Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 марта 2009 г. N 20АП-861/2009

г.Тула

Дело N А54-5478/2008-С2

12 марта 2009 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 12 марта 2009 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 12 марта 2009 года.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Тимашковой Е.Н.

судей Еремичевой Н.В., Тучковой О.Г.,

при ведении протокола судебного заседания судьей Тимашковой Е.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному надзору по Рязанской и Тамбовской областям (N 20АП-861/2009) на решение Арбитражного суда Рязанской области от 01.02.2009 (судья Грачев В.И.)

по заявлению ООО "СПК "Фермер"

к Управлению Федеральной службы по ветеринарному надзору по Рязанской и Тамбовской областям

о признании незаконным постановления,

при участии:

от заявителя: не явились, о времени и месте слушания дела извещены надлежащим образом,

от ответчика: Штурманова Н.А. - представитель по дов. от 11.01.2009 N 4-09,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "СПК "Фермер" (далее - ООО "СПК "Фермер", Общество) обратилось в Арбитражный суд Рязанской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Рязанской и Тамбовской областям (далее - Управление) о признании незаконным постановления от 15.12.2008 N 83/з по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 8.8 КоАП РФ.

Решением Арбитражного суда Рязанской области от 01.02.2009 заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с судебным актом, Управление подало апелляционную жалобу, в которой просит его отменить, ссылаясь на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

Общество, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание своих представителей не направило.

Руководствуясь ст.156 АПК РФ, апелляционный суд пришел к выводу, что неявка представителей заявителя не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы по имеющимся в деле доказательствам, в связи с чем дело рассмотрено в отсутствие представителей Общества.

Суд апелляционной инстанции, выслушав объяснение представителя Управления, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, считает, что обжалуемое решение суда не подлежит отмене по следующим основаниям.

На основании распоряжения заместителя руководителя Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Рязанской и Тамбовской областям Макарова В. М. от 31 октября 2008 года N 1764 были проведены мероприятия по контролю за использованием ООО "СПК "Фермер" принадлежащих ему на праве собственности земельных участков сельскохозяйственного назначения.

По результатам контрольных мероприятий заместителем начальника отдела земельного контроля Управления Молокановым В. В. было установлено, что земельные участки с кадастровыми номерами 62:02:0000000:0073 и 62:02:0000000:95, площадью 934,8 га и 852,0 га, расположенные вблизи сел Мотовилово и Субботино Захаровского района Рязанской области, не используются в целях сельскохозяйственного производства, собственником не осуществляются мероприятия по сохранению плодородия земель; участки заросли сорняками (пижма, осот, ромашка полевая).

Указанные обстоятельства отражены в протоколе осмотра земельных участков от 31 октября 2008 года и в протоколе об административном правонарушении от 01 декабря 2008 года N 0013496.

В акте проведения контрольных мероприятий от 31 октября 2008 года Обществу было предписано в срок до 01 июля 2009 года использовать земельные участки по своему назначению и провести мероприятия по охране и улучшению плодородия земли.

За неиспользование земельных участков и невыполнение обязательных мероприятий по сохранению плодородия земель Общество постановлением Управления от 15 декабря 2008 года 83/з было признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 15 000 руб.

Не согласившись с постановлением Управления, Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением.

В силу ч. 6 ст.210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В силу статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, а равно невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда.

Согласно материалам дела, Управлением Обществу вменяется в вину два состава административного правонарушения, ответственность за которые предусмотрена ст.8.8 КоАП РФ, а именно:

- неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом;

- невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель.

Апелляционный суд согласен с выводом суда первой инстанции о неправомерности привлечения Общества к административной ответственности за неиспользование земельного участка в течение срока, установленного федеральным законом, по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 12 Земельного кодекса Российской Федерации использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности.

Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством; осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными объектами; своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами; своевременно производить платежи за землю; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий; выполнять иные требования, предусмотренные настоящим Кодексом, федеральными законами (статья 42 Земельного кодекса Российской Федерации).

Статьей 77 Земельного кодекса РФ установлено, что землями сельскохозяйственного назначения признаются земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. Также говорится, что в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Разрешенным использованием земель сельскохозяйственного назначения признается использование земель для ведения крестьянского хозяйства, садоводства, животноводства, личного подсобного хозяйства (полевые и приусадебные участки), для дачного строительства, для ведения животноводства, сенокошения и выпаса скота и иных конкретных целей.

Субъектами административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.8 Кодекса, могут выступать граждане и юридические лица, являющиеся собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков, под которыми согласно статье 5 Кодекса понимаются лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды или субаренды.

Согласно пп. 4 п. 2 ст. 45 ЗК РФ срок неиспользования земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства, которое представляет собой объективную сторону административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ст. 8.8 КоАП РФ, составляет три года.

Как установлено судом, ООО "СПК "Фермер" создано в декабре 2007 года, что подтверждается свидетельством серии 62 N 001882140, выданным налоговым органом 04 декабря 2007 года.

