Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 января 2009 г. N 18АП-8317/2008

г. Челябинск

14 января 2009 г.

N 18АП-8317/2008 Дело N А34-2469/2008

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Тимохина О.Б., судей Арямова А.А., Костина В.Ю., при ведении протокола секретарем судебного заседания Коваленко А.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Потребительского кооператива "Мокроусовский коопзверопромхоз" и Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области на решение Арбитражного суда Курганской области от 15 октября 2008 года по делу N А34-2469/2008 (судья Губанова Е.И.), при участии: от Потребительского кооператива "Мокроусовский коопзверопромхоз" - Березина В.Я. (доверенность от 11.01.2009, паспорт), Саласюк Е.В. (доверенность от 11.01.2009, удостоверение адвоката), от Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области - Каргаполова В.Н. (доверенность от 30.12.2008 N 01-03/4633, служебное удостоверение),

УСТАНОВИЛ:

потребительский кооператив "Мокроусовский коопзверопромхоз" (далее - заявитель, кооператив, ПК "Мокроусовский КЗПХ") обратился в Арбитражный суд Курганской области с заявлением о признании незаконным бездействия Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области (далее - заинтересованное лицо, департамент), выраженного: в не рассмотрении по существу заявок кооператива на получение территорий Курганской области, необходимых для осуществления долгосрочного пользования объектами животного мира, отнесенных к объектам охоты, на территории Сунгуровского охотничьего хозяйства и Уваровского охотничьего хозяйства Мокроусовского района, после получения заключений экспертной комиссии Управления Россельхознадзора по Курганской области от 28 августа 2007 года; в не подготовке проекта правового акта Правительства Курганской области и внесении его Правительству Курганской области на основании заключений экспертной комиссии Управления Россельхознадзора по Курганской области от 28 августа 2007 года, по заявкам кооператива; а также обязать департамент рассмотреть по существу заявки кооператива на получение названных территорий, подготовить указанный проект правового акта и внести его Правительству Курганской области на основании заключений экспертной комиссии Управления Россельхознадзора по Курганской области от 28 августа 2007 года, по заявкам кооператива (с учетом принятых судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уточненных требований - т. 2, л.д. 143-144).

По делу в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственностью "Ягтдаш" (далее - ООО "Ягтдаш"), общество с ограниченной ответственностью "Семена" (далее - ООО "Семена"), общество с ограниченной ответственностью "Сайга" (далее - ООО "Сайга"), общество с ограниченной ответственностью "Щигры" (далее - ООО "Щигры"), Мокроусовское районное общество охотников и рыболовов (далее - МРООР), Курганский областной союз потребительских обществ (далее - КОСПО, облпотребсоюз), Государственное учреждение "Мокроусовский лесхоз" (далее - ГУ "Мокроусовский лесхоз") и Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Курганской области (далее - Россельхознадзор).

Решением Арбитражного суда Курганской области от 15 октября 2008 года требования заявителя фактически удовлетворены частично. Поименованное бездействие департамента признано незаконным, а в обязании заинтересованного лица совершить испрашиваемые действия отказано.

Стороны по делу (кооператив и департамент), не согласившись с решением суда каждый в соответствующей части, обжаловали его в апелляционном порядке.

Заявитель полагает незаконным судебный акт в части отказа в удовлетворении требований о возложении обязанности устранить допущенные нарушения своих прав и законных интересов, поскольку решение о проведении конкурса в отношении двух поименованных охотничьих хозяйств по вновь принятым в 2008 году заявкам не принималось. Факт подачи новых заявок на получение спорных территорий охотугодий не может являться основанием для отказа в удовлетворении требований ПК "Мокроусовский КЗПХ" об устранении нарушения прав - рассмотреть прежние заявки кооператива по существу.

Департамент считает отсутствующим со своей стороны какого-либо бездействия, поскольку не мог принять решения о проведении конкурсов по предоставлению территорий для долгосрочного пользования животным миром, чтобы не нарушались права третьих лиц. Ссылается на письмо от 10.09.2007 N 01-07/2171, а также судебные разбирательства по делам N А34-2592/2007 и N А34-7869/2007. Полагает, что заявки на спорные территории были рассмотрены Россельхознадзором.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом. Представители третьих лиц, в судебное заседание не явились. ООО "Ягтдаш", Россельхознадзор письменно ходатайствовали о рассмотрении дела в отсутствие своих представителей.

