Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 августа 2008 г. N 18АП-4871/2008

г.Челябинск

18 августа 2008 г.

Дело N А76-2996/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 12 августа 2008 г.

Полный текст постановления изготовлен 18 августа 2008 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Пивоваровой Л.В., судей Малышева М.Б., Баканова В.В., при ведении протокола секретарем судебного заседания Кургановой К.В., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Фонда развития жилищного строительства и реконструкции предприятий строительной индустрии Челябинска "Монолит-Инвест" на решение Арбитражного суда Челябинской области от 09.06.2008 по делу N А76-2996/2008 (судья Зайцев С.В.), при участии от подателя апелляционной жалобы - Екимовой Е.В. (доверенность от 24.03.2008), от администрации г.Челябинска - Недотко Ю.В. (доверенность от 14.12.2007 N 05-1954), от Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям г.Челябинска - Усольцевой М.Н. (доверенность от 29.12.2007 N 12527), от Главного управления архитектуры и градостроительства администрации г.Челябинска - Патук Ю.С. (доверенность от 31.01.2008 N 631/юр),

УСТАНОВИЛ:

Фонд развития жилищного строительства и реконструкции предприятий строительной индустрии г.Челябинска "Монолит-Инвест" (далее - Фонд, заявитель) обратился в Арбитражный суд Челябинской области к администрации г.Челябинска (далее - администрация, заинтересованное лицо) с заявлением о признании недействительным постановления главы г. Челябинска от 08.02.2008 N 15-п "Об отмене постановления Главы города Челябинска от 27.09.2004 N 1723-п".

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям г.Челябинска (далее - КУИЗО) и Главное управление архитектуры и градостроительства администрации г.Челябинска (далее - ГУАГ).

Решением суда первой инстанции от 09.06.2008 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с указанным решением, Фонд обратился в арбитражный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель указывает, что судом неверно применена норма п. 3 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации об информировании населения о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства, из буквального толкования которой следует, что названное информирование должно быть осуществлено до момента предоставления земельного участка, в связи с чем отсутствие информирования до утверждения акта выбора земельного участка не может являться основанием для признания постановления об утверждении данного акта незаконным.

Законодательство не предусматривает, что общим последствием нарушения обязанности или порядка информирования является недействительность ненормативного акта в отношении земельного участка.

Вывод суда об отсутствии информирования населения противоречит материалам дела, при этом выполнение требования Земельного кодекса Российской Федерации об информировании не органом местного самоуправления, а иным лицом не может являться основанием для признания такого информирования неосуществленным.

Вынесение оспариваемого ненормативного акта является злоупотреблением со стороны органа местного самоуправления своим правом на отмену ранее изданных им актов, так как до вынесения оспариваемого акта Фонд обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением об оспаривании отказа администрации в предоставлении земельного участка площадью 32104 кв.м. с кадастровым номером 74:36:06 01 001:0022, расположенного по адресу: г. Челябинск, ул. Чичерина (дело N А76-5566/2007), кроме того, по заявлению администрации возбуждено дело N А76-10926/2007 об оспаривании действий Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Челябинской области и Федерального государственного учреждения "Земельная кадастровая палата" по постановке на государственный кадастровый учет указанного земельного участка, при этом решением суда, оставленным в силе постановлением суда апелляционной инстанции, указанные действия признаны законными. Отмененный акт является основанием для предоставления Фонду земельного участка и доказательством правомерности заявленных Фондом требований о признании незаконным отказа в названном предоставлении. Оспариваемый акт лишает Фонд основания осуществлять судебную защиту нарушенного права. Отменяя оспариваемый акт, орган местного самоуправления основывается на ничем не подтвержденном предположении о том, что отсутствие информирования населения о предстоящем предоставлении земельного участка могло привести к нарушению прав неопределенного круга лиц. Оспариваемый акт не преследовал цель восстановления чьих-либо прав и интересов. На дату вынесения оспариваемого ненормативного акта срок действия отмененного акта истек, следовательно, у заинтересованного лица отсутствовали основания для вынесения оспариваемого акта. Исходя из вышеуказанного податель апелляционной жалобы пришел к выводу о том, что вынесение оспариваемого ненормативного акта обусловлено именно наличием спора о законности отказа в предоставлении земельного участка.

Иные лица, участвующие в деле, письменные отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Законность и обоснованность обжалованного судебного акта проверена в порядке, предусмотренном гл.34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель Фонда поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Представитель администрации с доводами подателя апелляционной жалобы не согласился, указав, что процедура информирования населения должна быть проведена до вынесения органом местного самоуправления ненормативного акта об утверждении акта выбора земельного участка. Выписка из протокола заседания комитета территориального общественного самоуправления (далее - КТОС) 31-го микрорайона от 31.03.2004 не является доказательством информирования населения.

