Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 апреля 2009 г. N 18АП-2892/2009

27 апреля 2009 г.

Дело N А47-4583/2008

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Арямова А.А., судей Тимохина О.Б., Плаксиной Н.Г., при ведении протокола секретарем Коваленко А.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Илецксоль" на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 27.02.2009 по делу N А47-4583/2008 (судья Книгина Л.Н.), при участии: от Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Оренбургской области - Смирновой Н.В. (доверенность N 45 от 23.04.2009),

УСТАНОВИЛ

открытое акционерное общество "Илецксоль" (далее - ОАО "Илецксоль", заявитель) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением о признании незаконным бездействия Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Оренбургской области (далее - Управление, заинтересованное лицо), выразившегося в уклонении от рассмотрения проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (с учетом уточнения требований).

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 27.02.2009 (резолютивная часть решения объявлена 24.02.2009) в удовлетворении требований заявителя отказано.

ОАО "Илецксоль" не согласилось с указанным судебным актом и обжаловало его в апелляционном порядке.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель приводит следующие доводы: письмо Управления от 21.01.2008 содержит указание на отклонение от рассмотрения представленных заявителем материалов, а не на отказ в установлении нормативов, что свидетельствует об уклонении от рассмотрения проекта; фактически таким письмом заинтересованное лицо приняло не предусмотренное законом решение; срок давности обжалования действий Управления не пропущен, так как этот срок следует исчислять с 23.06.2008, то есть с момента получения заявителем письма Управления от 19.06.2008; доказательств осуществления заявителем на момент совершения обжалуемых действий (бездействия) деятельности, подлежащей лицензированию, не имеется; вступившими в законную силу судебными актами по делу N А47-12211/2006 установлено, что заявитель не осуществляет деятельность, подлежащую лицензированию.

Представитель Управления в судебном заседании против удовлетворения апелляционной жалобы возражал. Полагает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Представитель заявителя, извещенного о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явился. Апелляционная жалоба рассмотрена без его участия.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, заслушав пояснения представителя заинтересованного лица, считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что ОАО "Илецксоль" зарегистрировано администрацией Соль-Илецкого района г. Оренбурга 27.06.1996, имеет основной государственный регистрационный номер 1025603100126. Основным видом экономической деятельности заявителя является добыча и производство соли. В результате осуществления заявителем производственной деятельности образуются отходы.

Заявлением от 11.01.2008 N 151 ОАО "Илецксоль" обратилось в Управление с заявлением о предоставлении документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. К заявлению заявителем приложен проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее - ПНООЛР). Заявление принято Управлением 16.01.2008, о чем имеется отметка на копии заявления.

Письмом от 21.01.2008 N 01-Ж-11-314 Управление сообщило заявителю, что в связи с отсутствием лицензии на право осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов в документах, представленных ОАО "Илецксоль" для утверждения ПНООЛР, материалы на установление нормативов образования отходов и лимитов на их размещение для ОАО "Илецксоль" отклоняются от рассмотрения.

Направленным в адрес Управления письмом от 28.01.2008 N 269 заявитель со ссылкой на вступившие в законную силу судебные акты арбитражного суда по делу N А47-12211/2006 указал на отсутствие у него обязанности получать лицензию на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов и предложил рассмотреть представленный им ПНООЛР в установленный срок.

13.03.2008 заявитель направил в адрес Управления повторное письмо с аналогичным содержанием за N 869.

В ответ на письмо от 13.03.2008 N 869 Управление сообщило заявителю, что судебными актами по делу N А47-12211/2006 признано, что в процессе горнодобывающей деятельности ОАО "Илецксоль" образуются отходы различных классов опасности. Действующим законодательством в области обращения с отходами производства и потребления деятельность по образованию отходов лицензированию не подлежит.

Письмом от 14.05.2008 N 1708 заявитель указал заинтересованному лицу на незаконность требования о предоставлении лицензии и вновь предложил рассмотреть представленный им ПНООЛР.

В ответ на указанное обращение Управление письмом от 19.06.2008 N 01-К-02-4491 сообщило заявителю, что проверкой, проведенной 24-28.03.2008, установлено, что заявитель без лицензии осуществляет лицензируемый вид деятельности, а именно - деятельность по сбору, размещению, транспортировке и использованию опасны отходов. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2000 N 461 "О правилах разработки и утверждения образования отходов и лимитов на их размещение", лимиты на размещение отходов для юридических лиц, осуществляющих деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, устанавливаются на срок действия лицензии на осуществление деятельности по обращению с такими отходами.

