Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 июля 2009 г. N 20АП-1846/2009

г. Тула

08 июля 2009 г.

Дело N А62-6039/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 07 июля 2009 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 08 июля 2009 года.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Тучковой О.Г.,

судей Стахановой В.Н., Можеевой Е.И.,

по докладу судьи Тучковой О.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Гуленковой И.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

Департамента имущественных и земельных отношений Смоленской области

на решение Арбитражного суда Смоленской области

от 24.03.2009 по делу N А62-6039/2008 (судья Бажанова Е.Г.), принятое

по заявлению Департамента имущественных и земельных отношений Смоленской области

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Смоленской области,

третье лицо: ООО "Гражданстрой",

о признании недействительным решения (предписания) от 01.09.2008,

при участии:

от заявителя: Гришутиной Е.А. - консультанта отдела обеспечения судебной деятельности по доверенности от 05.03.2009 N 25,

от ответчика: не явились, извещены надлежаще,

от третьего лица: Маякиной О.В. - представителя по доверенности от 11.01.2009, Алексеевой Т.Л. - представителя по доверенности от 11.01.2009,

УСТАНОВИЛ:

Департамент имущественных и земельных отношений Смоленской области (далее - Департамент) (правопреемник Главного земельного управления Смоленской области) обратился в Арбитражный суд Смоленской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Смоленской области (далее - Управление) о признании недействительным решения (предписания) от 01.09.2008.

Решением Арбитражного суда Смоленской области от 24.03.2009 заявленные требования оставлены без удовлетворения.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, Департамент обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить.

Ответчик в судебное заседание не явился, уведомлен надлежащим образом, направил ходатайство о рассмотрении дела без его участия, в связи с чем апелляционная жалоба рассмотрена в порядке ст.ст. 266, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие неявившегося лица.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, выслушав позицию представителей заявителя и третьего лица, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции, исходя из следующего.

Судом установлено, что приказом Главного земельного управления Смоленской области от 21.05.2008 N 31 утвержден проект территориального землеустройства территории в границах земельного участка с предыдущим кадастровым номером 67:27:000 00 00:0077 площадью 197 844 кв.м, расположенного в городе Смоленске, по Краснинскому шоссе, состоящего из земельного участка площадью 170994 кв.м, расположенного в границах территориальной зоны ЖЗ (застройка многоквартирными многоэтажными (от 4 этажей и выше) жилыми домами), и земельных участков площадью 1 920 кв.м и площадью 24 930 кв.м, расположенных в границах территориальной зоны ПС (санитарно-защитные зоны предприятий 1 - У классов санитарной вредности).

Главное земельное управление 22.05.2008 обратилось в Территориальный (городской) отдел N 9 Роснедвижимости по Смоленской области первоначально с заявлением о постановке на государственный кадастровый учет земельного участка площадью 170 994кв.м, в районе Краснинского шоссе города Смоленска.

Согласно данным государственного кадастрового учета земельный участок площадью 170 994 кв.м территориально располагается в двух кадастровых кварталах (то есть разделен границей кварталов). В связи с чем кадастровый учет был осуществлен с учетом границ кадастровых кварталов и на государственный кадастровый учет поставлены два земельных участка с кадастровыми номерами 67:27:0020417:4 (площадью 84 441 кв.м) и 67:0020458:8 (площадью 86 553 кв.м) (общая площадь двух участков составляет 170 994 кв.м).

В соответствии с приказом Департамента имущественных и земельных отношений Смоленской области от 22.05.2008 N 51 "О проведении аукциона по продаже права на заключение договоров аренды земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства" на аукцион по продаже права на заключение договоров аренды земельных участков выставлены два участка земли: с кадастровым номером 67:27:0020417:4 (площадью 84441 кв.м) и кадастровым номером 67:0020458:8 (площадью 86553 кв.метров) (т., 1 л.д.74).

В дальнейшем, в соответствии с приказом Главного земельного управления Смоленской области от 30.06.2008 N 258, на аукцион одним лотом выставляется право на заключение договора аренды земельных участков общей площадью 170994 кв.м (включающих в себя оба вышеуказанных земельных участка) для их комплексного освоения в целях жилищного строительства, то есть два земельных участка объединены в один предмет торгов.

Ранее изданный приказ N 51 от 22.05.2008 отменен либо изменен не был.

В газете "Смоленская газета" 01.07.2008 опубликовано информационное сообщение о проведении открытого аукциона по продаже права на заключение договора аренды вышеуказанных земельных участков, для их комплексного освоения в целях жилищного строительства, в границах, указанных в кадастровых паспортах земельных участков.

