Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 октября 2008 г. N 20АП-2895/2008

г. Тула

14 октября 2008 г.

Дело N А62-1666/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 10 сентября 2008 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 14 октября 2008 года.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Тимашковой Е.Н.,

судей Тиминской О.А., Игнашиной Г.Д.,

при ведении протокола судебного заседания судьей Тимашковой Е.Н.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный N 20АП-2895/2008) первого заместителя прокурора Смоленской области

на решение Арбитражного суда Смоленской области от 01 июля 2008 года по делу N А62-1666/2008 (судья Борисова Л.В.), принятое

по заявлению первого заместителя прокурора Смоленской области в интересах муниципального образования "Холм-Жирковский район" Смоленской области

к администрации муниципального образования "Холм-Жирковский район" Смоленской области

о признании недействительным распоряжения N 44 от 25.04.07 "О выделении денежных средств сельхозпроизводителям на покрытие убытков от гибели урожая 2006 года",

при участии:

от заявителя: Сударчикова Л.В. - зам.начальника отдела прокуратуры Тульской области (уд.N 168433),

от ответчика: Каленова А.В. - представитель (доверенность от 09.09.08 б/н), Внуков А.С. - представитель (доверенность от 08.09.08 б/н),

УСТАНОВИЛ:

первый заместитель прокурора Смоленской области (далее - заявитель, Прокуратура) в интересах муниципального образования "Холм-Жирковский район" Смоленской области обратился в Арбитражный суд Смоленской области с заявлением к администрации муниципального образования "Холм-Жирковский район" Смоленской области (далее - ответчик, Администрация) о признании недействительным распоряжения главы администрации МО "Холм-Жирковский район" Смоленской области N 44-р от 25.04.2007 "О выделении денежных средств сельхозпроизводителям на покрытие убытков от гибели урожая 2006 года".

Решением Арбитражного суда Смоленской области от 01.07.2008 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с судебным актом, прокуратура подала апелляционную жалобу, в которой просит его отменить, ссылаясь на нарушение судом первой инстанции норм материального права и несоответствие выводов суда обстоятельствам дела.

Суд апелляционной инстанции, выслушав объяснения представителей сторон, изучив доводы, изложенные в жалобе, с учетом представленного отзыва, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, полагает, что решение не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в соответствии с информацией Государственного учреждения Смоленский областной Центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды от 06.09.2006 N ООП-408 в течение августа на территории Холм-Жирковского района сложились неблагоприятные агрометеорологические условия, при которых отмечались повреждения, гибель посевов зерновых культур, льна, зернобобовых, картофеля, семенников многолетних трав, овощей, ярового рапса на семена, прекращение уборочных работ. Практически ежедневно выпадали осадки различной интенсивности ливневого и обложного характера. В отдельные дни сумма осадков составляла 27-59 мм. В целом осадков за август месяц выпало 275 мм при норме 75 мм, т.е. 367% месячной нормы.

Комиссией проведены обследования посевов озимых зерновых культур, пострадавших в результате чрезвычайной ситуации (стихийного бедствия) в СПК "Агибалово", СПК имени Ленина, АО3Т имени Кирова, ЗАО "Березовский", СПК "Боголюбово", СПК "Томский", КФХ "Нахимовское", КФХ "Пигулино", о чем составлены акты от 28.08.2006, 10.09.2006.

В связи с просьбой руководителей данных хозяйств об оказании финансовой помощи для проведения восстановительных работ главой муниципального образования "Холм-Жирковский район" Смоленской области вынесено распоряжение от 25.04.2007 N 44-р "О выделении денежных средств сельхозпроизводителям на покрытие убытков от гибели урожая 2006 года".

Главой администрации муниципального образования "Холм-Жирковский район" Смоленской области из резервного фонда администрации муниципального образования "Холм-Жирковский район" Смоленской области выделены денежные средства в сумме 800 000 рублей сельхозпроизводителям Холм-Жирковского района на покрытие убытков от гибели урожая 2006 года, в частности СПК "Агибалово" в сумме 216,7 тыс. рублей, СПК имени Ленина - 19,15 тыс. руб., АОЗТ имени Кирова - 59,61 тыс. руб., ЗАО "Березовский" - 34,02 тыс. руб., СПК "Боголюбово" - 45,75 тыс. руб., СПК "Томский" - 77,89 тыс. руб., КФХ "Нахимовское" - 1 66,07 тыс. руб., КФХ "Пигулино" - 180,81 тыс. руб.

