Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 июля 2008 г. N 20АП-293/2006

г.Тула

Дело N А54-2903/2006-С5

07 июля 2008 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 04 июня 2008 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 07 июля 2008 года.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Тимашковой Е.Н.,

судей Игнашиной Г.Д., Тучковой О.Г.,

при ведении протокола судебного заседания судьей Тимашковой Е.Н.,

рассмотрев апелляционную жалобу правительства Рязанской области (N 20АП-293/2006) на решение Арбитражного суда Рязанской области от 27.09.06 по делу N А54-2903/2006-С5 (судья Шуман И.В.), принятое

по заявлению Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры

к правительству Рязанской области,

3-и лица: ООО "Стройинвест универсал", ЗАО "Рязань-Сити", Региональное агентство по недропользованию по ЦФО, Управление Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области, Управление по технологическому и экологическому надзору по Московской области Межрегиональный отдел по надзору за охраной недр, Управление государственного имущества и земельных ресурсов Рязанской области, администрация г. Рязани,

о признании недействительным постановления правительства Рязанской области от 22.02.06,

при участии:

от истца: Артюшанская И.А. - помощник прокурора (дов. от 15.01.07 N 38-5-2007)

от ответчика: Матин А.В. - начальник отдела законопроектных работ правового управления аппарата (дов. от 14.04.08 б/н),

от 3-их лиц:

ООО "Стройинвест универсал" - Иванова В.А. - представитель (дов. от 27.05.08 б/н),

ЗАО "Рязань-Сити", Региональное агентство по недропользованию по ЦФО, Управление Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области, Управление по технологическому и экологическому надзору по Московской области Межрегиональный отдел по надзору за охраной недр, Управление государственного имущества и земельных ресурсов Рязанской области, Администрация г. Рязани: не явились, о времени и месте слушания дела извещены надлежащим образом;

УСТАНОВИЛ:

дело рассмотрено после перерыва, объявленного 28.05.08.

Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура (далее - Прокуратура, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Рязанской области с заявлением к правительству Рязанской области (далее - Правительство, ответчик) о признании недействительным постановления от 22.02.06 N 45 "О предварительном согласовании ЗАО "Рязань-Сити" места размещения торгово-общественного центра".

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, привлечены ООО "Стройинвест универсал", ЗАО "Рязань-Сити", Региональное агентство по недропользованию по ЦФО, Управление Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области, Управление по технологическому и экологическому надзору по Московской области Межрегиональный отдел по надзору за охраной недр, Управление государственного имущества и земельных ресурсов Рязанской области, администрация г. Рязани (далее -Администрация).

Решением Арбитражного суда Рязанской области от 27.09.06 заявленные требования удовлетворены в части признания недействительным пунктов 1, 2, 3 постановления от 22.02.06 N 45. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Не согласившись с судебным актом в части удовлетворенных требований, Правительство подало апелляционную жалобу, в которой просит в этой части его отменить, ссылаясь на нарушение судом первой инстанции норм материального права и несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

Определением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.01.07 производство по апелляционной жалобе было приостановлено до вступления в законную силу решения Арбитражного суда Рязанской области по делу N А54-1460/2006-С3.

Определением суда от 14.04.08 производство по апелляционной жалобе правительства Рязанской области возобновлено.

Суд апелляционной инстанции, выслушав объяснения представителей сторон, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, считает, что обжалуемое решение суда в обжалуемой части подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, на основании ходатайства муниципального образования - г.Рязань, заявления ЗАО "Рязань-Сити", со ссылками на Земельный кодекс РФ, Закон Рязанской области "Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Рязанской области", приняв во внимание решение Межведомственной комиссии Рязанской области по вопросам предоставления земельных участков для строительства и изменения целевого назначения земельных участков от 17.01.06, Правительство Рязанской области 22.02.06 приняло постановление N 45 "О предварительном согласовании ЗАО "Рязань-Сити" места размещения торгово-общественного центра", согласно которому:

1. Утвержден акт о выборе земельного участка от 19.09.05 N 052 для строительства торгово-общественного центра на земельном участке из земель поселений, расположенном по адресу: г.Рязань, пос.Борки, общей площадью 129 459 кв.м.

