Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 февраля 2009 г. N 20АП-4498/2008

г. Тула

16 февраля 2009 г.

Дело N А68-7610/08-438/П

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Полынкиной Н.А.,

судей Игнашиной Г.Д., Тиминской О.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Соколовой Т.А.,

при участии в заседании:

от Управления Росохранкультуры по Центральному федерального округу - Черезова Л.Г. - представитель по дов. N 16дв от 03.09.2008, паспорт 70 03 N 134537, Шейнин М.С. - представитель по дов. N 2дв от 05.09.2008, удостоверение N 0722 от 01.02.2008,

от администрации г.Тулы - Шубина Е.Б. - представитель по дов., удостоверение N 207 от 31.12.2006,

от ООО "Инд-Гарник" - Папян Р.Г. - ген. директор, паспорт 70 01 N 236914, Головин А.Ю. - представитель по дов. б/н от 23.10.2008, паспорт 70 00 N 104907,

от ОАО "ТНИИТМаш" - Тониян Д.Э. - представитель по дов. б/н от 04.02.2009, паспорт 70 04 N 624957,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Росохранкультуры по Центральному федеральному округу на решение Арбитражного суда Тульской области от 17 декабря 2008 года по делу N А68-7610/08-438/П (судья Пестрецова Н.М.),

установил: Управление Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия по Центральному федеральному округу (далее - Управление Росохранкультуры) обратилось в Арбитражный суд Тульской области с заявлением к администрации г. Тулы, при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, общества с ограниченной ответственностью "Инд-Гарник" (далее - ООО "Инд-Гарник") и открытого акционерного общества "Тульский научно-исследовательский институт технологии машиностроения" (далее - ОАО "ТНИИТМаш") о признании постановления главы администрации г. Тулы от 11.05.2007 N 1635 недействительным и не соответствующим ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ" от 26.06.2002 N73-ФЗ, решению исполнительного комитета Тульского областного Совета народных депутатов от 07.06.1991 N8-222, утвердившему "Проект зон охраны памятников истории и культуры г.Тулы", согласованный и утвержденный Министерством культуры РСФСР 27.09.1990.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 17.12.2008 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с данным решением, Управление Росохранкультуры обратилось в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение отменить и принять по делу новый судебный акт.

Оспаривая данный судебный акт, заявитель жалобы считает, что он вынесен с нарушением норм материального и процессуального права, а изложенные в нем выводы не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. В частности, истец указывает, что судом необоснованно не были привлечены к участию в деле Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия и Департамент культуры Тульской области. По мнению заявителя, оспариваемое постановление вынесено без предварительно разработанного и утвержденного градостроительного регламента, что является нарушением ч.1 ст.9.1 и ч.4 ст.60 ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". Заявитель считает, что администрация муниципального образования город Тула при вынесении оспариваемого постановления превысила свои полномочия, поскольку в границах участка, в отношении которого оно принято, расположен вновь выявленный объект культурного наследия (памятник) археологии федерального значения. Полагает, что администрация не вправе была распоряжаться спорными участками, поскольку земельные участки, занятые объектами археологического наследия, ограничены в обороте в силу п.4 ч.5 ст.27 ЗК РФ. Истец подчеркивает, что Министерство культуры Российской Федерации не давало согласия на проведение строительных работ. По мнению заявителя, суд необоснованно отказал в удовлетворении заявленного им ходатайства о проведении по делу историко-культурной экспертизы.

Законность и обоснованность решения от 17.12.2008 проверены судом апелляционной инстанции в порядке ст. ст. 266, 268 АПК РФ. При этом оснований для его отмены, предусмотренных ст. 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.