Платежными поручениями от 26.04.2007 N N 069, 068, 070, 075, 074, 073, 072, 071 денежными средствами в общей сумме 800 000 руб. финансовым управлением муниципального образования "Холм-Жирковский район" Смоленской области оплачены договоры, заключенные СПК "Агибалово", СПК имени Ленина, АОЗТ имени Кирова, ЗАО "Березовский", СПК "Боголюбово", СПК "Томский", КФХ Нахимовское", КФХ "Пигулино" с хозяйствующими субъектами области, на приобретение сельскохозяйственной техники, запасных частей к ней.

Не согласившись с вынесенным главой администрации распоряжением, считая, что оно принято с превышением полномочий, первый заместитель прокурора Смоленской области обратился в арбитражный суд с заявлением.

Рассматривая дело по существу и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В соответствии с ч.1 ст.198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания арбитражным судом действий (бездействия) незаконными, ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: их несоответствие закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ст. 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п.1).

От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности, указанные в пункте 1 статьи 125 ГК РФ, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п.2).

Согласно статье 29 Устава муниципального образования "Холм-Жирковский район" Смоленской области", зарегистрированного в департаменте Смоленской области по вопросам местного самоуправления и государственной службы 05.07.2005 N 27/2-У, Администрация муниципального образования является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения, предусмотренных статьей 8 настоящего Устава, и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных ему федеральными и областными законами.

В соответствии со ст. 8 Устава к вопросам местного значения муниципального образования "Холм-Жирковский район" Смоленской области, в числе прочих, относится формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального образования, а также контроль за исполнением данного бюджета.

Кроме того, органы местного самоуправления муниципального района вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными и областными законами, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета Смоленской области).

Глава муниципального образования, являясь высшим должностным лицом муниципального образования "Холм-Жирковский район" Смоленской области и одновременно главой администрации, организует исполнение местного бюджета, является главным распорядителем средств местного бюджета, распоряжается сметой доходов и расходов администрации муниципального образования (пп. 8 п.6 ст. 27 Устава).

Статьей 41 Устава определено, что муниципальное образование "Холм-Жирковский район" Смоленской области имеет собственный бюджет (местный бюджет). Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также принимаемыми в соответствии с ними областными законами.

Как усматривается из материалов дела, решением Холм-Жирковского районного Совета депутатов Смоленской области от 20.12.2006 N 85 с изменениями, внесенными в него решением Холм-Жирковского районного Совета депутатов Смоленской области от 05.04.2007 N 19, утвержден бюджет муниципального образования "Холм-Жирковский район" на 2007 год по расходам в сумме 108 878,3 тыс. руб., по доходам - 108 878,3 тыс. руб.

За счет поправок по собственным доходам сверх доходной части муниципальным образованием "Холм-Жирковский район" Смоленской области учтены поступления от налога на доходы физических лиц, общераспространенных полезных ископаемых, за окружающую среду, от продажи имущества, пени и т.п. в сумме 1000,0 тыс. руб.

Из этой суммы МО "Холм-Жирковский район" Смоленской области сформирован резервный фонд на 2007 год (800,0 тыс. руб.).

В соответствии со статьей 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации (п.1) в расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) - резервного фонда Правительства Российской Федерации, резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, резервных фондов местных администраций.

При этом размер резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) устанавливается законами (решениями) о соответствующих бюджетах и не может превышать 3 процента от утвержденного указанными законами (решениями) общего объема расходов (п.4 ст. 81 БК РФ).

Пунктом 6 статьи 81 БК РФ предусмотрено, что порядок использования бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации, резервного фонда высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, резервного фонда местной администрации, предусмотренных в составе федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Во исполнение данной нормы права администрацией муниципального образования "Холм-Жирковский район" Смоленской области вынесено постановление от 20.12.2005 N 625 "Об утверждении Положения о порядке расходования средств резервного фонда администрации муниципального образования "Холм-Жирковский район" Смоленской области".

