Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 июля 2009 г. N 20АП-2774/2009

город Тула

20 июля 2009 г.

Дело N А09-1049/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 15 июля 2009 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 июля 2009 года

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Полынкиной Н.А.,

судей Игнашиной Г.Д., Тучковой О.Г.,

при ведении протокола судебного заседания помощником Соколовой Т.А.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Департамента промышленности, транспорта и связи Брянской области на решение Арбитражного суда Брянской области от 02.04.2009 по делу N А09-1049/2009 (судья Дорошкова А.Г.),

при участии в судебном заседании:

лица, участвующие в деле, не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом,

установил:

Брянское Управление антимонопольной службы России обратилось в Арбитражный суд Брянской области с заявлением к Департаменту промышленности, транспорта и связи Брянской области о признании незаконными действий, выразившихся в неправомерном объявлении и проведении 18.06.2008 конкурса на осуществление права перевозки пассажиров по маршруту N 505 "Брянск-Клетня".

Определением Арбитражного суда Брянской области от 03 марта 2009 года к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, были привлечены ГУП "Брянская АК-1403", ОАО "Клетнянское АТП", ИП Соловьев Е.Г., ИП Полохова А.Н., ИП Зинаков И.А., ИП Буяков Н.Н., ИП Ермаков Е.Е.

Решением Арбитражного суда Брянской области от 02.04.2009 исковые требования удовлетворены.

Не согласившись с указанным решением суда, Департамент промышленности, транспорта и связи Брянской области обратился в суд апелляционной инстанции с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и отказать в удовлетворении заявленных требований в полном объеме. Заявитель считает решение суда первой инстанции незаконным и необоснованным. Указывает, что определение метода установления потребности населения в маршрутных перевозках в межмуниципальном сообщении относится к исключительной компетенции ответчика. По мнению заявителя, представленный им акт изучения спроса населения подтверждает наличие потребности населения в дополнительном времени отправления маршрутного такси, при этом законодательством не определен конкретный перечень документов, необходимых для подтверждения указанной потребности.

Законность и обоснованность решения от 02.04.2009 проверены в порядке ст. ст. 266, 268 АПК РФ. При этом судом апелляционной инстанции установлены основания для его отмены, предусмотренные ст. 270 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, в 2007-2008 годах Департаментом промышленности, транспорта и связи Брянской области было проведено два конкурса на осуществление коммерческих маршрутных перевозок по маршруту N 505 "Клетня-Брянск".

По итогам конкурсов были заключены договоры о привлечении транспортных средств ГУП "Брянская АК-1403", ОАО "Клетнянское АТП", ИП Соловьева Е.Г., ИП Полоховой А.Н., ИП Зинакова И.,А., ИП Буякова Н.Н., ИП Ермакова Е.Е. к коммерческим перевозкам по данному маршруту.

24 апреля 2008 года департаментом был издан приказ N 18-п по изучению спроса на пассажирские перевозки по межмуниципальному маршруту N 505 "Клетня-Брянск" со временем отправления из пос. Клетня в 8-30 и 16-30, из Брянска в 12-00 и 18-00, путем проведения опроса населения. Основанием послужили обращения жителей пос. Клетня о возможности введения дополнительных рейсов на Брянск со временем отправления в 8 час. 30 мин. и 16 час. 30 мин.

Главным специалистом департамента Сидориным С.А. был изучен пассажиропоток на рассматриваемом маршруте по предлагаемому жителями времени и составлен акт изучения спроса населения по указанному маршруту от 29.04.2008.

16 мая 2008 года в газете "Брянский рабочий" Департамент транспорта и связи Брянской области опубликовал объявление о проведении 18.06.2008 конкурса на оказание услуг по осуществлению хозяйствующими субъектами коммерческих маршрутных перевозок автомобильным транспортом в межмуниципальном сообщении на территории Брянской области, в том числе по маршруту N 505 "Клетня-Брянск". Итоги конкурса подведены 01.08.2008, с победителем заключен соответствующий договор.

10 июня 2008 года в адрес антимонопольного органа поступило заявление индивидуальных предпринимателей Ермакова Е.Е., Соловьева Е.Г., Буякова Н.Н., Полоховой А.Н., Зинаковой И.А. на неправомерные действия департамента, выразившиеся в объявлении и проведении конкурса по названному маршруту без установления дополнительной потребности в перевозках.

