порядке предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае наличия нескольких заявок ст.ст.30-32 Земельного кодекса Российской Федерации не регулируется, в данном случае необходимо руководствоваться принципами земельного законодательства: справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления земельных участков.

В силу п.3 ст.31 Земельного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления информирует население о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства. По смыслу этой нормы такая информация направлена не только на защиту интересов населения, но и на выявление наличия потенциальных претендентов на данный земельный участок.

При наличии нескольких заявок право на заключение договора аренды на земельный участок выставляется на торги. Проведение торгов в этом случае не противоречит ст.ст.30 и 31 Земельного кодекса Российской Федерации, которые не содержат запрета на их проведение при наличии нескольких заявок до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта.

Проведение торгов также соответствует принципу земельного законодательства, закрепленному в п.11 ст.1 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающему сочетание интересов общества и законных интересов граждан. Согласно этому принципу регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. В противном случае у заинтересованных лиц появляется возможность получить (предоставить) земельный участок, пользующийся повышенным спросом, без проведения торгов. Между тем целью проведения торгов является привлечение всех заинтересованных лиц и обеспечение им равных возможностей на приобретение земельного участка, а также получение органом местного самоуправления максимальной цены за объект торгов.

Поскольку иные заявки о предоставлении земельного участка поступили в администрацию до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта обществу, предоставление участка должно производиться на торгах.

Сам по себе факт согласования акта выбора с соответствующими органами и должностными лицами без утверждения данного акта органом местного самоуправления не создает для заявителя какое-либо преимущественное право на получение испрашиваемого земельного участка, что верно отметила администрация в объяснениях на апелляционную жалобу.

Кроме того, из материалов дела следует, что в течение более двух лет с даты получения последнего согласования (14.03.2005) со стороны заявителя не предпринимались какие-либо действия по завершению оформления акта выбора.

Суд апелляционной инстанции принимает довод подателя апелляционной жалобы о том, что суд первой инстанции необоснованно сделал вывод о невозможности осуществления строительства на испрашиваемом земельном участке в виду наличия на нем магистральных и иных инженерных коммуникаций. Данный вывод судом первой инстанции не обоснован соответствующими нормами и правилами. При этом общество верно отметило, что для определения вопроса о возможности строительства в данном случае необходимы специальные познания.

Между тем, суд первой инстанции обоснованно не принял в силу недоказанности довод заинтересованного лица о том, что предварительное согласование места размещения объекта в данном случае невозможно, так как на смежном земельном участке имеется автозаправочная станция с 50-метровой охранной зоной.

Таким образом, заявитель не доказал незаконность оспариваемого ненормативного акта органа местного самоуправления и, как следствие, нарушение данным актом прав и законных интересов общества.

Следовательно, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований заявителя.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции отмене, а апелляционная жалоба удовлетворению не подлежат.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч.4 ст.270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь ст.ст.258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 08.05.2008 по делу N А76-1550/2008 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Городское строительство" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

В случае обжалования постановления в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа по адресу http://fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий судья

Л.В.Пивоварова

Судьи

В.В.Баканов М.В.Чередникова