Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 декабря 2008 г. N 18АП-8162/2008

22 декабря 2008 г.

Дело N А07-10956/2008

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Арямова А.А., судей Тимохина О.Б., Плаксиной Н.Г., при ведении протокола секретарем Коваленко А.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Башкирский государственный аграрный университет" на определение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 14.10.2008 по делу N А07-10956/2008 (судья Кутлин Р.К.), при участии: от Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Башкирский государственный аграрный университет - Камалетдиновой Р.Р. (доверенность N 45 от 12.12.2008), Могилевской Г.А. (доверенность N 536 от 24.07.2008), Маркевич М.В. (доверенность N 46 от 18.12.2008),

УСТАНОВИЛ

Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Башкирский аграрный университет" (далее - университет, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением о признании недействительным представления от 24.06.2008 N 138, вынесенного Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Башкортостан (далее - управление, ТУ ФСФБН в РБ), в части нецелевого использования средств федерального бюджета или государственных внебюджетных фондов и иных финансовых нарушений.

Определением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 14.10.2008 производство по делу прекращено в связи с отсутствием оснований для рассмотрения дела в арбитражном суде.

Полагая, что определение вынесено с нарушением закона, поскольку судом неправильно применены нормы процессуального права о порядке оспаривания ненормативных актов, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит определение отменить.

В обоснование жалобы заявитель указывает на обязательный характер оспоренного представления. Ссылается на то, что в связи с принятием этого представления изменены лимиты бюджетных обязательств и уменьшено бюджетное финансирование заявителя, в связи с чем полагает, что представление создает ему препятствия в сфере экономической деятельности.

В судебном заседании представители заявителя поддержали доводы апелляционной жалобы.

ТУ ФСФБН в РБ о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещено надлежащим образом, в судебное заседание его представители не явились. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, дело рассмотрено судом апелляционной инстанции без их участия.

В материалы дела поступил отзыв ТУ ФСФБН в РБ на апелляционную жалобу, в котором управление возражает против удовлетворения апелляционной жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность обжалованного судебного акта.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, заслушав пояснения представителей заявителя, считает, что определение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что сотрудникам ТУ ФСФБН в РБ проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности ФГОУ ВПО "Башкирский государственный аграрный университет". По результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности заявителя за 2006-2007 годы составлен акт от 12.05.2008 N 115-08г. о нарушениях бюджетного законодательства в виде нецелевого использования средств федерального бюджета, неправомерного использования средств федерального бюджета, иных финансовых нарушений, а также нарушение порядка ведения бюджетного учета, составления и представления отчетности.

24.06.2008 руководителем управления вынесено в отношении университета представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в соответствии с которым ректору университета предложено не допускать нецелевого использования средств федерального бюджета или государственных внебюджетных фондов, вести бухгалтерский учет и оформлять первичные учетные документы в соответствии с нормативно-правовыми актами, а также принять иные меры, направленные на недопущение в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений бюджетного законодательства.

Полагая, что представление в части указания на нецелевое использование средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов является недействительным, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Арбитражный суд Республики Башкортостан при вынесении определения о прекращении производства по делу исходил из того, что представление не носит властно-распорядительного характера и не является ненормативным правовым актом, возможность обжалования которого предусмотрена главой 24 АПК РФ, поскольку представление, адресованное проверяемому лицу, направлено на устранение выявленных нарушений и предупреждение нарушений в дальнейшем и носит информационный и разъяснительный характер.

Вывод суда первой инстанции основан на законе и соответствует фактическим обстоятельствам дела.

В соответствии с пунктом 2 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным актом государственного органа или органа местного самоуправления, который в силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов, то есть контроль за целевым использованием бюджетных средств.

Нецелевым использованием бюджетных средств считается направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения (статья 289 Кодекса).

Согласно п.2 ст.284 БК РФ, руководители федеральных органов исполнительной власти и ее территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 Кодекса (к числу которых отнесено нецелевое использование бюджетных средств) вправе в числе прочего вынести руководителям получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

В подпункте 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N278, установлено, что в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

Таким образом, нормы, регламентирующие деятельность управления, различают принимаемые управлением предписания, подлежащие обязательному исполнению, а также представления, подлежащие лишь обязательному рассмотрению и предназначенные для понуждения проверяемых лиц, осуществить действия по устранению допущенных нарушения закона прежде всего в добровольном порядке.