Изучив имеющиеся в материалах дела доказательства, обсудив доводы заявителя жалобы, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что оспариваемое Управлением Росохранкультуры решение принято с соблюдением норм материального и процессуального права, а изложенные в нем выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Как установлено судом и следует из материалов дела, главой администрации г.Тулы 11.05.2007 принято постановление N 1635 "О реконструкции здания торгового центра под лит.А1 с почтовым адресом: г.Тула, ул.Советская, 47, посредством его преобразования в здание торгово-административного и развлекательного назначения со строительством пристройки, о сносе здания под лит. А с почтовым адресом: г.Тула, ул.Советская, 47, и об изменении границ земельных участков, на которых расположены вышеуказанные объекты, принадлежащие на праве собственности ООО "Инд-Гарник" и ОАО "ТНИИТМаш", в соответствии с которым:

- Управлению градостроительства и архитектуры администрации г.Тулы разрешено выдать ООО "Инд-Гарник" и ОАО "ТНИИТМаш" разрешение на реконструкцию здания (торговый комплекс) под лит.А1 с почтовым адресом: г.Тула, ул.Советская, д.47, посредством его преобразования в здание торгово-административного и развлекательного назначения со строительством пристройки (п.1);

- ОАО "ТНИИТМаш" разрешено осуществить снос принадлежащего ему на праве собственности здания под лит.А с почтовым адресом: г.Тула, ул.Советская, д.47 (п.2);

- ООО "Инд-Гарник" и ОАО "ТНИИТМаш" разрешено осуществить изменение границ земельных участков:

1) принадлежащего им на праве собственности с кадастровыми номерами N 71:30:05 01 02:0010 площадью 2566 кв.м и N 71:30:05 01 02:0060 площадью 1943 кв.м, расположенных на землях населенного пункта (г. Тула) по ул. Советской, д. 47, путем их объединения с образованием нового земельного участка площадью 4509 кв.м, установив на него вид разрешенного использования - для эксплуатации (реконструкции) здания торгового административного и развлекательного назначения (п. 3.1 постановления);

2) принадлежащих им на праве общей долевой собственности земельного участка (код 25795), площадью 4509 кв.м, созданного в результате объединения земельных участков с кадастровыми номерами N 71:30:05 01 02:00 10 и N 71:30:05 01 02:0060, посредством присоединения к нему свободного от прав иных лиц дополнительного (смежного) земельного участка площадью 9112 кв.м, расположенного на землях населенного пункта (г. Тула) по ул. Советской (согласно прилагаемой схеме), утвердив проект его границ (код @25796), с образованием нового земельного участка (код @ 25716), площадью 13621 кв.м, установив на него вид разрешенного использования - для эксплуатации (реконструкция) здания торгово-административного и развлекательного назначения (п. 3.2 постановления);

3) предоставлен дополнительный земельный участок, расположенный на землях населенного пункта (г. Тула) по ул. Советской, 47 и определенный проектом его границ (код 25796), площадью 9112 кв.м, в общую долевую собственность по цене 9 558 498 руб. 48 коп. (п. 4 постановления);

- утвержден проект границ земельного участка (код @25804), площадью 4933 кв.м, расположенного на землях населенного пункта г.Тула, по ул.Советской, и предоставлен этот земельный участок ООО "Инд-Гарник" в аренду на одиннадцать месяцев для организации строительных работ по реконструкции здания торгово-административного и развлекательного назначения (п.5 постановления);

- утвержден градостроительный план земельного участка, расположенного по ул.Советской,47, и определенного проектом его границ (код @25716) (п.6 постановления);

В целях реализации настоящего постановления ООО "Инд-Гарник" и ОАО "ТНИИТМаш" надлежало:

- осуществить разработку архитектурно-строительного проекта (п.7.1. постановления);

- осуществить формирование необходимого для реконструкции земельного участка (п.7.2. постановления);

- заключить с Комитетом имущественных и земельных отношений администрации г.Тулы договор аренды вспомогательного земельного участка, определенного проектом его границ (п.7.3. постановления);

- осуществить снос здания под лит.А с почтовым адресом: г.Тула, ул.Советская, д.47, в соответствии с проектом организации работ, обеспечить его снятие с государственного технического учета и государственную регистрацию прекращения права собственности (п.7.4. постановления);

- получить в Управлении градостроительства и архитектуры администрации г.Тулы разрешение на реконструкцию объекта (п.7.5. постановления).

Не согласившись с указанным постановлением, Управление Росохранкультуры обратилось в Арбитражный суд Тульской области с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходил из того, что предоставленный ООО "Инд-Гарник" и ОАО "ТНИИТМаш" земельный участок не изъят из оборота, не ограничен в обороте, и предоставление данного земельного участка в собственность соответствует требованиям действующего земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности.