Кооператив письменным отзывом возражал против удовлетворения апелляционной жалобы заинтересованного лица.

КОСПО в письменном отзыве просит жалобу кооператива удовлетворить, а жалобу департамента оставить без удовлетворения.

От иных лиц, участвующих по делу, письменных отзывов на апелляционные жалобы не поступило.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей ООО "Ягтдаш", ООО "Сайга", ООО "Семена", ООО "Щигры", МРООР, Облпотребсоюза, ГУ "Мокроусовский лесхоз" и Россельхознадзора.

В судебном заседании представители заявителя поддержали доводы своей жалобы и возражали против доводов апелляционной жалобы департамента по основаниям, указанным в письменном отзыве на нее.

Представитель департамента настаивал на удовлетворении апелляционной жалобы заинтересованного лица и отказе в удовлетворении жалобы кооператива.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ, Кодекс), исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционных жалоб, заслушав мнения представителей явившихся лиц, приходит к выводу об отсутствии оснований для изменения или отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, потребительский кооператив "Мокроусовский коопзверопромхоз" обратился с названным заявлением в арбитражный суд 03.07.2008, требования которого неоднократно уточнял (т. 1, л.д. 2-5, 61, т. 2, л.д. 143-144).

При этом кооператив свои требования в части признания незаконным бездействия департамента увязал с заключениями экспертной комиссии Управления Россельхознадзора по Курганской области от 28 августа 2007 года по заявкам на спорные территории, с момента получения которых прошло более десяти месяцев с учетом того, что причины отсрочки, указанные в письме от 10.09.2007 N 01-07/2171, отпали с 12.03.2008 - по истечении трех месяцев заявки не рассмотрены.

Названное бездействие заинтересованного лица явилось для кооператива основанием для обращения в арбитражный суд с соответствующим заявлением, в котором он также просил устранить допущенное нарушение своих прав и интересов.

Удовлетворяя требования заявителя в части признания бездействия департамента незаконным, суд исходил из того, что, получив 29.08.2007 экспертные заключения Россельхознадзора, департамент в разумные сроки заявки кооператива в отношении двух участков не рассмотрел, и действующим законодательством не предусмотрено приостановление рассмотрения заявок на пользование животным миром.

Отказывая в восстановлении нарушенных прав кооперативу, суд сослался на начатую департаментом 18.07.2008, но не оконченную процедуру приема и рассмотрения заявок на предоставление территорий охотничьих угодий в Курганской области, в том числе и на территории Уваровского и Сунгуровского охотничьих хозяйств.

Выводы арбитражного суда первой инстанции основаны на правильном применении и толковании норм материального права, соответствуют установленным по делу обстоятельствам.

В силу статей 198, 200 АПК РФ государственный орган при возникновении спора о законности его действий (бездействия) обязан доказать, что осуществлял их в соответствии с требованиями закона и исходил из обстоятельств, наличие которых позволяли ему действовать (бездействовать) таким образом.

Согласно статьям 198, 201 АПК РФ, статье 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, для признания незаконными бездействия необходима совокупность двух условий: несоответствие бездействия законам и иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и законных интересов заявителя.

В соответствии со статьями 33, 36, 37 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" (далее - Закон N 52-ФЗ) и Положения о порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, утвержденного приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 26.06.2000 N 569 (далее - Положение) животный мир на территории Российской Федерации предоставляется в пользование юридическим лицам на основании долгосрочных лицензий, которые по заявкам соискателей лицензий выдает специально уполномоченный государственный орган субъекта Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания на основании решений высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, при наличии экспертного заключения о возможности выдачи таких лицензий.

При этом выдача лицензии возможна непосредственно одному соискателю при отсутствии иных претендентов на конкретный объект животного мира, либо посредством проведения конкурса, когда на один объект животного мира претендуют два и более соискателей лицензии.

Названное законодательство предусматривает право, а не обязанность, органов государственной власти, уполномоченных осуществлять права собственника от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, на предоставление объектов животного мира юридическим лицам, не являющихся их собственниками. Пользователь осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования объектами животного мира на условиях и в пределах, установленных законом, лицензией и договором с органом государственной власти, предоставляющим соответствующую территорию, акваторию для осуществления пользования животным миром (статья 33 Закона N 52-ФЗ).

