Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 декабря 2008 г. N 18АП-7634/2008

г. Челябинск

22 декабря 2008 г.

N 18АП-7634/2008 N 18АП-7693/2008 Дело N А76-10848/2008

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Арямова А.А., судей Тимохина О.Б., Костина В.Ю., при ведении протокола секретарем судебного заседания Коваленко А.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Главы Трехгорненского городского округа и Контрольно-счетной палаты Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 06.10.2008 по делу N А76-10848/2008, (судья Катульская И.К.) при участии: от Главы Трехгорненского городского округа - Гончаревич О.В. (доверенность N 01-17/538 от 15.02.2007); от Контрольно-счетной палаты Челябинской области - Мухачевой Л.В. (доверенность N 1186 от 19.11.2008), Куничкина С.В. (доверенность N 1184 от 19.11.2008); от Законодательного собрания Челябинской области - Ковалевой М.Б. (доверенность N 245/ВМ от 12.02.2008); от закрытого акционерного общества "Пензанефтепродукт", открытого акционерного общества "Воронежнефтепродукт", закрытого акционерного общества "Хакаснефтепродукт", закрытого акционерного общества "Тамбовнефтепродукт", закрытого акционерного общества Орелнефтепродукт", закрытого акционерного общества "Брянскнефтепродукт", открытого акционерного общества "Белгороднефтепродукт", открытого акционерного общества "Томскнефтепродукт" и закрытого акционерного общества "Липецкнефтепродукт" - Пятых М.А. (доверенности б/н от 01.08.2008, б/н от 21.07.2008, N 09/1-ХНП от 03.09.2008, N ТНП-08/27 от 03.09.2008, б/н от 02.09.2008, б/н от 02.09.2008, N БНП-65/2008 от 03.09.2008, N ТНП-35/07 от 01.12.2007, N 11 от 02.09.2008),

УСТАНОВИЛ:

Глава Трехгорненского городского округа (далее - заявитель, Глава ТГО) обратился в арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительным представления N 24 от 27.06.2008, вынесенного в отношении него Контрольно-счетной палатой Челябинской области (далее - КСП Челябинской области) по результатам проведения ревизии по исполнению местного бюджета Трехгорненского городского округа за 2006 год, 2007 год и 1 квартал 2008 года. Кроме того, заявитель в порядке устранения допущенных нарушений просил обязать КСП Челябинской области отозвать представление N 24 от 27.06.2008 от губернатора Челябинской области, Законодательного собрания Челябинской области, а также отозвать отчет аудитора из Законодательного собрания Челябинской области, Прокуратуры Челябинской области, директора Федеральной службы судебных приставов, главного судебного пристава Челябинской области, ОВД по г. Трехгорному (с учетом принятых судом уточнений заявленных требований).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора привлечены Законодательное собрание Челябинской области, открытое акционерное общество "Томскнефтепродукт ВНК" (далее - ОАО "Томскнефтепродукт"), закрытое акционерное общество "Липецкнефтепродукт" (далее - ЗАО "Липецкнефтепродукт"), закрытое акционерное общество "Орелнефтепродукт" (далее - ЗАО "Орелнефтепродукт"), закрытое акционерное общество "Пензанефтепродукт" (далее - ЗАО "Пензанефтепродукт"), закрытое акционерное общество "Тамбовнефтепродукт" (далее - ЗАО "Тамбовнефтепродукт"), открытое акционерное общество "Белгороднефтепродукт" (далее - ОАО "Белгороднефтепродукт"), открытое акционерное общество "Воронежнефтепродукт" (далее - ОАО "Воронежнефтепродукт"), закрытое акционерное общество "Хакаснефтепродукт ВНК" (далее - ЗАО "Хакаснефтепродукт") и закрытое акционерное общество "Брянскнефтепродукт" (далее - ЗАО "Брянскнефтепродукт").