Суд апелляционной инстанции считает указанный вывод арбитражного суда Тульской области законным и обоснованным, исходя из следующего.

Из материалов дела усматривается, что спорный земельный участок входит в охранную территорию памятников истории и культуры, расположенных в непосредственной близости от него: Тульский Кремль, Церковь Спаса Преображения, Церковь Успения Пресвятой Богородицы, расположен в границах комплексной зоны охраны исторического ядра г.Тулы, установленной Проектом охранных зон памятников истории и культуры г.Тулы, утвержденным решением Тулоблисполкома N 8-222 от 07.06.1991.

Управление Росохранкультуры не доказало правомерность отнесения спорного земельного участка к землям историко-культурного назначения (ст. 99 Земельного кодекса Российской Федерации) в связи с нахождением на нем вновь выявленного объекта культурного наследия, и, как следствие, к землям особо охраняемых территорий, ограниченным в обороте.

Согласно статье 3 Закона об объектах культурного наследия под объектом археологического наследия, как одного из видов культурного наследия, понимаются частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки.

Ссылка в жалобе на то, в границах спорного земельного участка расположен вновь выявленный объект культурного наследия - памятник археологии, вследствие чего данный участок относится к землям историко-культурного назначения, отклоняется. Как обоснованно указано судом, в суд первой инстанции заявителем таких доказательств представлено не было. Представленное Управлением Росохранкультуры постановление Комитета по историко-культурному наследию Департамента культуры, искусства и кинематографии администрации Тульской области N 1 от 25.10.2002 и заключение ГНПУ "Реставратор" об археологических исследованиях культурного слоя в исторической части города Тулы для его постановки на учет как вновь выявленного памятника археологии не могут служить надлежащими доказательствами, подтверждающими наличие в границах спорного земельного участка объекта, имеющего статус вновь выявленного объекта (памятника) археологии. Ни ГНПУ "Реставратор", ни Комитет по историко-культурному наследию Департамента культуры, искусства и кинематографии администрации Тульской области не наделены действующим законодательством, в том числе Федеральным законом "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и Уставом (Основным законом) Тульской области, полномочиями по отнесению тех или иных объектов к объектам культурного наследия.

Согласно п.2.3.4 "Положения о Департаменте культуры, искусства и кинематографии администрации Тульской области", утвержденного постановлением губернатора Тульской области от 23.03.2000 N 103, действующего на момент принятия Комитетом по историко-культурному наследию постановления N 1 от 25.10.2002, Департамент в области организации, анализа, контроля и регулирования осуществляет следующие полномочия: учет историко-культурного наследия, контроль за соблюдением юридическими и физическими лицами установленного законодательством Российской Федерации порядка охраны, реставрации и использования объектов историко-культурного наследия, в том числе природно-ландшафтных и археологических; осуществление госэкспертизы и согласования проектов реставрации и приспособления для дальнейшего использования объектов историко-культурного наследия, их зон охраны, генеральных планов развития исторических населенных мест и другой проектной документации, относящейся к вопросам охраны памятников истории и культуры, а также научно-технический надзор за проведением этих работ на территориях объектов историко-культурного наследия и в зонах их охраны.

Таким образом, функциями по отнесению тех или иных объектов к объектам культурного наследия Департамент культуры, искусства и кинематографии администрации Тульской области, а, следовательно, и Комитет по историко-культурному наследию, наделены не были, в связи с чем Комитет, принимая постановление N 1 от 25.10.2002 о признании культурного слоя в исторической части города Тулы вновь выявленным памятником археологии, превысил предоставленные ему полномочия, принятое им постановление не может служить надлежащим доказательством наличия на спорном земельном участке вновь выявленного памятника археологии.

Не может служить таким доказательством и заключение ГНПУ "Реставратор" об археологических исследованиях культурного слоя в исторической части города Тулы для его постановки на учет как вновь выявленного памятника археологии, поскольку государственные учреждения не наделены правом наделения того или иного объекта статусом объекта культурного наследия. Кроме того, на указанном заключении отсутствует дата его составления.