2. Предварительно согласовано ЗАО "Рязань-Сити" место размещения торгово-общественного центра на земельном участке, указанном в п.1 постановления.

3. Управлению государственного имущества и земельных ресурсов Рязанской области на основании заявления ЗАО "Рязань-Сити" с приложенными к нему необходимыми документами, в том числе положительным заключением государственной экологической экспертизы, санитарно-эпидемиологическим заключением, предписано принять решение о предоставлении земельного участка в аренду для строительства торгово-общественного центра сроком на 49 лет.

4. Признано утратившим силу постановление правительства Рязанской области от 18.10.05 N 260 "О предварительном согласовании ЗАО "Рязань-Сити" места размещения торгово-общественного центра".

5. Контроль за исполнением настоящего постановления возложен на вице-губернатора - первого заместителя правительства Рязанской области Е.И.Митина.

Поскольку строительство центра предполагалось осуществить в контуре месторождения силикатных песков Борковское, участок N 4, без разрешения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориальных органов и органов государственного горного надзора, а также без согласования с недропользователем - ООО "Стройинвест универсал", Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, полагая, что указанное постановление принято с нарушением действующего законодательства и нарушает права недропользователя, обратилась в арбитражный суд с заявлением.

Рассматривая дело по существу и удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что правительство Рязанской области не вправе было принимать решение о предварительном согласовании места размещения объекта ЗАО "Рязань-Сити" (п.2), соответственно, утверждать акт о выборе земельного участка (п.1) и обязывать УГИЗР Рязанской области принимать решение о предоставлении земельного участка в аренду для строительства (п.3) без учета требований Закона РФ "О недрах" об обязательном согласовании с федеральным органом управления государственным фондом недр и органом государственного горного надзора.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с таким выводом в силу следующего.

Согласно ч.1 ст.198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч.1 ст.52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ст. 13 ГК РФ, ст. 61 ЗК РФ, ст. 201 АПК РФ основанием для признания ненормативного акта недействительным является совокупность двух условий, а именно несоответствия оспариваемого акта закону и нарушения прав и интересов заявителя в экономической сфере.

В заявлении о признании ненормативного правового акта недействительным должны быть указаны права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым актом (п. 3 ч. 1 ст. 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

По смыслу упомянутых норм права в рамках рассмотрения данного дела прокурор должен подтвердить, какие права и законные интересы и каких конкретных лиц нарушены ненормативным правовым актом.

Как видно из материалов дела, прокурор указал, что оспариваемым ненормативным актом нарушены права и законные интересы ООО "Стройинвест универсал".

С указанным апелляционная инстанция не может согласиться ввиду следующего.

В соответствии со ст.9 Закона РФ от 21.02.92 "О недрах" (далее - Закон РФ "О недрах") пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если иное не установлено федеральными законами.

Согласно п.6 ст.10.1 Закона РФ "О недрах" основанием возникновения права пользования участками недр является, в частности, принятое в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении права пользования участком недр, содержащим месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участком недр местного значения (в том числе участком недр местного значения, используемым для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых).

Частью 4 статьи 7 Закона РФ "О недрах" установлено, что пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен.

В силу ст.11 вышеуказанного закона предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.

Предоставление лицензии на пользование недрами осуществляется при наличии согласия собственника земельного участка, землепользователя или землевладельца на предоставление соответствующего земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр.

Из анализа указанных норм следует, что необходимыми документами, позволяющими пользователю недр осуществлять свою деятельность, являются, в частности, горноотводные и землеотводные документы. Несоблюдение всех условий предоставленной организации лицензии не позволяет пользователю недрами в полном объеме реализовать свое право.

Как установлено апелляционной инстанцией и следует из материалов дела, постановлением администрации г.Рязани от 20.08.99 N 4432 ООО "Стройинвест универсал" был предоставлен горный отвод площадью 89 га для промышленной разработки участка N 4 Борковского месторождения силикатных песков. При этом пунктом 2 данного постановления было указано на необходимость оформления лицензии на право пользования недрами (л.д.31 т.2).