Представители КУИЗО и ГУАГ в судебном заседании поддержали мнение администрации.

Как следует из материалов дела, на основании постановления главы г. Челябинска от 27.09.2004 N 1723-п "Об утверждении акта выбора земельного участка N 000980-06-2004 и предварительном согласовании места размещения торгово-досугового комплекса с паркингом и спортивным блоком по ул. Чичерина в Калининском районе г. Челябинска Фонду развития жилищного строительства и реконструкции предприятий строительной индустрии Челябинска "Монолит-Инвест" утвержден акт выбора земельного участка N 000980-06-2004 площадью 3,2104 га и предварительно согласовано место размещения торгово-досугового комплекса с паркингом и спортивным блоком по ул. Чичерина в Калининском районе г. Челябинска (л.д. 9-14).

08 февраля 2008 г. исполняющим обязанности главы г. Челябинска вынесено постановление N 15-п "Об отмене постановления Главы города Челябинска от 27.09.2004 N 1723-п" (л.д. 8).

Считая последнее постановление незаконным и нарушающим права и законные интересы Фонда на ведение предпринимательской деятельности, последний оспорил его в судебном порядке.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу о нарушении требования п. 3 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации при вынесении постановления об утверждении акта выбора названного выше земельного участка. При этом суд не принял доводы заявителя о том, что информирование населения проводилось, о чем свидетельствует выписка из протокола заседания КТОС от 31.03.2004, указав, что данная выписка свидетельствует о рассмотрении на заседании неизвестного КТОС вопроса о предоставлении земельного участка под строительство торгово-досугового комплекса в 31-ом микрорайоне г. Челябинска, при этом в заседании участвовали председатель КТОС, заместитель и два члена, данная выписка не может являться доказательством информирования населения микрорайона о строительстве, так как население в заседании КТОС не участвовало, при этом присутствующими на заседании лицами не принято решений об информировании населения о предстоящем предоставлении земельного участка и строительстве, результатом рассмотрения указанного вопроса на заседании КТОС явилось решение "попросить помочь д\с 477 оплатить выполненные работы по фасаду", а не информирование населения.

Суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке ст.ст. 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения представителей заинтересованного лица и третьих лиц, пришел к выводу о необходимости отмены обжалованного судебного акта в силу следующего.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу ст. 198 названного Кодекса для признания ненормативного акта (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц недействительными (незаконными) необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону и иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что оспариваемое постановление главы г. Челябинска не соответствует требованиям действующего законодательства, администрация не представила доказательства наличия обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта.

Согласно п. 1 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию без предварительного согласования мест размещения объектов или с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Предоставление земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта в соответствии с п.5 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации осуществляется в следующем порядке: 1) выбор земельного участка и предварительное согласование места размещения объекта; 2) проведение работ по формированию земельного участка; 3) государственный кадастровый учет земельного участка; 4) принятие решения о предоставлении земельного участка.

В силу п. 3 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

Указанная норма принята в развитие одного из основных принципов земельного законодательства - участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством (подп. 4 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Цель указанных норм заключается в предоставлении гражданам возможности довести до сведения органа власти, уполномоченного на распоряжение публичными землями, свое мнение относительно предстоящего строительства. В свою очередь, принимая решение о предварительном согласовании места размещения объекта и предоставлении земельного участка, орган власти обеспечивает сбалансированный учет экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

Суд апелляционной инстанции не соглашается с доводами подателя апелляционной жалобы о том, что в настоящем случае необходимое информирование имело место, а также о том, что из содержания п. 3 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что информирование населения необязательно должно быть произведено на стадии выбора земельного участка для строительства.

Так, суд апелляционной инстанции отмечает, что Земельный кодекс Российской Федерации не указал формы возможного информирования населения о предстоящем предоставлении земельного участка для строительства.

Однако, с учетом изложенной выше цели введения процедуры информирования населения суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что под указанным информированием понимается доведение соответствующей информации до максимально большего числа жителей соответствующей территории, интересы которых могут быть затронуты предстоящим строительством. В связи с указанным верными способами информирования будут такие способы как, например, размещение соответствующих сведений в средствах массовой информации.

Между тем, из представленной в материалы дела копии выписки из протокола заседания КТОС от 31.03.2004 (л.д. 79) невозможно сделать вывод о том, что о предстоящем предоставлении земельного участка было проинформировано именно население (то есть максимально возможное количество жителей), а не только КТОС.

Также из изложенных ранее норм Земельного кодекса Российской Федерации следует, что процедура выбора земельного участка под строительство является самостоятельной нормативно урегулированной стадией предоставления земельного участка под строительство. Требование об информировании населения содержится в ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующей порядок осуществления работ по выбору земельного участка для предстоящего строительства. При этом порядок принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства урегулирован отдельной ст. 32 Земельного кодекса Российской Федерации.