Следовательно, соискателю долгосрочной лицензии таковая на конкретный объект животного мира может быть, как выдана (безальтернативно либо по результатам конкурса), так и может быть отказано в ее выдаче по основаниям, установленным в законе. В любом случае, заявка юридического лица должна быть рассмотрена специально уполномоченным органом в установленном законом порядке и в установленные законом сроки.

Как усматривается из материалов дела и не оспаривается сторонами, 26.06.2007 в областной общественно-политической газете "Новый мир" размещено объявление о приеме заявок на предоставление территорий охотничьих угодий в границах муниципального образования Мокроусовский район в разрезе охотничьих хозяйств.

Заявителем 25.07.2007 в департамент представлено шесть заявок на предоставление территорий для долгосрочного охотопользования, в том числе на Уваровское и Сунгуровское охотничьи хозяйства.

Заявки с пакетами документов департаментом направлены в лицензирующий на тот момент орган - Россельхознадзор, для подготовки экспертных заключений, которые составлены 28.09.2007 и получены заинтересованным лицом 29.09.2007 (т. 2, л.д. 105, 92-95).

Вместе с тем, на указанные два спорных объекта животного мира, кроме ПК "Мокроусовский КЗПХ", поступили заявки других юридических лиц, и Россельхознадзором также, как и заявителю, выданы положительные экспертные заключения - от 17.08.2007 ООО "Семена" на Сунгуровский участок (т. 2, л.д. 96-97), от 30.08.2007 ООО "Ягтдаш" на Уваровский участок (т. 2, л.д. 98-99).

Однако, уполномоченный орган власти субъекта Российской Федерации - департамент, свои обязанности по организации и проведению конкурса по предоставлению двух поименованных территорий охотничьих угодий не выполнил. Вместо этого заинтересованное лицо письмом от 10.09.2007 N 01-07/2171 известило ПК "Мокроусовский КЗПХ", ООО "Семена" и ООО "Ягтдаш" о том, что вопрос о необходимости и сроках проведения конкурса будет рассмотрен после принятия Арбитражным судом Курганской области окончательного судебного решения по иску кооператива в отношении ранее поданной им заявки на предоставление территорий охотничьих угодий Мокроусовского района (т. 1, л.д. 25).

Таким образом, департамент фактически приостановил без законных на то оснований процедуру организации и проведения конкурса, поскольку, как правильно указал суд первой инстанции, действующим законодательством не предусмотрено приостановление рассмотрения заявок на пользование животным миром, в том числе по причине наличия судебных разбирательств. Иного заинтересованным лицом не доказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.01.2008 по делу N А34-2592/2007 в удовлетворении требований кооператива к Правительству Курганской области и департаменту о признании незаконным бездействия по длительному не рассмотрению заявок от 22.08.2006 на предоставление объектов животного мира отказано (т. 1, л.д. 30-34).

Несмотря на то, что основания, изложенные в письме 10.09.2007 N 01-07/2171, отпали, департамент в период с января 2008 года по настоящее время вопрос об организации проведения конкурса по заявкам кооператива не разрешил.

Ссылки заинтересованного лица на соблюдение прав и интересов иных третьих лиц в связи с другими судебными разбирательствами относительно этих спорных объектов животного мира арбитражным апелляционным судом не принимаются по вышеизложенным мотивам.

С 1 января 2008 года субъектам Российской Федерации Федеральным законом от 29.12.2006 N 258 переданы полномочия в области охраны, воспроизводства и использования животного мира, в том числе и в части, касающейся выдачи долгосрочных лицензий на пользование животным миром, а также рассмотрению заявок на пользование животным миром и выдачи по ним экспертных заключений на соответствие лицензионным требованиям и условиям.

Следовательно, с этой даты специально уполномоченным органом власти субъекта Российской Федерации, обязанным принимать и рассматривать заявки на пользование животным миром, выдавать по ним экспертные заключения на соответствие лицензионным требованиям и условиям, и выдавать долгосрочные лицензии на пользование животным миром, на территории Курганской области является департамент.