19.10.99 администрацией г.Рязани принято постановление N 5505 (л.д.25 т.2) о передаче в аренду сроком на 2 года Обществу для разработки песчаного карьера земельного участка с кадастровым номером 62:29:04 0012:8, общей площадью 98838,7 кв.м, после чего заключен договор аренды земельного участка с данным кадастровым номером от 21.10.99 N А217-99 (л.д.22 т.2).

ООО "Стройинвест универсал" 08.06.2000г. была получена лицензия на право пользования недрами РЯЗ N 07581 ТЭ (л.д.93 т.3). Срок окончания действия лицензии 01.01.06. Право на пользование земельным участком получено от главы администрации г.Рязани (постановление N 5505 от 19.10.99).

Данное постановление отменено постановлением администрации г.Рязани от 08.12.2000г. N 6208, договор аренды от 21.10.99 N А217-99 расторгнут. Заключен новый договор аренды земельного участка N А 053-01 от 24.01.01 сроком по 31.12.05, площадь земельного участка 98 838,7 кв.м.

Постановлением администрации от 27.04.01 N 1453 (л.д.20 т.2) пункты 3 и 4 постановления администрации г.Рязани N 6208 от 08.12.2000г. "О передаче в аренду ООО "Стройинвест универсал" земельного участка с кадастровым номером 62:29:04 0 012:8 для разработки песчаного карьера" признаны утратившими силу.

Земельный участок с кадастровым номером 62:29:04 0 012:8, расположенный по адресу: г.Рязань, р-н Борки (Советский округ), разделен на два земельных участка: с кадастровым номером 62:29:040012:19 площадью 87703,8 кв.м и с кадастровым номером 62:29:040012:20 площадью 11134,9 кв.м. Кадастровый номер 62:296040012:8 аннулирован. Принято решение о передаче ООО "Стройинвест универсал" в аренду для разработки песчаного карьера земельного участка площадью 11134,9 кв.м с кадастровым номером 62:29:040012:20.

Согласно договору аренды N А187-01 от 15.05.01 (л.д.40 т.1) администрация г.Рязани, осуществляющая права собственника земельного участка, передала в аренду Обществу земельный участок с кадастровым номером 62:29:040012620 общей площадью 11134,9 кв.м., расположенный по адресу: г.Рязань, р-н Борки (Советский округ), для разработки песчаного карьера сроком с 28.04.01 по 30.12.05, т.е. до окончания срока действия лицензии РЯЗ N 07581 ТЭ.

В последующем Обществом была получена лицензия РЯЗ N 55175 ТЭ от 14.04.04. В приложении N 1 к лицензии "Условия пользования недрами" указано, что в связи с существенным изменением границ подсчета запасов месторождения и его обеспеченностью по инициативе ООО "Стройинвест универсал" лицензия РЯЗ 07581 ТЭ аннулируется, на данный участок оформляется новая лицензия. Право на пользование земельным участком получено от главы администрации г.Рязани постановлением N 1453 от 27.04.01. Участок недр имеет статус горного отвода. Срок окончания действия лицензии 01.04.2018 (л.д.33 т.2).

Таким образом, следует признать, что лицензия РЯЗ N 55175 ТЭ от 14.04.04 является новой, т.е. самостоятельным основанием недропользования, а не продлением ранее действующей лицензии РЯЗ N 07581 ТЭ.

Следовательно, с момента получения данной лицензии у Общества не имелось правовых оснований пользоваться недрами в объеме того горного отвода, который ему был предоставлен ранее постановлением администрации г.Рязани от 20.08.99 N 4432 .

При этом необходимо отметить, что 13.01.06 администрация г.Рязани приняла постановление N 72, которым признала утратившим силу постановление администрации г.Рязани от 20.08.99 N 4432 "О предоставлении горного отвода".