Из совокупности изложенных выше положений, по мнению суда апелляционной инстанции, следует, что информирование населения должно производиться на стадии осуществления выбора земельного участка для строительства по заявлению заинтересованного лица с целью определения того, не имеется ли обоснование несогласие населения с предстоящим строительством.

Между тем, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

Согласно п. 4 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 48 указанного Закона муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими их.

Таким образом, основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, компетентный орган местного самоуправления, его должностное лицо в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый данным либо другим должностным лицом органа местного самоуправления правовой акт.

Однако, из указанных норм закона в совокупности следует, что отменяющий акт должен также соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушающим законных прав граждан и организаций. При этом объем предоставленных гражданам и юридическим лицам гарантий защиты, а также реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не могут ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов, независимо от того, что законодательство об органах местного самоуправления не содержит сроков, в течение которых может быть вынесено решение об отмене ранее принятого ненормативного акта. Отмена ранее вынесенного акта, как и любые действия и акты органа местного самоуправления, не могут противоречить действующему законодательству и произвольно ограничивать субъективные права.

Исходя из указанного, по мнению суда апелляционной инстанции, администрация должна доказать, что отсутствием информирования в данном случае были нарушены чьи-либо права или законные интересы.

Однако какие-либо доказательства указанного заинтересованное лицо не представило.

При этом суд апелляционной инстанции отмечает, что в Земельном кодексе Российской Федерации не предусмотрены последствия несоблюдения органом, осуществляющим предоставление земельного участка для строительства, требования об информировании населения.

В связи с указанным неверно считать, что недействительность ненормативного акта об утверждении акта выбора земельного участка является общим и безусловным последствием нарушения обязанности или порядка информирования населения о предстоящем предоставлении земельного участка для строительства.

Кроме вышеизложенного суд апелляционной инстанции отмечает, что в настоящее время на рассмотрении Арбитражного суда Челябинской области имеется дело N А76-5566/2007, возбужденное на основании заявления Фонда об оспаривании отказа администрации в предоставлении земельного участка площадью 32104 кв.м. с кадастровым номером 74:36:06 01 001:0022, расположенного по адресу: г. Челябинск, ул. Чичерина, акт выбора которого был утвержден постановлением, отмененным ненормативным актом, являющимся предметом исследования в рамках настоящего дела. При этом оспариваемый ненормативный акт был вынесен заинтересованным лицом после обращения Фонда с названным требованием в рамках дела N А76-5566/2007.

На основании изложенных обстоятельств в совокупности податель апелляционной жалобы верно отметил, что вынесение оспариваемого в рамках настоящего дела постановления не было направлено на защиту чьих-либо прав и законных интересов, а было обусловлено наличием в арбитражном суде спора о законности отказа в предоставлении Фонду испрашиваемого земельного участка.

Фонд также верно указал, что оспариваемый акт фактически лишает заявителя оснований для судебной защиты прав и интересов в рамках дела N А76-5566/2007, так как утвержденный акт выбора земельного участка является основанием для предоставления Фонду испрашиваемого земельного участка для строительства.

На основании изложенного решение суда первой инстанции подлежит отмене, а апелляционная жалоба Фонда - удовлетворению.

Оспариваемый ненормативный акт администрации подлежит отмене как противоречащий ст. 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В соответствии с правилами, установленными ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с администрации в пользу Фонда подлежат взысканию расходы по государственной пошлине по заявлению в размере 2000 руб., уплаченной платежным поручением от 12.03.2008 N 194, и по апелляционной жалобе в размере 1000 руб., уплаченной платежным поручением от 02.07.2008 N 415.

Руководствуясь ст.ст. 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 09.06.2008 по делу N А76-2996/2008 отменить, апелляционную жалобу Фонда развития жилищного строительства и реконструкции предприятий строительной индустрии Челябинска "Монолит-Инвест" удовлетворить.

Требование Фонда развития жилищного строительства и реконструкции предприятий строительной индустрии Челябинска "Монолит-Инвест" удовлетворить.

Признать недействительным постановление главы города Челябинска от 08.02.2008 N 15-п "Об отмене постановления главы города Челябинска от 27.09.2004 N 1723-п" как противоречащее ст. 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Взыскать с администрации г.Челябинска в пользу Фонда развития жилищного строительства и реконструкции предприятий строительной индустрии Челябинска "Монолит-Инвест" расходы по государственной пошлине по заявлению в размере 2000 руб., уплаченной платежным поручением от 12.03.2008 N 194, и по апелляционной жалобе в размере 1000 руб., уплаченной платежным поручением от 02.07.2008 N 415.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

В случае обжалования постановления в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа по адресу http://fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий судья

Л.В.Пивоварова

Судьи

М.Б.Малышев В.В.Баканов