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 06.10.2008 требования заявителя удовлетворены частично. Признаны недействительными пункт 1 - в части указания на использование не по целевому назначению бюджетных средств ФГУЗ "Медико-санитарная часть N 72" - 49,1 тыс. руб., а также пункты 9, 10, 12, 18, 21 представления КСП Челябинской области N 24 от 27.06.2008 по обеспечению надлежащего исполнения мер по устранению и исключению из дальнейшей деятельности выявленных нарушений по отчету аудитора от 23.06.2008 N 01-15/12. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе Глава Трехгорненского городского округа просит решение суда от 06.10.2008 отменить в части отказа в удовлетворении заявленных требований. В обоснование апелляционной жалобы приводит следующие доводы: проверка проведена КСП Челябинской области с нарушением закона, поскольку контрольное мероприятие должно быть включено в годовой план работы КСП и утверждено Законодательным собранием Челябинской области; по пунктам представления N N 1, 2, 3, 17, 19, 20 суд признал установленными факты нарушений иными лицами (МУ "Служба заказчика", МУ "Управление капитального строительства", МОУ "Детский дом", МОУ "Дом-интернат для престарелых и инвалидов", МУ "ЦПП и РК" и МУ "Физкультура и спорт"), однако, эти лица к участию в деле не привлечены; мотивировочная часть решения содержит противоречивые выводы - в одном случае суд признает оспоренный акт ненормативным правовым актом, а в другом случае указывает на то, что пункты предписания 4, 5, 13, 11, 15, 16 и п.3 раздела "Национальные проекты" носят информативный характер, пункты 5 и 13 - относятся к представительному органу, пункт 8 - не содержит сведений о нарушениях, требующих принятия каких-либо мер, а пункт 14 - не затрагивает права заявителя; в решении суд не указал меры, необходимые для устранения нарушений; установленные решением суда нарушения не доказаны, так как в суд не представлены первичные документы бухгалтерского учета; оспоренное представление, вынесенное на основании отчета аудитора, содержит сведения, отсутствующие в таком отчете, о чем заявитель указывал суду в сводной таблице.

КСП Челябинской области в своей апелляционной жалобе обжаловала решение суда от 06.10.2008 в части удовлетворения заявленных требований о признании недействительными пункты 12 и 21 представления. В обоснование жалобы приводит следующие доводы: в нарушение ст.ст.38, 42 Бюджетного кодекса Российской Федерации МУ "ЦПП и РК" передавало коммерческим организациям по договорам займа бюджетные денежные средства, подлежащие расходованию в соответствии с целевым назначением, что подтверждается актом встречной проверки МУ "МУ ЦПП и РК"; в нарушение требований ст.19 Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений" МУ "ЦПП и РК" заключило 32 договора с Комитетом по управлению имуществом и земельным отношениям г. Трехгорного по которым уступило право требования по договорам займа на сумму 760063,5 тыс. руб., а Комитетом в свою очередь заключены 5 договоров с ОАО "Центр инвестиций" о принятии денежных средств по договорам займа, тогда как участие ОАО "Центр инвестиций" в качестве исполнителя инвестиционной программы с функциями выдачи кредитов, участия в совместной деятельности, финансирования строительства за счет местного бюджета, является незаконным; судом не указано, каким образом п.12 представления затронул права и законные интересы заявителя; в 2006 и 2007 годах МУ "ЦПП и РК" не перечисляло в бюджет всей суммы платежей, включая проценты по займам, занижало общую сумму доходов от использования имущества, находящегося в собственности города (подтверждается отчетом аудитора и отчетами МУ "ЦПП и РК" о прибылях и убытках и о движении денежных средств; пункт 21 предписания носит пояснительный характер и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

В дополнении к апелляционной жалобе КСП Челябинской области указала на необходимость прекращения производства по делу в связи с отсутствием у оспоренного представления признаков ненормативного правового акта. Полагает, что представление носит исключительно информативный характер и не порождает для заявителя правовых последствий.

В судебном заседании представитель КСП Челябинской области поддержал доводы своей апелляционной жалобы с учетом дополнения к ней и возражал против удовлетворения апелляционной жалобы Главы ТГО по основаниям, изложенным в отзыве и письменных пояснениях.