Таким образом, документы, на которые заявитель ссылается в жалобе, не доказывают его утверждения о наличии у спорного земельного участка специального статуса земли историко-культурного назначения в связи с нахождением в его границах вновь выявленного памятника археологии. Иных доказательств, свидетельствующих о наличии у спорного земельного участка такого статуса, заявителем суду представлено не было.

Следовательно, спорный земельный участок, относящийся к зоне охраны объектов культурного наследия, не ограничен в обороте Земельным кодексом РФ, так как его статус, как земель историко-культурного назначения, не подтвержден материалами дела.

Изъятие и ограничение в обороте земельных участков может быть установлено только федеральными законами, однако ни Земельный кодекс Российской Федерации, ни Федеральный закон от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", ни Закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" не содержат ограничений в обороте для такой категории земель, как зона комплексной охраны исторического ядра города Тулы.

Судом также учитывается, что в силу п. 2 ст. 49 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ" объект археологического наследия и земельный участок, в пределах которого он располагается, находятся в гражданском обороте раздельно.

То есть объект археологического наследия из государственной собственности отчуждаться не может, а земельный участок может находиться в гражданском обороте.

Следовательно, отведение земельного участка ООО "Инд Гарник" для осуществления реконструкции земельному законодательству не противоречит, поскольку ООО "Инд-Гарник" и ОАО "ТНИИТМаш" приобрели участок с целью реконструкции расположенного на нем объекта недвижимости, а не с целью выкупа в собственность объектов археологического наследия.

Таким образом, спорный земельный участок не изъят из оборота, не ограничен в обороте и может быть объектом сделок, в связи с чем оспариваемое постановление следует признать соответствующим требованиям действующего земельного законодательства.

То обстоятельство, что спорный земельный участок расположен в границах охранной зоны, в непосредственной близости от памятников истории и культуры, также не является основанием для вывода о том, что данный участок не мог быть предоставлен в собственность ООО "Инд-Гарник" и ОАО "ТНИИТМаш", поскольку из системного толкования положений ст.ст. 34, 35 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" следует, что осуществление строительства в охранной зоне возможно, в случае если оно не нарушает целостности памятника или ансамбля и не создает угрозу их повреждения, разрушения или уничтожения.

Зона комплексной охраны исторического ядра г.Тулы установлена "Проектом зон охраны памятников истории и культуры г.Тулы", согласованным Министерством культуры РСФСР от 27.09.1990 и утвержденного решением исполнительного комитета Тульского областного Совета народных депутатов от 07.06.1991 N 8-222, из содержания которого следует, что на территории реконструкции здания торгового центра по адресу: г.Тула, ул.Советская, д.47, охранные зоны объектов культурного наследия отсутствуют. Указанный проект разрешает в отдельных случаях не только реконструкцию существующих объектов капитального строительства, но и строительство новых объектов, при строгом соблюдении типологичности, масштабности и индивидуальности объектов.

Доказательств того, что работы по реконструкции строения нарушают целостность расположенных в непосредственной близости памятников или ансамблей и создают угрозу их повреждения, разрушения или уничтожения, ведутся с нарушением установленных вышеуказанным проектом требований к реконструкции, Управлением суду не представлено.

При таких обстоятельствах по делу суд пришел к правомерному выводу о том, что предоставлением спорного земельного участка в собственность ООО "Инд-Гарник" и ОАО "ТНИИТМаш" в целях реконструкции расположенного на нем объекта не нарушены нормы ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Указанное обстоятельство подтверждено и положительным заключением государственной экспертизы от 29.02.2008 N 71-1-4-0024-08 "Реконструкция здания торгового центра по ул.Советской, 47 г.Тулы, посредством его преобразования в здание торгово-административного и развлекательного назначения со строительством пристройки", где, в частности, содержится вывод о выполнении проекта реконструкции с сохранением масштабности и типологичности по отношению к окружающей исторической застройке.

При этом не может быть принят во внимание довод заявителя жалобы о том, что судом необоснованно не были привлечены к участию в деле Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия и Департамент культуры Тульской области. Заявитель не обосновал, каким образом права и законные интересы Департамента культуры Тульской области затронуты оспариваемым постановлением и как принятое решение влияет на объем прав и обязанностей указанного лица. Представителем третьего лица - ООО "Инд-Гарник" в материалы дела представлено письмо Департамента культуры Тульской области N 28-01-26/164 от 06.02.2009, из которого следует, что у Департамента культуры Тульской области в данный момент не имеется юридических оснований для воспрепятствования собственнику земельного участка, прилегающего к д.47 по ул.Советской г.Тулы, в его дальнейшем использовании по целевому назначению.