Единственным участником Общества является Землянухин Николай Викторович, генеральным директором - Калуцкая Людмила Михайловна.

ООО "СПК "Фермер" является собственником земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, внесенных в качестве вкладов в уставный капитал:

- участок с кадастровым номером 62:02:0000000:73, площадью 934,8 га, расположенный вблизи села Мотовилово, Захаровского района Рязанской области (решение от 28.12.2007),

- участок с кадастровым номером 62:02:0000000:95, площадью 852,0 га, расположенный вблизи села Субботино, Захаровского района Рязанской области (решение от 09.06.2008).

Право собственности Общества на указанные земельные участки было зарегистрировано Управлением Федеральной регистрационной службы по Рязанской области, что подтверждается свидетельствами от 29 декабря 2007 года серии 62 МГ N 580998 и от 16 июня 2008 года серии 62 МГ N 645303.

Исходя из изложенного, поскольку на момент проверки не истек предусмотренный законодательством трехлетний срок неиспользования Обществом земельного участка, привлечение к административной ответственности по данному основанию является незаконным.

В отношении невыполнения Обществом установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель, суд апелляционной инстанции считает необходимым указать следующее.

В соответствии со ст. 13 Земельного кодекса Российской Федерации в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия; защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель; защите сельскохозяйственных угодий и других земель от заражения бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями, кустарниками и мелколесьем, иных видов ухудшения состояния земель; ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель; сохранению достигнутого уровня мелиорации; рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот; сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.

Согласно ст.42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны, в частности, соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий; выполнять иные требования, предусмотренные настоящим Кодексом, федеральными законами.

Пунктом 1 статьи 6 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" предусмотрено, что собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обязаны использовать указанные земельные участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

Статьей 8 Федерального закона от 16.06.1998 N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" обязанности собственников, владельцев, пользователей, в том числе арендаторов, земельных участков по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения является соблюдение стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий.

Согласно межгосударственному стандарту "Земли, термина и определения" ГОСТ 26640-85, утвержденному постановлением Государственного комитета СССР по стандартам от 28.10.1985 N 3453, пашней признается сельскохозяйственное угодье, систематически обрабатываемое и используемое под посевы сельскохозяйственных культур, включая посевы многолетних трав, а также чистые пары.

ГОСТом 16265-89 "Земледелие, термины и определения" утверждено, что обработкой почвы является воздействие на почву рабочими органами машин и орудий с целью улучшения почвенных условий жизни сельскохозяйственных культур и уничтожения сорняков.

ГОСТом 26640-85 "Земли, термина и определения" утверждено, что охрана земель - комплекс организационно-хозяйственных агрономических, технических, мелиоративных, экономических и правовых мероприятий по предотвращению и устранению процессов, ухудшающих состояние земель, а также случаев нарушения порядка пользования землями.

Пашня является объектом производства сельскохозяйственной продукции, для возделывания которой предусматривается ряд агрономических операций, складывающихся в определенный технологический процесс, одним из основных звеньев которого является поверхностная обработка почвы, а также проведение ряда мероприятий, направленных на борьбу с сорной растительностью, т.к. выращивание сельскохозяйственных культур невозможно без уничтожения сорных растений.

В соответствии с ГОСТом 16265-89 сорные растения (сорняки) - дикорастущие растения, обитающие на сельскохозяйственных угодьях и снижающие величину и качество продукции, урожай всех сельскохозяйственных культур и ухудшают его качество; благодаря хорошо развитой корневой системе способны поглощать воду и питательные вещества раньше, чем культурные растения; создают очаги распространения болезней и вредителей растений.

Распространение сорных растений негативно сказывается на фитосанитарном состоянии земельных участков, освоение которых невозможно без применения значительного количества пестицидов, что вызывает излишнюю антропогенную нагрузку на почву, являющуюся неотъемлемой частью экологической системы. Одним из вредоносных факторов засорения является способность сорных растений выделять корнями в процессе вегетации токсичные продукты жизнедеятельности, изменяющие физико-химическую и биологическую среду почвы. При этом ухудшается плодородие почвы, проявляющееся в способности почвы к производству сельскохозяйственных культур, так как при посеве культурные растения угнетаются под воздействием выделяемых веществ.

Как установлено судом, Обществом никаких мероприятий по сохранению плодородия почвы земельных участков, охране их от зарастания не проводилось, земельные участки заросли многолетней сорной растительностью, не обрабатывались в течение длительного времени, были приобретены в заросшем состоянии у бывших собственников. Обществом ни в ходе проверки, ни в ходе рассмотрения дела не было представлено возражений, доказательств, свидетельствующих о том, что земельный участок, принадлежащий ему на праве собственности, используется в соответствии с его целевым назначением, а также доказательств, подтверждающих наличие обстоятельств, исключающих использование земельного участка в соответствии с его разрешенным видом использования.

При таких обстоятельствах апелляционный суд приходит к выводу о наличии в действиях ООО "СПК "Фермер", состава административного правонарушения, предусмотренного ст.8.8 КоАП РФ, а именно невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель.