Из материалов дела усматривается, что оспариваемым представлением заявителю предложено лишь устранить выявленные нарушения, при этом документ не содержит обязательных для заявителя указаний, а, следовательно, не влечет никаких правовых последствий, поскольку носит информационный и разъяснительный характер, в связи с чем не обладает признаками ненормативного правового акта.

При этом рассматриваемое представление не нарушает права и законные интересы университета, не затрагивает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку самостоятельно не порождает для него каких-либо правовых последствий.

Содержащаяся в апелляционной жалобе заявителя ссылка на уменьшение его бюджетного финансирования в результате вынесения оспоренного представления материалами дела не подтверждена.

Представленные в обоснование указанного довода с апелляционной жалобой письмо Департамента земельной политики, имущественных отношений и госсобственности Минсельхоза России об изменении лимитов бюджетных обязательств, сводное уведомление о подлежащих изменению лимитах бюджетных обязательств за июнь 2008 года и извещение об изменении лимитов бюджетных обязательств N 289 от 27.10.2008, не могут быть приняты судом в качестве надлежащих доказательств по делу ввиду несоответствия их признаку относимости к предмету спора (тексты указанных документов не позволяют сделать вывод о том, что изменение лимитов бюджетных обязательств явилось следствием принятия оспоренного представления).

Кроме того, в соответствии со ст.231 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, под блокировкой расходов бюджета понимается сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом (решением) о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств (субъект Российской Федерации, муниципальное образование или другой получатель бюджетных средств) на выполнение определенных условий, однако, к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными. Блокировка расходов бюджета осуществляется также при выявлении органом, исполняющим бюджет, и органами государственного финансового контроля фактов нецелевого использования бюджетных средств. Блокировка расходов бюджета осуществляется по решению руководителя финансового органа на любом этапе исполнения бюджета.

Приказом Федеральной службы финансово-бюджетного надзора N25 от 02.03.2006 утвержден Порядок подготовки сводного уведомления об изменении лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета, регулирующий деятельность Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) и ее территориальных управлений по подготовке сводного уведомления о подлежащих сокращению и восстановлению лимитах бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета.

Пунктом 7 указанного Порядка предусмотрено приложение к уведомлению копии соответствующих акта проверки и первичных документов, подтверждающих факт нецелевого использования средств федерального бюджета. Представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса в списке документов не поименовано и в качестве доказательства факта нецелевого использования средств при рассмотрении вопроса о блокировке расходов не рассматривается.

Оспариваемое представление само по себе не может служить основанием для сокращения лимитов бюджетных обязательств, поскольку при подготовке сводного уведомления проверяется правильность квалификации нарушения как нецелевого использования средств федерального бюджета, достаточность сведений (фактов), содержащихся в акте ревизии (проверки) и подтверждающих документах, для квалификации нарушения как нецелевого использования средств федерального бюджета, соответствие фактов, изложенных в акте ревизии (проверки), подтверждающим документам и законодательству Российской Федерации, соответствие данных, указанных в уведомлении, фактам, изложенным в акте ревизии (проверки).

В случае установления нарушений при проведении проверки и оформлении документов уведомление о сокращении подлежит возврату в управление центрального аппарата или территориальное управление Росфиннадзора (п.п.13, 14 Порядка).

Таким образом, утверждение заявителя о наступлении для него неблагоприятных последствий в результате вынесения ТУ Росфиннадзора представления материалами дела не доказано.

При таких обстоятельствах заявленные университетом требования о признании недействительным представления от 24.06.2008 N 138 неподведомственны арбитражному суду, что является основанием для прекращения производства по делу в соответствии с п.1 ч.1 ст.150 АПК РФ

Учитывая изложенное, обжалуемый судебный акт следует признать принятым при правильном применении норм процессуального права, выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам дела, оснований для их переоценки не усматривается.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием к отмене определения, судом не установлено.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного акта не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ

определение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 14.10.2008 по делу N А07-10956/2008 оставить без изменения, апелляционную жалобу Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Башкирский государственный аграрный университет - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

В случае обжалования постановления в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа по адресу http://fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

О.Б. Тимохин Н.Г.Плаксина