Информационное сообщение содержало следующие сведения относительно земельных участков: общая площадь земельных участков 170 994 кв.м, в том числе: земельный участок с кадастровым номером 67:0020458:8 площадью 86553 кв.м; земельный участок с кадастровым номером 67:27:0020417:4 площадью 84441 кв.м; ограничений использования или обременений земельных участков нет.

Кроме того, названное информационное сообщение содержало противоречия с одновременно опубликованным проектом договора в отношении размера банковской гарантии (в информационном сообщении был указан размер - 12 000 000 руб.; в проекте договора - 3 120 000 руб.).

Посчитав, что определение положений и условий аукциона, предложенные условия договора аренды земельных участков, а также приказ Главного земельного управления от 30.06.2008 N 258 не соответствуют требованиям земельного, гражданского и антимонопольного законодательства (необоснованно объединены в один лот два земельных участка; в информационном сообщении допущены разночтения по размеру предоставления необходимой для участия в аукционе банковской гарантии; в информационном сообщении отсутствует информация о технических условиях подключения объекта к сетям инженерно-технического обеспечения и о плате за такое подключение; отсутствует также информация о наличии существующих обременений в отношении земельных участков, связанных с правами ООО "Гражданстрой"), существенно нарушают права и интересы хозяйствующих субъектов (в частности потенциальных участников аукциона), ООО "Гражданстрой" обратилось в Управление антимонопольной службы с заявлением. В заявлении Общество также ссылалось на публикации (в частности 22.07.2008, 24.07.2008) в СМИ о выделении (предоставлении) ЗАО "СУ-155" земельного участка площадью около 100 га под строительство нового микрорайона, хотя какие-либо аукционы по такому предмету торгов в указанное время еще не были проведены.

По результатам рассмотрения жалобы Управление признало, что допущенные Главным земельным управлением разночтения по размеру предоставления необходимой для участия в аукционе банковской гарантии, отсутствие информации о технических условиях подключения объекта к сетям инженерно-технического обеспечения и информации о плате за подключение, отсутствие информации о наличии существенных обременений в отношении земельных участков, необоснованное объединение двух земельных участков в один предмет торгов нарушают требования ст.ст. 38.1, 38.2 ЗК РФ, ч.1 ст. 15, ч. 2 ст. 17 Закона "О защите конкуренции", поскольку приводят или могут привести к ограничению доступа к участию в торгах хозяйствующим субъектам.

Решением от 09.01.2008 Управление признало Главное земельное управление нарушившим ч. 1 ст. 15, ч. 2 ст. 17 Закона "О защите конкуренции" и выдало предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем отмены приказа от 30.06.2008 N 258.

Не согласившись с указанным решением, Главное земельное управление обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно руководствовался ч.1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", в силу которой федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Также при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. Если организаторами или заказчиками торгов являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах (ч.1 и ч.2 ст. 17 Закона "О защите конкуренции").

Согласно пункту 1 статьи 30.2 ЗК РФ земельные участки для их комплексного освоения в целях жилищного строительства, которое включает себя подготовку документации по планировке территории, выполнение работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры, осуществление жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в аренду без предварительного согласования места размещения объекта.

В соответствии с пунктом 2 статьи 30.2 ЗК РФ предоставление в аренду земельного участка для его комплексного освоения в целях жилищного строительства осуществляется на аукционе в порядке, установленном статьей 38.2 ЗК РФ.

В силу п.1 ст. 38.1 Земельного кодекса Российской Федерации аукцион по продаже земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договора аренды такого земельного участка для жилищного строительства (за исключением индивидуального и малоэтажного жилищного строительства) проводится только в отношении земельного участка, прошедшего государственный кадастровый учет, в случае, если определены разрешенное использование такого земельного участка, основанные на результатах инженерных изысканий параметры разрешенного строительства объекта капитального строительства, а также технические условия подключения такого объекта к сетям инженерно-технического обеспечения и плата за подключение.

Аукцион по продаже земельного участка для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договора аренды такого земельного участка является открытым по составу участников и по форме подачи заявок. В качестве продавца земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка выступает исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса. Продавец земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка принимает решение о проведении аукциона (п.п.3-5 ст. 38.1 ЗК РФ).

Согласно п. 9 ст. 38.1 ЗК РФ организатор аукциона не менее чем за тридцать дней до дня проведения аукциона должен опубликовать извещение о проведении аукциона в периодическом печатном издании, определяемом соответственно уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, главой муниципального образования, а также разместить сообщение о проведении аукциона на официальном сайте соответственно уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет".