Ссылаясь на то, что Департаментом промышленности, транспорта и связи Брянской области был объявлен и проведен конкурс на осуществление коммерческих маршрутных перевозок в межмуниципальном сообщении на территории Брянской области по маршруту N 505 "Клетня-Брянск" в нарушение ч.1 ст.15 ФЗ "О защите конкуренции", п.1.2. Положения "О порядке проведения конкурса на осуществление коммерческих маршрутных перевозок в межмуниципальном сообщении на территории Брянской области", утвержденного постановлением администрации Брянской области от 18.04.2007 N 274, без установления дополнительной потребности населения в перевозках, Брянское УФАС России обратилось в арбитражный суд с настоящим иском.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции сделал вывод об отсутствии в материалах дела надлежащих доказательств наличия дополнительной потребности в коммерческих маршрутных перевозках по спорному маршруту.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с указанным выводом Арбитражного суда Брянской области в силу следующего.

В силу п.п.7 п.1 ст.16 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относятся к вопросам местного значения городского округа.

В соответствии с п.п.6 ст.72 Закона Российской Федерации N 1550-1 от 06.07.1991 N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" городская администрация руководит транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности; осуществляет контроль за работой иных транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города; утверждает маршруты и графики движения местного транспорта; привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на территории города; обеспечивает учет автомобилей и других видов механических транспортных средств в городе; организует и контролирует обслуживание пассажиров на вокзалах, пристанях и в аэропортах.

Таким образом, на органы местного самоуправления возложены организационные и контролирующие функции в сфере транспортного обслуживания населения.

Статьей 76 Устава автомобильного транспорта РСФСР предусмотрено, что для выполнения городских, пригородных, междугородных и межреспубликанских перевозок пассажиров организуются соответственно городские, пригородные, междугородные и межреспубликанские автобусные маршруты.

Для реализации полномочий местного самоуправления в сфере пассажирских перевозок Постановлением Брянского городского Совета народных депутатов N 746-п от 29.04.2004 были приняты Правила организации транспортного обслуживания населения в г. Брянске (далее - Правила) и Положение о конкурсе на право заключения договора на выполнение перевозок пассажиров на маршрутах г. Брянска (далее - Положение).

Согласно пункту 3.4.4 данных Правил допуск владельцев транспортных средств на коммерческие маршруты осуществляется в порядке конкурса на право заключения договора на выполнение перевозок пассажиров на этих маршрутах, а решение конкурсной комиссии является основанием для заключения договора на выполнение перевозок пассажиров на маршрутах г. Брянска победителем конкурса с заказчиком перевозок.

Функции заказчика пассажирских перевозок выполняет Брянская городская администрация, которая определяет организатора пассажирских перевозок (пункт 1.7 Правил). К исключительной компетенции заказчика относится утверждение конкурсной документации и проведение конкурсов, а также информирование перевозчиков об их проведении (пункт 1.9 Правил).

В то же время в силу пункта 2.1 Положения о конкурсе на право заключения договора на выполнение перевозок пассажиров на маршрутах г. Брянска конкурс проводится при возникновении потребности в дополнительных пассажирских перевозках как на действующих, так и на вновь открываемых маршрутах.

Иными словами, необходимость проведения конкурса возникает лишь в случае потребности в увеличении количества подвижного состава на определенном коммерческом маршруте для удовлетворения спроса населения г. Брянска в пассажирских перевозках.

В обоснование необходимости проведения конкурса на оказание услуг по осуществлению коммерческих пассажирских перевозок в рассматриваемом случае департаментом представлены:

- акт изучения спроса населения на пассажирские перевозки по межмуниципальному междугородному маршруту N 505 "Клетня-Брянск" от 29.04.2008, согласно которому наполняемость салона автобуса на рейсах, осуществляемых в 8 час. 30 мин. и 16 час. 30 мин., составила 100%;

- таблицы обследования пассажиропотока на автобусном маршруте N 505 "Клетня-Брянск" от 29.04.2008;

- обращение жителей пос. Клетня с просьбой ввести дополнительные рейсы на автобусном маршруте "Брянск-пос.Клетня" со временем выхода из пос. Клетня в 08 час. 30 мин. и 16 час. 30 мин.