Представитель Законодательного собрания Челябинской области в судебном заседании против удовлетворения апелляционной жалобы Главы Трехгорненского городского округа возражал по основаниям, изложенным в отзыве, от изложения позиции в отношении апелляционной жалобы КСП Челябинской области воздержался. В целом полагает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Представитель ОАО "Томскнефтепродукт", ЗАО "Липецкнефтепродукт", ЗАО "Орелнефтепродукт", ЗАО "Пензанефтепродукт", ЗАО "Тамбовнефтепродукт", ОАО "Белгороднефтепродукт", ОАО "Воронежнефтепродукт", ЗАО "Хакаснефтепродукт" ЗАО "Брянскнефтепродукт" в судебном заседании возражал против доводов апелляционной жалобы заявителя относительно допущенных судом первой инстанции процессуальных нарушений, а также против доводов апелляционной жалобы КСП Челябинской области об отсутствии у оспариваемого предписания признаков ненормативного правового акта. В остальной части поддержал апелляционную жалобу Главы Трехгорненского городского округа по основаниям, изложенным в отзыве.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционных жалоб, полагает обжалованное решение подлежащим изменению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в соответствии с распоряжением Губернатора Челябинской области от 09.03.2008 N 323-р и на основании приказа председателя КСП Челябинской области от 22.04.2008 N 18, КСП Челябинской области в период с 04.05.2008 по 22.06.2008 проведена ревизия исполнения бюджета Трехгорненского городского округа за период 2006 г., 2007 г. и 1 квартал 2008 года.

Итоги проверки отражены в сводном акте N 08-18/10 о результатах ревизии исполнения местного бюджета Трехгорненского городского округа.

11.06.2008 Главой ТГО в адрес аудитора КСП Челябинской области направлен протокол разногласий на акт N 08-18/10.

По результатам рассмотрения разногласий аудитором КСП Челябинской области составлено заключение N 08-15/1 от18.06.2008, а 23.06.2008 составлен отчет N 01-15/12, утвержденный постановлением коллегии КСП Челябинской области от 25.06.2008 N 01-07/20КСП.

27.06.2008 КСП Челябинской области в адрес Главы ТГО вынесено представление N 24 по обеспечению надлежащего исполнения мер по устранению и исключению из дальнейшей деятельности выявленных нарушений по отчету аудитора от 23.06.2008 N 01-15/12. Мотивировочная часть представления содержит указание на 28 выявленных в ходе ревизии нарушений. В резолютивной части преставления Главе ТГО предложено рассмотреть представление, принять организационные и другие меры по обеспечению надлежащего контроля по устранению нарушений, выявленных в ходе ревизии, а также решить вопрос об ответственности должностных лиц, допустивших указанные нарушения. О принятых мерах предложено письменно сообщить в КСП Челябинской области до 01.08.2008.

Не согласившись с указанным преставлением, заявитель обратился в суд с заявлением об его оспаривании в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

При рассмотрении заявления Главы Трехгорненского городского округа по существу судом первой инстанции не привлекались к участию в деле лица (МУ "Служба заказчика", МУ "Управление капитального строительства", МОУ "Детский дом", МОУ "Дом-интернат для престарелых и инвалидов", МУ "ЦПП и РК" и МУ "Физкультура и спорт"), по итогам проверки которых КСП Челябинской области вынесло в адрес Главы Трехгорненского городского округа оспариваемое представление. Однако, так как обжалованный судебный акт суда первой инстанции не содержит решения в отношении прав и обязанностей указанных лиц, предусмотренных п.4 ч.4 ст.270 АПК РФ безусловных оснований для отмены такого судебного акта не имеется. Доводы апелляционной жалобы заявителя в этой части являются несостоятельными.

Признавая недействительным частично пункт 1 и полностью пункты 9, 10, 12, 18, 21 мотивировочной части оспоренного представления и отказывая в удовлетворении остальной части заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался выводами о наличии у оспоренного представления признаков ненормативного правового акта и о наличии у КСП Челябинской области полномочий на проведение проверки.

Вывод суда первой инстанции относительно характера оспоренного акта является правомерным.

Так, в силу ст.4 АПК РФ, заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.

Согласно п.2 ст.29 АПК РФ, арбитражному суду подведомственны возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.

Порядок оспаривания ненормативных актов государственных органов регламентирован положениями главы 24 АПК РФ, предусматривающей возможность обжалования ненормативных правовых актов несоответствующих закону и нарушающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Деятельность КСП Челябинской области регулируется Законом Челябинской области от 24.11.2005 N 434-ЗО "О контрольно-счетной палате Челябинской области" (далее - Закона N 434-ЗО).

В силу ст.ст.1, 2 этого закона, КСП Челябинской области является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Законодательным собранием Челябинской области. В задачи КСП Челябинской области входит в том числе осуществление контроля за исполнением областного бюджета по объемам, структуре, целевому назначению и эффективному использованию, а также контроля за результативностью и эффективностью использования средств, выделяемых из областного бюджета органам местного самоуправления, учреждениям, предприятиям, организациям.