В силу п.10 ст. 38.1 ЗК РФ извещение или сообщение о проведении аукциона должно содержать сведения:

1) об организаторе аукциона;

2) о наименовании органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявших решение о проведении аукциона, о реквизитах указанного решения;

3) о месте, дате, времени и порядке проведения аукциона;

4) о предмете аукциона, в том числе о местоположении, о площади, о границах, об обременениях земельного участка, об ограничениях его использования, о кадастровом номере, о разрешенном использовании земельного участка, о параметрах разрешенного строительства объекта капитального строительства, о технических условиях подключения такого объекта к сетям инженерно-технического обеспечения и об информации о плате за подключение;

5) о начальной цене предмета аукциона (начальной цене земельного участка или начальном размере арендной платы);

6) о "шаге аукциона";

7) о форме заявки на участие в аукционе, о порядке приема, об адресе места приема, о дате и о времени начала и окончания приема заявок на участие в аукционе;

8) о размере задатка, о порядке его внесения участниками аукциона и возврата им, о реквизитах счета для перечисления задатка;

9) о существенных условиях договора, в том числе о сроке аренды.

На основании материалов дела судом установлено, что Департамент необоснованно объединил два земельных участка в один предмет торгов, поскольку они в силу статей 6, 11.1 и 38.1 ЗК РФ являются самостоятельными объектами гражданского оборота. Кроме того, их объединение влечет значительное увеличение стоимости предмета торгов, что существенно ограничивает круг возможных покупателей.

При этом Департамент определил начальную цену предмета аукциона с нарушением требований п.7 ст. 38.1 ЗК РФ.

В соответствии с пунктом 7 статьи 38.1 Земельного кодекса Российской Федерации продавец земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка определяет начальную цену предмета аукциона, сумму задатка и существенные условия договора, в том числе срок аренды. Начальная цена предмета аукциона (начальная цена земельного участка или начальный размер арендной платы) определяется в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности.

Согласно имеющимся в материалах дела отчетам N 1081, 1082 по оценке рыночной стоимости права на заключение договора аренды земельных участков с кадастровыми номерами 67:27:0020417:4 (площадью 84 441 кв.м) и 67:0020458:8 (площадью 86 553 кв.м) указанная оценка проведена ООО "НЭКО" (г.Нижний Тагил), заказчик - Департамент имущественных и земельных отношений Смоленской области, заявка от 22.05.2008; дата проведения оценки 22.05.2008; дата составления отчета - 23.02.2008; рыночная стоимость объекта оценки определена по состоянию на дату - 20.05.2008; оценка выполнена на основании Государственного контракта на выполнение работ по определению рыночной стоимости земельных участков, расположенных в черте города Смоленска, от 20.09.2007 N13-КОН. Названные отчеты, согласно штампам регистрации входящей корреспонденции поступили в Главное земельное управление 30.05.2008.

Из информации, размещенной на официальном сайте администрации Смоленской области, следует, что в 2007 году был проведен открытый конкурс на право заключения государственного контракта на выполнение работ по определению рыночной стоимости земельных участков, расположенных в черте города Смоленска, срок действия контракта до 30.12.2007

Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнением работ, оказанием услуг для государственных или муниципальных нужд, регулируются Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". В силу положений части 3 статьи 29, части 5 статьи 9 названного федерального закона договор на выполнение работ по рыночной оценке земель на последующий период должен быть заключен по итогам торгов, изменение условий контракта по соглашению сторон или в одностороннем порядке не допускается. Данные о таких торгах в общедоступной информации отсутствуют.

Государственный контракт на выполнение работ по определению рыночной стоимости земельных участков, расположенных в черте города Смоленска, от 20.09.2007 N 13-КОН в соответствии с пунктом 3.1. действует до 25.12.2007.

Департаментом представлено дополнительное соглашение от 10.12.2007 к указанному контракту, которым предусмотрено изменение цены и продление срока его действия до 25.12.2008.

Однако доказательств соответствия указанного соглашения требованиям Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" не представлено.

Следовательно, указанная оценка произведена с учетом состояния объекта на 20.05.2008, то есть до внесения сведений о земельных участках в государственный кадастр недвижимости, и лицом, не заключившим в установленном порядке государственный контракт на выполнение таких работ.

Кроме того, в информационном сообщении об аукционе на право заключения договора аренды земельных участков, опубликованном 01.07.2008 в газете "Смоленская газета", отсутствовали предусмотренные подп. 4 п.10 ст. 38.1 ЗК РФ сведения о технических условиях подключения объекта к сетям инженерно-технического обеспечения и о плате за подключение.

Следовательно, Управление обоснованно приняло оспариваемое решение от 09.01.2008.

Ссылка Департамента на то, что он, в силу ст. 200 АПК РФ, не обязан доказывать отсутствие нарушений антимонопольного законодательства, поскольку это обязанность Управления, судом во внимание не принимается в силу следующего.

