Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 июня 2009 г. N 18АП-3514/2009

г. Челябинск

"09" июня 2009 г.

Дело N А47-22/2009

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Костина В.Ю., судей Тимохина О.Б., Арямова А.А., при ведении протокола секретарем судебного заседания Свечниковым А.П., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 31.03.2009 по делу N А47-22/2009 (судья Чердинцева Г.В.), при участии: от Министерства труда и занятости населения Оренбургской области - Семиной О.Ю. (доверенность N 30/1475/07-17 от 03.06.2009), Исхаковой Н.Б. (доверенность N30/1474/07-17 от 03.06.2009),

УСТАНОВИЛ:

Министерство труда и занятости населения Оренбургской области (далее - заявитель, министерство) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением о признании недействительным предписания по устранению выявленных нарушений территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Оренбургской области (далее - заинтересованное лицо, контролирующий орган, управление) от 22.12.2008 N 53-03-07/2239 в части признания незаконным использования средств федерального бюджета в сумме 7 123 100, 00 рублей с требованием о возмещении указанной суммы в доход федерального бюджета.

Заинтересованное лицо не согласилось с указанным решением, считает, что выводы, изложенные в нем, не соответствуют обстоятельствам дела, а также, что суд неправильно применил нормы материального права.

Управление в апелляционной жалобе просит решение суда отменить, в удовлетворении заявленного требования отказать. В обоснование доводов жалобы указывает на то, что в ходе проведенной проверки выявлено неправомерное расходование министерством средств, полученных в виде субвенции из федерального бюджета в сумме 7123100 руб., на приобретение основных средств, расходы по которым предусмотрены за счет областного бюджета. При планировании поступления субвенций в Оренбургскую область в соответствии с утвержденной Методикой не были учтены показатели предыдущего периода, а мероприятия в области содействия занятости населения не предусматривают разъездного характера труда, что не вызывало необходимости в покупке автомобилей. Заинтересованное лицо считает, что затраты на оплату труда, материальные затраты и другие затраты должны определяться исходя из уровня соответствующих показателей предшествующего периода субъекта Российской Федерации, указывает на то, что средства областного бюджета на содержание министерства остались неизменными.

Управление также считает, что при исполнении бюджета на протяжении 2007 года министерством должны быть учтены данные утвержденной 22.01.2007 методики и откорректированы сметные показатели.

По мнению заинтересованного лица, расходование средств по статье экономической классификации 310 "Увеличение стоимости основных средств" составило в сумме 7123,1 тыс. руб., что в сравнении с предыдущими периодами нормативно закрепленный уровень превышен в 215 раз в сравнении с 2006 годом и в 78 раз с 2005 годом, снижение показателей по мероприятиям по занятости населения к уровню 2006 года сложилось в сумме 21135 тыс. руб., а увеличение расходов на содержание органов службы занятости составило 16037 руб.

Кроме того, управление считает, что приобретение основных средств связано с добавлением функций министерству, в связи с реорганизацией департаментов.

Заявитель представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором отклонил ее доводы, просит оставить без изменения решение суда первой инстанции, считает, что общий объем субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления полномочий Российской Федерации, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, должен определяться с учетом затрат на организацию осуществление указанных полномочий, указывает также на то, что при проведении анализа распределения и использования финансовых средств в соответствии с условиями и целями реализации переданных полномочий в области содействия занятости населения в 2007 и 2008 годах факта незаконного использования средств субвенций не установлено.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание представители контролирующего органа не явились.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствии заинтересованного лица.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, заслушав мнение представителей заявителя, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, в период с 21.10.2008 по 05.12.2008 территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Оренбургской области проведена проверка деятельности заявителя на предмет использования субвенций бюджету Оренбургской области на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения.

По результатам проверки 05.12.2008 составлен акт, которым установлено неправомерное расходование субвенций по кодам 049, 0401, 5190000, 282, предметной статьи экономической классификации расходов 310 "Увеличение стоимости основных средств" в сумме 7 123 100, 00 рублей на приобретение 14 автомобилей, бытовой и оргтехники, мебели, производственного и хозяйственного инвентаря (т.1 л.д. 18-46).

Указанный акт подписан министерством с возражениями (т.1 л.д. 46).

На основании акта территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Оренбургской области вынесло в адрес Министерства предписание об устранении выявленных нарушений от 22.12.2008 N 53-03-07/2239, в соответствии с которым потребовало возместить в доход федерального бюджета неправомерно израсходованную сумму субвенции в размере 7 123 100 рублей (т.1 л.д. 47- 49).

Министерство не согласилось с указанным предписанием заинтересованного лица и обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

При вынесении решения суд первой инстанции исходил из отсутствия правовых оснований для принятия оспариваемого предписания.

Оценив в порядке ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что вывод суда первой инстанции является правильным, соответствует обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Суд правомерно руководствовался следующим.

В силу статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемые решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с п. 7 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.1999 года N 184-ФЗ полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами. Финансовое обеспечение осуществления указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Общий объем субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления полномочий Российской Федерации, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, должен определяться с учетом затрат на организацию осуществления указанных полномочий.