Вместе с тем, в соответствии со ст. 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе, как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Установленный законом порядок применения взыскания является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и применяющих взыскание. Несоблюдение этого порядка свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

В силу ст. 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются, в том числе протоколом об административном правонарушении. При этом не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона.

Таким образом, составление протокола с нарушением установленного порядка исключает его из числа допустимых доказательств по делу об административном правонарушении.

Согласно п. 17 Постановления Пленума ВАС РФ N 2 от 27.01.2003 суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений ст. 28.2 Кодекса, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности в силу ч. 2 ст. 206 АПК РФ либо для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа (ч. 2 ст. 211 АПК РФ).

Частью 2 ст. 25.1 КоАП РФ предусмотрено, что дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

При этом защиту прав и законных интересов юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, осуществляют в силу ст. 25.4 КоАП РФ его законные представители, которыми являются руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица.

Положения ст. 28.2 КоАП РФ, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В частности, в протоколе отражается объяснение законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения (ч. 2): при составлении протокола названным лицам разъясняются их права и обязанности, о чем надлежит сделать запись в протоколе (ч. 3); указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые к этому протоколу прилагаются (ч. 4).

Из ч. 3 и ч. 4 ст. 25.5 КоАП РФ следует, что представители юридического лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении на основании оформленной в соответствии с законом доверенности, с момента составления протокола об административном правонарушении, подписанного в силу п. 5 ст. 28.2 КоАП РФ законным представителем юридического лица.

Таким образом, на стадии составления протокола об административном правонарушении единственным надлежащим законным представителем юридического лица является его руководитель.

Как усматривается из материалов дела, письменное извещение Управления от 17.11.2008 N УФС-М-2051/08 о необходимости явки законного представителя Общества для составления протокола об административном правонарушении (на 01 декабря 2008 года) и почтовое уведомление к данному письму от 20.11.2008, получены секретарем Захаровского мясокомбината Киселевой Е.П. При этом административным органом не подтверждено надлежащими доказательствами наличие у секретаря мясокомбината полномочий на получение корреспонденции Общества.

Кроме того, согласно письму генерального директора ООО "СПК "Фермер" Калуцкой Л.М. (л.д.51) она является единственным сотрудником Общества и доверенность на получение корреспонденции ею никому не выдавалась.

Иных извещений о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, направленных в адрес Общества и полученных им, административным органом не представлено.

Главой 29 КоАП РФ определен порядок рассмотрения дела об административном правонарушении. Согласно ст.29.7 Кодекса при рассмотрении дела об административном правонарушении судья, орган, должностное лицо должен, в том числе, установить факт явки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, а также иных лиц, участвующих в рассмотрении дела; а также выяснить, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, выясняются причины неявки участников производства по делу и принимается решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела.

Таким образом, имеющимися в деле доказательствами подтверждается, что на момент рассмотрения дела об административном правонарушении, привлекаемое к ответственности лицо не было должным образом извещено о времени и месте рассмотрения дела.

Указанные процессуальные нарушения являются существенными, так как не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Учитывая положения ч. 2 ст. 211 АПК РФ, п. 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" и п. 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" апелляционный суд считает, что суд первой инстанции правомерно сделал вывод о том, что подобные нарушения порядка привлечения к административной ответственности являются основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа.

На основании изложенного, доводы заявителя жалобы о соблюдении порядка составления протокола и рассмотрения дела об административном правонарушении, отклоняются судом апелляционной инстанции.

Также не может быть принят во внимание судом довод жалобы о том, что в диспозиции статьи 8.8 КоАП РФ содержится состав, выраженный именно в факте неиспользования земельного участка, а не в факте владения им субъектом в течение определенного периода времени. То есть, по мнению Управления, обязанность по использованию и охране (равно как и ответственность за ее невыполнение) земельного участка, не подвергавшегося обработке в течение многих лет, лежит именно на собственнике, владеющем землей в период проверки.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с данной позицией по следующим основаниям.

Исходя из буквального толкования статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, а равно невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда.

При этом объективную сторону административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ст. 8.8 КоАП РФ, представляет собой срок неиспользования земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства, который в силу пп. 4 п. 2 ст. 45 ЗК РФ составляет три года.

Субъектами административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.8 Кодекса, могут выступать граждане и юридические лица, являющиеся собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков, под которыми согласно статье 5 Кодекса понимаются лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды или субаренды.

Иных доводов, способных повлечь за собой отмену обжалуемого судебного акта, апелляционная жалоба не содержит.

Согласно п.2 ст.208 АПК РФ, заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь п.1 ст. 269, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Рязанской области от 01.02.2009 по делу N А54-5478/2008-С2 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационную инстанцию Федерального арбитражного суда Центрального округа в г. Брянске в двухмесячный срок.

Председательствующий

Е.Н. Тимашкова

Судьи

Н.В. Еремичева О.Г. Тучкова