Действительно, в силу п. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Однако это не означает, что лицо, оспаривающее указанный акт, освобождается от доказывания обстоятельств, на которых оно основывает свои возражения.

В этой связи согласно ст. 65 АПК РФ каждое лицо должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Кроме того, как следует из п.8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением Арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о нарушении органами власти субъектов РФ требований Закона о защите конкуренции, судам необходимо учитывать, что на антимонопольные органы возлагается бремя доказывания того, что акты, действия (бездействие) органов государственной власти субъектов РФ приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции а орган власти должен указать конкретную норму федерального закона, разрешающую данному органу принять соответствующий акт.

Довод заявителя в апелляционной жалобе о том, что Арбитражный суд Смоленской области вышел за пределы заявленных требований Департамента, так как в обжалуемом решении Смоленского УФАС России нет упоминания о государственном контракте от 20.09.07 N 13-КОН и дополнительном соглашении к нему от 10.12.07, несостоятелен по следующим основаниям.

Согласно ст. 65 АПК РФ доказательства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, определяются арбитражным судом на основании требований и возражений лиц, участвующих в деле, в соответствии с подлежащими применению нормами материального права.

В силу ст.66 АПК РФ арбитражный суд вправе до начала судебного заседания предложить лицам, участвующим в деле, представить дополнительные доказательства, необходимые для выяснения обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения дела и принятия законного и обоснованного судебного акта.

В целях полного и всестороннего исследования всех обстоятельств по делу суд неоднократно предлагал участвующим в деле лицам представить доказательства по делу, затем, руководствуясь ч.4 ст. 71 АПК РФ, дал оценку представляемым в деле доказательствам.

Таким образом, исследуя вопрос о законности установления цены аукциона, суд руководствовался требованиями норм ст.65, 66, 71 АПК РФ.

Также в качестве основания для отмены решения суда Департамент указывает, что судом не установлено фактов обращения в Управление иных, кроме ООО "Гражданстрой", хозяйствующих субъектов с заявлением о нарушении антимонопольного законодательства при подготовке к проведению аукциона, что участие ООО "Гражданстрой" в аукционе свидетельствует об отсутствии нарушений норм ч.1 ст. 15, ч.2 ст. 17 ФЗ "О защите конкуренции". Кроме того, ссылается на то, что в мотивировочной части решения при оценке действий Департамента при подготовке проведения аукциона судом не указан ни один хозяйствующий субъект, которому созданы дискриминационные условия.

Указанный довод апелляционная инстанция отклоняет в силу следующего.

Нормами ст. 15, 17 ФЗ "О защите конкуренции" не предусмотрена обязанность антимонопольной службы при установлении факта нарушения антимонопольного законодательства и вынесении решения конкретизировать и конкретно указывать круг хозяйствующих субъектов, интересы которых нарушаются лицом, допустившим нарушение антимонопольного законодательства.

При этом из содержания вышеуказанного постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008г. N 30, Закона о защите конкуренции следует, что ограничение, недопущение и устранение конкуренции действиями лица возможно как реальный факт (действия уже привели к нарушению прав), так и как возможность нарушения прав в будущем.

То обстоятельство, что Общество приняло участие в открытом аукционе, само по себе не означает отсутствие нарушения антимонопольного законодательства со стороны Департамента при подготовке к проведению аукциона, поскольку обжалуемое Департаментом решение Управления антимонопольной службы вынесено до проведения аукциона.

Ссылка заявителя жалобы на нарушение судом процессуальных норм в части пропуска срока изготовления мотивированного решения суда, направления стороне, отклоняется, так как данные обстоятельства не являются в силу норм ст.270 АПК РФ безусловным основаниями для отмены решения суда, поскольку не привели и не могли привести к принятию неправильного решения, а также не повлияли на возможность обжалования указанного решения.

Убедительных доводов, позволяющих отменить судебный акт, апелляционная жалоба не содержит, в связи с чем удовлетворению не подлежит.

Суд первой инстанции установил все имеющие значение для дела обстоятельства, полно и всесторонне их исследовал, дал им надлежащую правовую оценку, правильно применил нормы материального права.

Нарушений норм процессуального права, влекущих по правилам ч.4 ст.270 АПК РФ безусловную отмену судебного акта, не выявлено.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены принятого законного и обоснованного решения.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Смоленской области от 24.03.2009 по делу N А62-6039/2008 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационную инстанцию Федерального арбитражного суда Центрального округа в г.Брянске в двухмесячный срок.

Председательствующий

О.Г. Тучкова

Судьи

В.Н. Стаханова Е.И. Можеева