Полагая, что Управлением допущено бездействие, выразившееся в уклонении от рассмотрения представленного ОАО "Илецксоль" ПНООЛР, заявитель обратился в суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции руководствовался выводом об истечении установленного ч.4 ст.198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) срока давности обжалования действий (бездействия) должностных лиц, исчисленного судом с 24.01.2008 (момент получения заявителем письма Управления от 21.01.2008 N 01-Ж-11-314). Отсутствие заявления о восстановлении такого срока послужило основанием для отказа в удовлетворении требований заявителя. При этом суд расценил письмо Управления от 21.01.2008 как фактический отказ в установлении заявителю нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Кроме того, суд первой инстанции указал на наличие у ОАО "Илецксоль" обязанности получить лицензию на осуществление деятельности по обращению с опасными отходами.

Выводы суда первой инстанции нельзя признать обоснованными.

В соответствии с пунктом 2 статьи 29 АПК РФ, арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Частью 4 статьи 198 АПК РФ установлен срок давности обжалования таких ненормативных правовых актов или действий (бездействия) - три месяца со дня, когда лицу стало известно о нарушении его прав и законных интересов.

В соответствии со ст.201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственного органа или органа местного самоуправления недействительными является одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из текста уточнения к заявлению ОАО "Илецксоль" следует, что заявителем обжалуется бездействие заинтересованного лица, выразившееся в уклонении от рассмотрения представленного заявителем ПНООЛР, без соотнесения с каким-либо письмом Управления.

Тексты писем Управления не содержат выраженного отказа заявителю в установлении нормативов образования отходов и лимитов на их потребление и не соответствуют типовой форме письма об отказе в установлении лимитов на размещение отходов, утвержденной Административным регламентом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по установлению лимитов на размещение отходов, утвержденным Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному от 20.09.2007 N 643.

Более того, письмо Управления от 21.01.2008 содержит прямое указание на отклонение от рассмотрения представленных ОАО "Илецксоль" материалов.

В этой связи представляется не основанным на материалах дела вывод суда первой инстанции о фактическом отказе Управлением в согласовании заявителю нормативов образования отходов и лимитов на их размещение письмом от 21.01.2008.

Поскольку заявление ОАО "Илецксоль" от 11.01.2008 об установлении нормативов отходов и лимитов на их размещение фактически до настоящего времени Управлением не рассмотрено, суд апелляционной инстанции полагает подтвержденным факт бездействия заинтересованного лица, начавшегося с 16.01.2008 (момент принятия Управлением заявления ОАО "Илецксоль") и продолжающегося до настоящего времени.

С учетом имевшей место переписки сторон, касающейся выявления правовых оснований отклонения Управлением от рассмотрения представленных заявителем материалов, суд полагает обоснованным довод апелляционной жалобы о необходимости исчисления срока давности оспаривания бездействия заинтересованного лица с 23.06.2008 (дата получения заявителем письма Управления от 19.06.2008).

Так как обращение заявителем в суд имело место 10.07.2008 (что подтверждается соответствующей отметкой суда на заявлении) предусмотренный ч.4 ст.198 АПК РФ срок давности оспаривания бездействия Управления следует признать соблюденным.

Согласно ст.11 и п.3 ст.18 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N89-ФЗ), индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов и иной деятельности, связанной с обращением с отходами, обязаны разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования.

В соответствии со ст.24 Федерального закона от 10.01.2002 N7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N7-ФЗ), нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение устанавливаются в целях предотвращения их негативного воздействия на окружающую среду в соответствии с законодательством.

Нормативы образования отходов и лимитов на их размещение разрабатываются и утверждаются в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2000 N461 "О правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" (далее - Правила).

В силу п.4 Правил, юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, за исключением обращения с радиоактивными отходами, на основании методических указаний, утверждаемых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - уполномоченный орган), разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и представляют указанные проекты на утверждение в территориальные органы уполномоченного органа.

Пунктом 7 Правил установлено, что для установления нормативов образования отходов и лимитов на их размещение индивидуальные предприниматели и юридические лица представляют в территориальные органы уполномоченного органа: заявление об установлении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение; копию лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов (для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов); проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение; копию лицензии на пользование участками недр для целей захоронения токсичных и иных опасных отходов (для юридического лица - пользователя недр, имеющего лицензию на пользование участками недр для целей захоронения токсичных и иных опасных отходов).

В нарушение указанных положений Управлением вопрос об установлении заявителю нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в соответствии с представленным ОАО "Илецксоль" ПНООЛР не разрешен, предусмотренное нормативным правовым актом решение не принято.

В рассматриваемой ситуации со стороны заинтересованного лица имеет место уклонение от рассмотрения вопроса об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение по мотиву некомплектности представленных с заявлением документов (непредставления заявителем лицензии на право осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению опасных отходов).

Оценивая изложенное в письмах заинтересованного лица основание для уклонения от рассмотрения вопроса об утверждении представленного заявителем ПНООЛР, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В силу п.7 Правил, представление копии лицензии для целей утверждения ПНООЛР необходимо исключительно для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.