Указывая на необходимость привлечения к участию в деле Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия, заявитель не учел, что Управление Росохранкультуры по Центральному федеральному округу, являясь территориальным органом Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия, участвует в рассматриваемом споре в качестве заявителя (истца). При этом заявитель жалобы не указывает на факт нарушения оспариваемым решением каких-либо прав и законных интересов Росохранкультуры, связанных с осуществлением последним полномочий, которые отсутствуют у его территориальных управлений.

Необоснован и довод заявителя о том, что оспариваемое постановление вынесено без предварительно разработанного и утвержденного градостроительного регламента, что является нарушением ч.1 ст.9.1 и ч.4 ст.60 ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", поскольку в силу норм N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса РФ" срок разработки и утверждения градостроительных регламентов и иной градостроительной документации установлен до 01.01.2010, до указанного срока допускается выдача разрешений на строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства при отсутствии правил землепользования и застройки.

Таким образом, указание заявителя на отсутствие утвержденной градостроительной документации не может служить основанием для признания оспариваемого постановления о предоставлении земельных участков и изменении границ ранее предоставленных участков недействительным.

Необоснованна и ссылка заявителя на то обстоятельство, что администрация не вправе была распоряжаться спорными участками, поскольку земельные участки, занятые объектами археологического наследия, ограничены в обороте в силу п.4 ч.5 ст.27 ЗК РФ.

В соответствии с ч.1 ст.27 Земельного кодекса РФ оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Кодексом.

Земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

При этом согласно п.4 ч.5 ст.27 Земельного кодекса РФ из оборота изъяты земельные участки, занятые, в частности, находящимися в федеральной собственности особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия.

Поскольку, как указывалось выше, заявителем жалобы не представлено надлежащих доказательств, подтверждающих факт нахождения на спорном земельном участке вновь выявленного объекта археологического наследия, представленные им документы такими доказательствами быть не могут, доказательства нахождения затрагивающих и спорный земельный участок территорий исторического ядра г.Тулы XVI-XVII вв. и Зареченских слобод XVI-XVII вв. в Списке вновь выявленных объектов культурного наследия (памятников) археологии г.Тулы, не представлены, основания считать спорный земельный участок занятым вновь выявленным объектом археологического наследия и ограниченным в связи с этим в обороте, отсутствуют, в связи с чем администрация правомерно распорядилась данным участком, находящимся в муниципальной собственности.

Несостоятелен и довод заявителя о том, что Министерство культуры Российской Федерации не давало согласия на проведение строительных работ на спорном участке, поскольку, как правомерно отмечено судом, фактически реконструкция здания торгового комплекса, расположенного на спорном участке, была начата в 2004 году путем строительства пристройки "Гостиный двор", и Министерство культуры РФ письмом N 14-30-14 от 12.01.2004 согласовало указанное строительство.

Довод заявителя о том, что суд необоснованно отказал в удовлетворении заявленного им ходатайства о проведении по делу историко-культурной экспертизы, подлежит отклонению, поскольку проект реконструкции здания торгового комплекса, расположенного по ул.Советская, 47 в Центральном районе г.Тулы, являлся предметом рассмотрения государственной экспертизы от 29.02.2008 N 71-1-4-0024-08, представленной в материалы дела, и получил положительную оценку. Обосновывая свое несогласие с представленным заключением, заявитель не указал, как содержание проекта реконструкции здания, расположенного на спорном земельном участке, влияет на законность оспариваемого постановления, касающегося выделения земельных участков в собственность и изменения границ ранее выделенных земельных участков.

При вышеуказанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения жалобы управления Росохранкультуры и отмены принятого по делу законного и обоснованного решения.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 110, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Тульской области от 17 декабря 2008 года по делу N А68-7610/08-438/П оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Н.А. Полынкина

Судьи

Г.Д. Игнашина О.А. Тиминская