Довод заинтересованного лица о том, что заявки на пользование животным миром на территории Сунгуровского и Уваровского охотничьих участков Мокроусовского района, поступившие в 2007 году, в том числе и от кооператива, были рассмотрены Россельхознадзором, несостоятелен.

До 01.01.2008 функции лицензирующего органа находились у Россельхознадзора, куда департамент, приняв поступившие заявки, в трехдневный срок направлял их с соответствующими материалами. Россельхознадзор в течение тридцати дней по каждой заявке готовил экспертное заключение на предмет соответствия соискателя лицензионным требованиям и условиям.

При этом ссылка департамента на пункт 6 Положения о том, что лицензирующий орган рассматривает поступившие заявки и готовит экспертное заключение о возможности выдачи долгосрочной лицензии, как на обоснование своей позиции, арбитражным апелляционным судом не принимается.

По смыслу положений Закона N 52-ФЗ (действовавшего в редакции до 01.01.2008), Положения и Порядка предоставления территорий (акваторий) Курганской области, необходимых для осуществления долгосрочного пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, утвержденного постановлением Администрации (Правительства) Курганской области от 08.06.2007 N 262, решение о приеме заявок, получение по ним экспертных заключений Россельхознадзора, организация и проведение конкурсов, подведение их итогов, разработка и внесение в установленном порядке на рассмотрение Администрации (Правительства) Курганской области, Губернатора Курганской области проектов правовых актов Курганской области в пределах полномочий, отнесено к компетенции департамента.

В связи с этим не Россельхознадзор своими экспертными заключениями о возможности выдачи соискателям долгосрочных лицензий рассматривал по существу заявки юридических лиц, а именно департамент был полномочен принимать окончательные решения по существу рассмотрения заявок посредством проведения и подведения итогов конкурсов, после чего выдавал соответствующие долгосрочные лицензии (т. 1, л.д. 26-29), а не Россельхознадзор, наличие экспертных заключений которого являлось лишь одной из стадий, обязательным условием рассмотрения заявок.

С 01.01.2008 все функции и полномочия в этой сфере жизнедеятельности сосредоточены в одном органе - департаменте.

В такой ситуации арбитражный суд первой инстанции пришел к верным выводам по существу спора, усмотрев со стороны департамента незаконное бездействие, выразившееся в не рассмотрении заявок кооператива в период с 29.09.2007 по 01.01.2007.

Также незаконным являлось такое бездействие департамента в период с 01.01.2008, поскольку соответствующие заявки с приложенными документами, а также экспертные заключения Россельхознадзора, находятся у заинтересованного лица, собственные экспертные заключения департаментом не даны, заявки и документы заявителю не возвращены, в их рассмотрении по существу ПК "Мокроусовский КЗПХ" не отказано, конкурс с участием кооператива по предоставлению спорных объектов животного мира с 2007 года по настоящее время не проведен, надлежащих причин и обоснований чему департаментом не представлено.

При таких обстоятельствах, не рассмотренные по существу без законных на то оснований заявки ПК "Мокроусовский КЗПХ", поданные в департамент 25.07.2007, на получение территорий Курганской области, необходимых для осуществления долгосрочного пользования объектами животного мира, отнесенных к объектам охоты, на территории Сунгуровского охотничьего хозяйства и Уваровского охотничьего хозяйства Мокроусовского района, являются действующими и подлежат рассмотрению департаментом в установленном законом порядке.

Иного заинтересованным лицом не доказано.

Вместе с тем, судом не учтено следующее.

Законодатель предусмотрел специальные сокращенные сроки для подачи заявления в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В силу требований части 4 статьи 198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Таким образом, существенным обстоятельством для рассмотрения такого спора является установление момента, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, то есть момента, с которого надлежит исчислять установленный Кодексом срок для обращения в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 18.11.2004 N 367-О, установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) - незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока, в силу соответствующих норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.

В частях 1 и 2 статьи 117 АПК РФ установлено, что процессуальный срок подлежит восстановлению по ходатайству лица, участвующего в деле, если иное не предусмотрено данным Кодексом. Арбитражный суд восстанавливает пропущенный процессуальный срок, если признает причины пропуска уважительными.

При этом нормы Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не содержат перечня уважительных причин, при наличии которых суд может восстановить срок, установленный частью 4 статьи 198 Кодекса. Поэтому право установления наличия этих причин и их оценки принадлежит суду.