Статьей 19 Закона N 434-ЗО установлено, что по результатам проведенных контрольных мероприятий КСП Челябинской области направляет: 1) руководителям проверенных организаций предписания, содержащие обязательные для исполнения требования Контрольно-счетной палаты по устранению выявленных нарушений; 2) в государственные органы области, органы местного самоуправления и руководителям организаций, в подведомственных предприятиях, учреждениях которых проведены контрольные мероприятия, представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного Челябинской области ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях. Предписание или представление должно быть рассмотрено в указанный в нем срок или, если срок не указан, в течение месяца со дня его получения. Невыполнение в установленный Контрольно-счетной палатой срок предписаний и представлений влечет административную ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и Челябинской области.

Таким образом, поскольку предусмотренная законом ответственность за неисполнение представления в установленный срок свидетельствует об обязательности этого представления для заявителя, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии у оспоренного представления признаков ненормативного правового акта. Содержащиеся в апелляционной жалобе возражения КСП Челябинской области в этой части являются несостоятельными.

Кроме того, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 19.04.2007 N 286-О-О, суды не вправе ограничиваться формальным установлением характера оспариваемого акта, а обязаны выяснить, затрагивает ли он права организаций и иных лиц, соответствует ли законам и иным актам отраслевого законодательства, и должны в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав.

При оценке полномочий КСП Челябинской области на проведение проверки, суд первой инстанции, руководствуясь положениями ст.ст.2, 9, 15 Закона N 434-ЗО, правомерно указал на нормативное наделение КСП Челябинской области полномочиями по осуществлению контрольных мероприятий за исполнением органами государственной власти области, органами местного управления, организациями, получающими, перечисляющими, использующими средства областного бюджета или использующими имущество, находящееся в государственной собственности области, либо управляющими таким имуществом, а также имеющими предоставленные законодательством Челябинской области льготы по налогам и сборам, областного бюджета по объемам, структуре, целевому назначению и эффективному использованию, полномочиями по контролю за законностью, результативностью и эффективностью использования средств областного бюджета и федеральных средств, поступающих в областной бюджет, в том числе для финансирования областных целевых программ, а также по контролю за результативностью и эффективностью использования средств, выделяемых из областного бюджета органам местного самоуправления, учреждениям, предприятия и организациям.

Вместе с тем, в соответствии со ст.22 Закона N 434-ЗО, финансовый контроль осуществляется КСП Челябинской области на основании годового плана работы, утверждаемого постановлением Законодательного собрания Челябинской области. Проведение дополнительных проверок возможно лишь на основании постановлений законодательного собрания области или распоряжений Губернатора области с обязательным включением в текущие (квартальные) планы работы КСП Челябинской области с внесением в установленном порядке соответствующих изменений в годовой план работы КСП (ч.5 ст.22 Закона N 434-ЗО в редакции, действовавшей до 15.04.2008).

Из материалов дела следует, что проверка, по результатам которой вынесено оспариваемое предписание, проводилась на основании Распоряжения Губернатора Челябинской области от 19.03.2008 N 323-ро, включенного в текущий (квартальный) план работы постановлением коллегии КСП Челябинской области от 09.04.2008 N 01-07/09-КСП, без внесения и утверждения в установленном порядке изменений в годовой план работы КСП.

Оценивая это обстоятельство, суд первой инстанции сослался на Закон Челябинской области от 27.03.2008 N 251-ЗО, которым внесены изменения в закон N 434-ЗО, в том числе исключившие положение о необходимости внесения изменений в годовой план работы в случае включения в текущий (квартальный) план работ поручений Законодательного собрания области и распоряжений Губернатора области. Руководствуясь положениями этого закона, суд первой инстанции сделал вывод о правомерности проведения проверки, включенной в текущий (квартальный) план работы, при отсутствии внесения соответствующих изменений в годовой план работы.

Однако, этот вывод суда сделан без учета даты вступления в силу указанных изменений закона.

В связи с опубликованием Закона Челябинской области от 27.03.2008 N 251-ЗО 15.04.2008 и с учетом установленного пунктом 5 ст.8 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.1999 N 184-ФЗ и статьей 2 Закона N 251-ЗО от 27.03.2008 порядка вступления закона в законную силу - со дня его официального опубликования, указанный закон вступил в силу с 15.04.2008. Указания на распространение действия Закона N 251-ЗО от 27.03.2008 на правоотношения, возникшие до момента его вступления в законную силу, в тексте закона не содержится.