Принимая данный ненормативный акт, Администрация исходила из того, что ООО "Стройинвест универсал" само прекратило право пользования недрами по основаниям п.7 ч.1 ст.20 Закона РФ "О недрах", аннулировав лицензию РЯЗ N 07581 ТЭ, выданную на основании постановления администрации г.Рязани от 20.08.99 N 4432. Также на момент вынесения постановления от 13.01.06 N 72 истек срок действия лицензии РЯЗ N 07581 ТЭ.

Решением Арбитражного суда Рязанской области от 25.09.07 по делу А54-1460/2006-С3 требование ООО "Стройинвест универсал" о признании недействительным постановления администрации г.Рязани N 72 оставлено без удовлетворения, оспариваемое постановление признано соответствующим законодательству. Указанное решение вступило в законную силу.

С учетом сказанного, следует признать, что земельный участок, предоставленный ЗАО "Рязань - Сити", не имеет статуса горного отвода.

Поскольку, исходя из части 4 статьи 7 Закона РФ "О недрах", только пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией, а Общество такого горного отвода не получило, оно не имеет права осуществлять пользование недрами в его границах.

Пунктом 9.1 лицензии РЯЗ N 55175 ТЭ от 14.04.04 предусмотрено, что в срок до 01.06.04 ООО "Стройинвест универсал" обязано переоформить землеотводные документы под разработку месторождения.

Однако при получении Обществом новой лицензии от 14.04.04 горный и земельный отводы в соответствии с пунктами 3, 4, и 7 постановления Рязанской областной Думы от 06.08.97 N 38 "Об утверждении Положения о порядке предоставления геологических и горных отводов для изучения и разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых на территории Рязанской области" не предоставлялись.

Таким образом, из указанных обстоятельств усматривается, что Общество не получило предварительного согласия собственника земли (администрации г.Рязани) на отвод соответствующего земельного участка для целей недропользования в рамках действия лицензии РЯЗ N 55175 ТЭ со сроком действия до 2018 года.

Решением Арбитражного суда Рязанской области от 28.12.06 по делу N А54-470/2006-С5 отказано в удовлетворении требования Общества об обязании администрации г.Рязани заключить новый договор аренды земельного участка с кадастровым номером 62:29:040012:20 для разработки песчаного карьера, расположенного по адресу: г.Рязань, район Борки, на новый срок. Указанное решение оставлено без изменения постановлением Федерального арбитражного суда Центрального округа от 13.11.07 и вступило в законную силу.

Кроме того, решением об ограничении права пользования недрами Управления природопользования Рязанской области N 2-4/648 от 05.06.06 (в редакции решения N 2-4/692 от 14.06.06) право пользования недрами ООО "Стройинвест универсал" ограничено с 07.06.06 до устранения выявленных нарушений пунктов 1.1, 3.1 и 9.1 условий пользования недрами, являющихся неотъемлемой составной частью лицензии.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции считает, что при отсутствии прав на горный отвод и земельный участок и нарушении в связи с этим условий лицензирования ООО "Стройинвест универсал" не обладает правом пользования недрами.

Следовательно, при издании оспариваемого в рамках настоящего дела ненормативного акта права Общества не могли быть нарушены.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит частичной отмене.

В силу ст.333.37 НК РФ прокуроры освобождаются от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах.

Руководствуясь п. 2 ст. 269, п. 4 ч. 1 ст. 270, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение суда первой инстанции от 27.09.06 по делу N А54-2903/2006-С5 в части признания недействительными пунктов 1, 2, 3 постановления Правительства Рязанской области от 22.02.06 N 45 "О предварительном согласовании ЗАО "Рязань-Сити" места размещения торгово-общественного центра" отменить.

В удовлетворении заявления Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры о признании недействительным постановления от 22.02.06 N 45 "О предварительном согласовании ЗАО "Рязань-Сити" места размещения торгово-общественного центра" в указанной части отказать.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационную инстанцию Федерального арбитражного суда Центрального округа в г. Брянске в двухмесячный срок.

Председательствующий

Е.Н. Тимашкова

Судьи

Г.Д.Игнашина О.Г.Тучкова