Из приведенной нормы следует, что право оценки обстоятельств, заявленных организацией в качестве послуживших препятствием для своевременного оформления соответствующего заявления в арбитражный суд в установленный законом срок, и признания уважительной указанной заявителем причины пропуска установленного срока, принадлежит суду первой инстанции.

В случае если будет установлено, что заявитель пропустил срок, предусмотренный частью 4 статьи 198 АПК РФ, и уважительные причины для восстановления указанного срока не указаны, суд вправе отказать в удовлетворении заявления по этим мотивам.

Согласно позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 19.04.2006 N 16228/05, пропуск срока, установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ, является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Как видно из материалов дела и не оспаривается сторонами, бездействие департамента начало течь с сентября 2007 года - получение 18.09.2007 вх. N 43 кооперативом письма от 10.09.2007 N 01-07/2171 (т. 1, л.д. 25) и получение 29.09.2007 заинтересованным лицом экспертного заключения Россельхознадзора.

В период с 29.09.2007 по 03.07.2008 (девять месяцев) действий по организации и проведению конкурса по заявкам кооператива департаментом не производилось, как и иных действий в виде писем, сообщений, информаций о результатах рассмотрения данных заявок либо об отказе по какой-либо причине в их рассмотрении.

С другой стороны, достоверно зная о незаконном бездействии департамента по не рассмотрению заявок с 18.09.2007, кооперативом вплоть до подачи настоящего заявления в суд (03.07.2008) никаких мер (запросы, обращения, письма в департамент) по выяснению результатов обращения с названными заявками, причин их не рассмотрения, не предпринималось.

Факт того, что заявитель безусловно имел возможность своевременно воспользоваться таким надлежащим способом защиты своих нарушенных прав, как обжалование незаконного бездействия департамента, подтверждается обращениями кооператива с аналогичным заявлением в арбитражный суд в 2007 году по делу N А34-2592/2007 (т. 1, л.д. 30-34).

При этом, обращаясь в арбитражный суд с настоящим заявлением только 03.07.2008, кооператив ходатайств о восстановлении пропущенного срока для подачи такого заявления в порядке части 4 статьи 198 Кодекса не заявлял, уважительность причин его пропуска не представлял, в ходе судебного разбирательства этот вопрос не выяснялся, в оспоренном судебном акте отражения не нашел.

Вместе с тем, это не привело к принятию неправильного судебного решения, поскольку лицами, участвующими по делу, заявлений о пропуске срока обжалования бездействия департамента не заявлялось, суд принял и рассмотрел по существу требования кооператива, фактически восстановив указанный срок.

В силу пункта 3 части 5 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения об оспаривании бездействия государственного органа должно содержаться указание на признание бездействия незаконными и обязанность государственного органа совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Исходя из названной нормы, требования кооператива в части, не удовлетворенной судом первой инстанции, являются способом восстановления нарушенных прав и интересов заявителя, и могут быть удовлетворены только в случае удовлетворения основного требования лица, обратившегося за судебной защитой.

Однако кооператив просил суд обязать департамент рассмотреть по существу свои заявки на получение названных территорий, подготовить указанный проект правового акта и внести его Правительству Курганской области на основании заключений экспертной комиссии Управления Россельхознадзора по Курганской области от 28 августа 2007 года, по заявкам кооператива.

В рассматриваемом споре департамент мог рассмотреть заявки кооператива по существу только посредством организации и проведения конкурса между соискателями лицензии на поименованные два охотничьих хозяйства, чего заявитель в своих требованиях не просил.

Следовательно, в этой части суд правомерно отказал ПО "Мокроусовский коопзверопромхоз" в удовлетворении требований, поскольку не вправе выходить за их рамки.

При таких обстоятельствах апелляционные жалобы заявителя и заинтересованного лица удовлетворению не подлежат.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании частей 3 и 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 15 октября 2008 года по делу N А34-2469/2008 оставить без изменения, апелляционные жалобы Потребительского кооператива "Мокроусовский коопзверопромхоз" и Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

В случае обжалования постановления в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа http://www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий судья

О.Б.Тимохин

Судьи

А.А. Арямов В.Ю. Костин