Из ст.1 Закона РФ от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" следует, что под обращением с отходами понимается деятельность, в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.

Таким образом, названный закон разграничивает понятия при обращении с отходами - деятельность, в процессе которой образуются отходы, и деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.

В соответствии с п.3 ст.17 указанного закона, введение лицензирования иных видов деятельности возможно только путем внесения дополнений в предусмотренный законом перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия.

Пунктом 5.26 Межгосударственного стандарта (ГОСТ 30772-2001) "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения", введенного постановлением Государственного комитета РФ по стандартизации и метрологии от 28.12.2001 N 607-СТ, предусмотрено, что сбор отходов - это деятельность, связанная с изъятием отходов в течение определенного времени из мест их образования, для обеспечения последующих работ по обращению с отходами.

Следовательно, сбор опасных отходов, как лицензируемый вид деятельности, будет иметь место в том случае, если хозяйствующий субъект осуществляет его как самостоятельный вид деятельности с целью получения доходов от этой деятельности, либо в случае осуществления деятельности, связанной со сбором и хранением опасных отходов, в целях их последующего захоронения, обезвреживания и использования.

В соответствии со ст.17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", лицензированию подлежит деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.

При этом данная деятельность должна быть связана, с одной стороны, только с обращением отходов (ст. 9 Федерального закон от 24.06.1998 N 890-ФЗ "Об отходах производства и потребления"), с другой стороны, эта деятельность должна являться предпринимательской.

Таким образом, в том случае, когда отходы образуются как результат производственной деятельности общества, какую-либо предпринимательскую деятельность по сбору, транспортировке, утилизации отходов лицо не осуществляет, не получает прибыли от такой деятельности, обязанность по получению лицензии на осуществление деятельности по обращению с опасными отходами отсутствует.

В материалах дела имеются вступившие в законную силу судебные акты Арбитражного суда Оренбургской области, Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда и Федерального арбитражного суда Уральского округа по делам N А47-2534/2008 и N А34-12211/2006, возбужденным по спорам с участием этих же лиц, связанным с оспариванием постановлений о привлечении ОАО "Илецксоль" к административной ответственности. Указанными судебными актами установлено отсутствие у заявителя обязанности по получению лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, ввиду неосуществления ОАО "Илецксоль" такой деятельности, связанной с извлечением дохода.

Также в материалы дела представлены вступившие в законную силу судебные акты Арбитражного суда Оренбургской области и Федерального арбитражного суда Уральского округа по делу N А47-2726/2008, возбужденному по спору с участием этих же лиц, связанному с оспариванием постановления о привлечении ОАО "Илецксоль" к административной ответственности. Указанными судебными актами установлено наличие у заявителя обязанности по получению лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, ввиду осуществления такой деятельности для целей получения прибыли. Эти судебные акты приняты по итогам оценки материалов проведенной Управлением в период с 24.03.2008 по 28.03.2008 проверки заявителя с учетом ранее состоявшихся судебных актов по делу N А34-12211/2006.

В этой связи суд апелляционной инстанции полагает установленным и не требующим дополнительного доказывания в силу ч.2 ст.69 АПК РФ факт осуществления заявителем подлежащей лицензированию деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, что свидетельствует о необходимости представления с заявлением об утверждении ПНООЛР соответствующей лицензии.

Однако, указанное обстоятельство, предусмотренное п.10 Правил в качестве основания для отказа в установлении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, не может расцениваться в качестве законного основания для уклонения от рассмотрения вопроса об утверждении таких нормативов.

Таким образом, довод заявителя о незаконности оспоренного бездействия Управления является обоснованным.

При таких обстоятельствах оснований для отказа в удовлетворении требований ОАО "Илецксоль" в заявленном виде у суда первой инстанции не имелось.

Решение суда первой инстанции подлежит отмене в соответствии с п.3 ч.1 ст.270 АПК РФ. Требования ОАО "Илецксоль" подлежат удовлетворению.

При подаче заявления и при обращении с апелляционной жалобой заявителем оплачивалась госпошлина в общей сумме 3000 руб.

В соответствии со ст.110 АПК РФ указанная госпошлина подлежит возмещению заявителя за счет заинтересованного лица.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 27.02.2009 по делу N А47-4583/2008 отменить.

Требования открытого акционерного общества "Илецксоль" удовлетворить.

Признать незаконным как несоответствующее требованиям постановления Правительства Российской Федерации от 16.06.2000 N461 "О правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" бездействие Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Оренбургской области, выразившееся в уклонении от рассмотрения представленного открытым акционерным обществом "Илецксоль" проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.

Взыскать с Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Оренбургской области в пользу открытого акционерного общества "Илецксоль" расходы по оплате госпошлины в сумме 3000 руб.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

В случае обжалования постановления в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа по адресу http://fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

О.Б. Тимохин Н.Г. Плаксина