В соответствии с Федеральным законом от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ (в редакции от 29 декабря 2006 года) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" в Закон Российской Федерации "О занятости населения" от 19 апреля 1991 года введена статья 7.1, в соответствии с которой, полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, переданы для осуществления органам исполнительной власти Российской Федерации.

29 декабря 2006 года Губернатором Оренбургской области во исполнение указанного Федерального закона издан Указ N 211-ук "О департаменте занятости населения Оренбургской области", в соответствии с которым в структуру органов исполнительной власти Оренбургской области включен департамент занятости населения Оренбургской области (в связи с реорганизацией Управления Федеральной государственной службы занятости населения по Оренбургской области путем его преобразования в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации) и утверждено Положение о департаменте (т.2 л.д. 79-83).

01.11.2007 года Губернатором Оренбургской области издан Указ N 141-ук "О реорганизации департамента занятости населения Оренбургской области", в соответствии с которым департамент занятости населения Оренбургской области преобразовывается в Министерство труда и занятости населения Оренбургской области путем присоединения к нему департамента Оренбургской области по труду и утверждается Положение о Министерстве (т.1 л.д. 10-17). В соответствии с п. 2. ст. 7.1. Закона Российской Федерации "О занятости населения" от 19 апреля 1991 года, средства на осуществление переданных полномочий предусматриваются в виде субвенций из федерального бюджета.

Пунктом 3 той же статьи общий объем средств, предусмотренных в Федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий, определяется на основе методики, утвержденной Правительством Российской Федерации. В соответствии с п.п. 4-5 этой же статьи субвенции зачисляются в установленном для исполнения федерального бюджета порядке на счета бюджетов субъектов Российской Федерации, носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели. В соответствии со п. 11 ст. 50 и Приложением N 39 Федерального Закона от 19 декабря 2006 года N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" предусмотрено выделение Оренбургской области субвенции на 2007 год в сумме 269 905 тыс. рублей на осуществление полномочий по реализации государственной политики занятости населения, включая расходы по осуществлению этих полномочий органами службы занятости населения Оренбургской области.

В соответствии с Приложением N 7 к закону Оренбургской области от 29 декабря 2006 года N872/173-IV-ОЗ "Об областном бюджете на 2007 год" указанная сумма субвенции включена в бюджет Оренбургской области, в соответствии с Приложением N 9 к этому же закону "Ведомственная структура расходов областного бюджета на 2007 году" сумма субвенции в полном объеме отнесена к расходам Департамента занятости населения Оренбургской области с распределением по разделам, подразделам, целевым статьям расходов и видам расходов (т.1 л.д. 101-103).

22.01.2007 года постановлениями Правительства Российской Федерации N 35 и N 36 утверждены Методика определения общего объема средств, предусмотренных в Федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения и Правила учета и расходования средств, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам Российской Федерации на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения соответственно (далее - Постановление N 35 и Постановление N 36).

В соответствии с п. 30 Методики, утвержденной Постановлением N 35, расчет объема затрат на осуществление переданных полномочий осуществляется по специальной формуле и включает в себя затраты на оплату труда работников органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, материальные затраты, включающие затраты на услуги связи, коммунальные и транспортные услуги, арендную плату за пользование имуществом, услуги по содержанию имущества и прочие услуги, а также другие затраты органа исполнительной власти субъекта (исходя из уровня соответствующих показателей предшествующего периода).

Суд первой инстанции правомерно руководствовался положениями п. 7 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации" от06.10.1999 года N 184-ФЗ, ст. 7.1 Закона Российской Федерации "О занятости населения" от 19 апреля 1991 года, п. 30 Методики определения общего объема средств, предусмотренных в Федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 22.01.2007 года N 35, из которых следует, что в объем субвенций входят, в том числе, затраты на организацию осуществления переданных полномочий и иные затраты органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляющего переданные полномочия.

Соответственно, судом сделан правильный вывод о том, что перечень этих расходов не является исчерпывающим.

Перечисленные нормативно-правовые акты не содержат требования о выделении отдельных бюджетных ассигнований на организацию осуществления полномочий Российской Федерации, переданных органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в связи с тем, что определение размера указанных затрат является компетенцией органов государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах общего объема предоставляемой им субвенции.

В объем расходов органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляющего переданные полномочия должны включаться и расходы необходимые для организации осуществления этих полномочий, включая материально-техническое обеспечения деятельности органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные полномочия в области содействия занятости населению.

Указанная Методика предназначена для расчета общей суммы субвенции, необходимой органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, для осуществления переданных полномочий и не может быть использована для целей контроля за расходованием средств предоставленных субвенций.

Доводы заявителя о том, что при расчете общей суммы субвенции из федерального бюджета указанная Методика применяться не могла, являются обоснованными, поскольку она утверждена после принятия федерального и областного бюджетов на 2007 год, соответственно, расчеты общей суммы субвенции, в том числе в части расходов на увеличение стоимости основных средств, на ее основании производиться не могли.

Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 23.09.2008 года N 12-05-06/3637 не является нормативно - правовым актом, зарегистрированным в установленном действующим законодательством порядке в Министерстве юстиции РФ, поэтому также не применимо в настоящем случае.

При расходовании средств субвенции Департамент занятости населения Оренбургской области в силу положений Закона Оренбургской области от 29 декабря 2006 года N 872/173-IV-ОЗ "Об областном бюджете на 2007 год", п. 11 Положения о Департаменте (п. 13 Положения о министерстве) являлся главным распорядителем средств областного бюджета.

В соответствии со ст. 211 Бюджетного кодекса РФ смета расходов заявителя утверждалась руководителем Департамента (т. 2 л.д. 5). Отчет о расходовании средств субвенции, по утвержденной форме, ежеквартально отправлялся в Федеральную службу по труду и занятости (т. 2 л.д. 84-103). В указанной смете и отчетах отражены расходы в сумме 7 123 100 рублей по ст. 310 "Увеличение стоимости основных средств".

Обоснованно судом указано, что форма отчетов о расходовании средств субвенции утверждена приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации N 281 от 18 апреля 2007 года и наличие в формах отчетов графы "увеличение стоимости основных средств" свидетельствует о возможности произведения подобных расходов.

В соответствии с действующим бюджетным законодательством главный распорядитель средств бюджета имеет полномочия по самостоятельному распределению бюджетных ассигнований при планировании расходов и составлении и исполнении сметы на текущий год. Бюджетным законодательством установлены ограничения лишь в части их целевого использования и лимитов бюджетных ассигнований по соответствующим кодам, разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджета. Как правильно указано судом первой инстанции из сметы расходов заявителя за 2007 год видно, что в расходы в сумме 7 123 100, 00 рублей по ст. 310 отнесены к 04 разделу, 01 подразделу, 519 целевой статье расходов, 282 виду расходов кодов бюджетной классификации.

В соответствии с законом Оренбургской области "Об областном бюджете на 2007 год" расходы по 04 разделу, 01 подразделу, 519 целевой статье расходов, 282 виду расходов, кодов бюджетной классификации, запланированы в сумме 98 197 тыс. рублей.

Это свидетельствует о том, что расходы заявителя не вышли за пределы бюджетных ассигнований. Правомерность отнесения расходов по предметной статье 310 к указанным разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов заинтересованным лицом не оспорена.

Согласно акту проверки, фактов нецелевого использования средств субвенции либо расходования средств субвенции свыше лимитов бюджетных обязательств контролирующий орган не выявил.

Апелляционная инстанция отклоняет довод жалобы о том, что с 01.11.2007 года к компетенции заявителя отнесены функции Департамента по труду Оренбургской области и заявитель использовал приобретенные основные средства для осуществления полномочий, не отнесенных к переданным, поскольку заинтересованное лицо в ходе проведения проверки не доказало факт нецелевого использования средств субвенции, при приобретении заявителем основных средств для осуществления иных полномочий, не относящихся к переданным. Согласно обжалуемому предписанию сущность нарушения состоит в незаконном использовании средств федерального бюджета, не являющимся нецелевым использованием.

Согласно п. 4 Положения о Министерстве, расходы по содержанию службы для осуществления полномочий в области труда и трудовых отношений осуществляются за счет средств областного бюджета.

В соответствии с приложением N 9 к закону Оренбургской области от 29 декабря 2006 года N872/173-IV-ОЗ "Об областном бюджете на 2007 год" Департаменту по труду выделялись бюджетные ассигнования, в том числе и на осуществление установленных функций, в размере 12 551 тыс. рублей, а в соответствии с п. 6 Указа Губернатора Оренбургской области N 211-ук "О департаменте занятости населения Оренбургской области" все имущество Департамента по труду передано в оперативное управление Министерства, то есть органами государственной власти Оренбургской области осуществлялось финансовое и материально - техническое обеспечение деятельности Министерства для осуществления полномочий в области труда и трудовых отношений.

При указанных обстоятельствах обоснованным является вывод суда первой инстанции о том, что расходование заявителем средств субвенции в сумме 7 123 100,00 рублей по ст. 310 экономической классификации расходов "Увеличение стоимости основных средств" осуществлялось в пределах предоставленных ему полномочий и в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Соответственно суд первой инстанции правомерно признал незаконным предписание по устранению выявленных нарушений от 22.12.2008 года N 53-03-07/2239, вынесенное Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Оренбургской области в адрес Министерства труда и занятости населения Оренбургской области, в части использования средств федерального бюджета в сумме 7 123 100, 00 рублей и требования о возмещении указанной суммы в доход федерального бюджета.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании действующего законодательства и опровергаются материалами дела, а потому оснований для ее удовлетворения не имеется.

Всем доказательствам, представленным сторонами, обстоятельствам дела, а также доводам, в том числе, изложенным в жалобе, суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку, оснований для переоценки выводов у суда апелляционной инстанции в силу ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 31.03.2009 по делу N А47-22/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

В случае обжалования постановления в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа по адресу http://fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий судья

В.Ю. Костин

Судьи

О.Б. Тимохин А.А. Арямов