Поскольку распоряжение Губернатора Челябинской области о проведении проверки вынесено 09.03.2008 и включение рассматриваемого контрольного мероприятия в текущий (квартальный) план работы КСП Челябинской области произведено 09.04.2008, то есть до вступления в силу Закона Челябинской области N 251-ЗО от 27.03.2008, применению подлежал порядок согласования, регламентированный Законом N 434-ЗО, в ранее действовавшей редакции, предусматривающей обязательное внесение изменений в годовой план работы КСП с утверждением Законодательным собранием Челябинской области.

Об этом свидетельствует также то обстоятельство, что текущий план работы КСП Челябинской области на 2 квартал 2008 года содержит сведения о внесении утвержденных Законодательным собранием области 27.03.2008, 28.05.2008 и 29.05.2008 изменений в годовой план работы в части проверки Администрации Кизильского муниципального района и Златоустовского городского округа (т.4 л.д.31-39).

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о наличии у КСП Челябинской области полномочий по проведению рассматриваемых контрольных мероприятий представляется несостоятельным.

Вынесенное по итогам такой проверки представление не может порождать правовых последствий, как принятое с нарушением требований закона.

Поскольку представление нарушает права заявителя в сфере экономической деятельности, незаконно возлагая на него обязанность по устранению зафиксированных в этом представлении нарушений, требования заявителя о признании такого представления недействительным подлежат удовлетворению в полном объеме.

Принимая во внимание отсутствие в материалах дела доказательств направления КСП Челябинской области оспоренного представления в адрес губернатора Челябинской области и Законодательного собрания Челябинской области, а составленного в ходе проверки отчета аудитора, на основании которого выносилось представление - в адрес Законодательного собрания Челябинской области, Прокуратуры Челябинской области, директора Федеральной службы судебных приставов, главного судебного пристава Челябинской области, ОВД по г. Трехгорному, суд не усматривает оснований для обязания КСП Челябинской области в соответствии с п.3 ч.5 ст.201 АПК РФ в порядке устранения допущенных нарушений отозвать представление N 24 от 27.06.2008 и отчет аудитора от указанных лиц.

Таким образом, решение суда первой инстанции подлежит изменению в соответствии с п.4 ч.1, п.п.1, 2 ч.2 ст.270 АПК РФ.

Необоснованность доводов апелляционной жалобы КСП Челябинской области исключает возможность возврата или возмещения за счет другой стороны уплаченной этим лицом при подаче апелляционной жалобы госпошлины в размере 1000 руб.

Поскольку при подаче заявления в суд и при подаче апелляционной жалобы Главой ТГО в подтверждение уплаты госпошлины представлены платежные поручения N 1574 от 28.07.2008 и N 2398 от 24.10.2008, содержащие сведения об уплате госпошлины иным лицом (Администрацией г. Трехгорного), оснований для возмещения этому лицу госпошлины в порядке ст.110 АПК РФ не имеется.

Учитывая обоснованность заявления и апелляционной жалобы Главы ТГО, с КСП Челябинской области в порядке ст.110 АПК РФ, п.п.3, 12. ч.1 ст.333.21 Налогового кодекса Российской Федерации подлежит взысканию в доход федерального бюджета госпошлина в размере 3000 руб.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 06.10.2008 по делу N А76-10848/2008 изменить.

Требования Главы Трехгорненского городского округа удовлетворить.

Представление N 24 от 27.06.2008 по обеспечению надлежащего исполнения мер по устранению и исключению из дальнейшей деятельности выявленных нарушений по отчету аудитора от 23.06.2008 N 01-15/12, вынесенное Контрольно-счетной палатой Челябинской области в отношении Главы Трехгорненского городского округа признать недействительным, как несоответствующее требованиям Закона Челябинской области от 24.11.2005 N 434-ЗО "О контрольно-счетной палате Челябинской области".

Взыскать с Контрольно-счетной палаты Челябинской области в доход федерального бюджета госпошлину в сумме 3000 руб.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

В случае обжалования постановления в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа по адресу http://fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

О.Б. Тимохин В.Ю. Костин