Согласно пункту 2 указанного выше Положения резервный фонд администрации муниципального образования "Холм-Жирковский район" Смоленской области создается для финансирования непредвиденных расходов и мероприятий местного значения, не предусмотренных в бюджете муниципального образования "Холм-Жирковский район" Смоленской области на соответствующий финансовый год.

Средства резервного фонда администрации муниципального образования в силу пункта 4 данного Положения расходуются на финансирование: проведения аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году; поддержки общественных организаций и объединений; проведения мероприятий местного значения, в том числе спортивных; проведения встреч, симпозиумов, выставок и семинаров по проблемам местного значения; выплаты разовых премий и оказания разовой материальной помощи гражданам; других мероприятий и расходов, относящихся к полномочиям органов местного самоуправления администрации муниципального образования "Холм-Жирковский район" Смоленской области.

Таким образом, суд считает, что глава администрации муниципального образования "Холм-Жирковский район" при принятии оспариваемого распоряжения от 25.04.2007 N 44-р не допустил нарушения законов и иных нормативных правовых актов.

К тому же, доказательств того, что в результате принятия оспариваемого распоряжения нарушены права и законные интересы каких-либо граждан, организаций, иных лиц муниципального образования в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, прокуратурой, в нарушение ст.65 АПК РФ, не представлено.

Ссылка в жалобе на то, что поскольку выделенные денежные средства в размере 800 000 руб. были выделены на цели, не связанные с задачами органов местного самоуправления, то существенно нарушены интересы муниципального образования "Холм-Жирковский район" в экономической сфере, отклоняется апелляционным судом, поскольку носит предположительный характер. Кроме того, по мнению апелляционного суда, спорная денежная сумма была использована на цели, связанные с задачами органов местного самоуправления.

Довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемый ненормативный правовой акт вынесен главой администрации с превышением своих полномочий, поскольку государственные полномочия по оказанию финансовой помощи сельскохозяйственным производителям органам местного самоуправления не передавались, не может быть принят во внимание судом по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131- ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 1) к вопросам местного значения муниципального образования относится создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.

Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в статье 26.3 определены принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В частности, пункт 2 данной статьи предусматривает, что к полномочиям государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами).

Таким образом, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению тех вопросов, которые относятся к полномочиям субъекта Российской Федерации, а именно в части, касающейся выравнивания бюджетной обеспеченности поселений за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации с передачей органам местного самоуправления необходимых материалов и финансовых ресурсов.

С целью регулирования отношений в сфере поддержки сельскохозяйственного производства на территории Смоленской области в пределах компетенции Смоленской области как субъекта Российской Федерации и наделения органов местного самоуправления муниципальных образований Смоленской области отдельными государственными полномочиями в сфере поддержки сельскохозяйственного производства Смоленской областной Думой принят Областной закон от 30.11.2005 N 114-з "О поддержке сельскохозяйственного производства на территории Смоленской области и о наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Смоленской области отдельными государственными полномочиями в сфере поддержки сельскохозяйственного производства".

Из анализа указанных выше правовых норм следует, что органы местного самоуправления муниципальных образований Смоленской области могут наделяться отдельными полномочиями субъекта Смоленской области в случаях предоставления сельскохозяйственным товаропроизводителям субсидий и субвенций, а также бюджетных кредитов за счет средств областного бюджета.

В данном случае денежные средства сельхозпроизводителям предоставлены из средств местного бюджета, а именно из его резервного фонда.

Кроме того, ни Устав муниципального образования "Холм-Жирковский район" Смоленской области", ни Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ, ни Положение о порядке расходования средств резервного фонда администрации муниципального образования "Холм-Жирковский район" Смоленской области" не содержат запрета главе администрации муниципального образования "Холм-Жирковский район" Смоленской области, как главному распорядителю средств местного бюджета, направить средства резервного фонда на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, не предусмотренных в расходной части местного бюджета.

Остальные доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда, трактовке обстоятельств дела и норм права, отклоняются апелляционным судом как не опровергающие правомерности и обоснованности выводов арбитражного суда первой инстанции и не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

При таких обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Смоленской области от 01.07.2008 по делу N А62-1666/2008 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в кассационную инстанцию Федерального арбитражного суда Центрального округа в г. Брянске в двухмесячный срок.

Председательствующий

Е.Н. Тимашкова

Судьи

О.А.Тиминская Г.Д. Игнашина