Суд апелляционной инстанции считает, что указанные доказательства в совокупности подтверждают наличие потребности населения во введении дополнительных рейсов по маршруту N 505 и, как следствие, правомерность проведения департаментом конкурса на право осуществления перевозок по вышеуказанному межмуниципальному маршруту.

При этом указание суда на то обстоятельство, что в обращении граждан не указаны их адреса и паспортные данные, не может служить основанием для признания данного обращения ненадлежащим доказательством существующей потребности населения во введении новых рейсов по спорному маршруту. В данном обращении указаны фамилии и инициалы граждан, его подписавших, а также четко выражена их просьба на введение новых рейсов по маршруту N 505, в связи с чем департамент, как уполномоченный орган исполнительной власти, осуществляющий организацию, контроль и регулирование пассажирских перевозок в межмуниципальном сообщении, в том числе утверждающий маршрутную сеть (п.3.5. положения о департаменте), обязан был принять соответствующие меры по рассмотрению данного обращения и принятию соответствующего решения. То обстоятельство, что в обращении отсутствуют адреса граждан, его подписавших, влечет лишь право департамента не направлять письменный ответ на соответствующее обращение лицам, его направившим, однако не препятствует рассмотрению данного обращения по существу.

Суд апелляционной инстанции также не может согласиться с указанием суда первой инстанции на то обстоятельство, что акт обследования маршрута от 29.04.2008 не может служить надлежащим доказательством существующей потребности населения в увеличении количества рейсов по маршруту N 505, поскольку специалистом департамента не проводилось обследование наполняемости автобусов предыдущих и последующих рейсов.

Согласно п.34 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденных приказом Министерства автомобильного транспорта РСФСР от 31.12.1981 N 200, для повышения качества обслуживания пассажиров и обеспечения эффективности использования подвижного состава автотранспортные предприятия и организации обязаны систематически обследовать и изучать пассажиропотоки по дням недели и месяцам года как на отдельных маршрутах, так и на всей маршрутной сети.

В силу п.38 указанного Положения существующие методы получения данных о пассажиропотоках на автобусных маршрутах подразделяются на отчетно-статистические и натурные. Натурное обследование проводится анкетным, талонным, счетно-табличным, таблично опросным или глазомерным методами согласно инструкции по изучению пассажиропотоков (приложение N 10). В рассматриваемом случае обследование проводится на всех или на отдельных маршрутах автобусного транспорта.

Таким образом, то обстоятельство, что в рассматриваемом случае было проведено обследование только отдельных рейсов спорного маршрута, не противоречит требованиям вышеуказанного нормативного акта. При этом по результатам обследования специалистом департамента были составлены таблицы обследования пассажиропотока, составление которых предусмотрено формой N 3, являющейся приложением к вышеуказанному Положению.

Согласно статье 3 Закона Брянской области от 15.06.2004 N 31-З "О маршрутных перевозках пассажирским автомобильным транспортом в межмуниципальном сообщении на территории Брянской области" к полномочиям администрации области в сфере транспортного обслуживания населения на территории Брянской области относится, в частности, определение потребности населения в маршрутных пассажирских перевозках пассажирским автомобильным транспортом общего пользования в рамках государственного заказа на социально значимых автобусных маршрутах и предусмотрение необходимого бюджетного финансирования (государственной поддержки) перевозчикам для его выполнения (осуществления).

В соответствии со статьей 5 указанного Закона, исходя из имеющегося спроса населения в маршрутных перевозках пассажирским автомобильным транспортом, не обеспеченного перевозками в рамках государственного заказа по социально значимым автобусным маршрутам, администрация области определяет потребность в коммерческих маршрутных пассажирских перевозках.

Из анализа приведенных норм областного Закона следует, что в основе принятия ответчиком решения о введении новых рейсов по действующему автобусному маршруту лежит исследование вопроса о целесообразности введения соответствующих рейсов, исходя из существующих потребностей населения.

Департамент представленными в материалы дела доказательствами подтвердил наличие у населения соответствующих потребностей, в связи с чем обоснованно предпринял действия по проведению конкурса на право осуществления коммерческих маршрутных перевозок по спорному маршруту.

Доказательства того, каким образом оспариваемые действия департамента нарушили права и законные интересы третьих лиц, также осуществляющих перевозки по спорному маршруту, в материалы дела не представлены.

Доводы указанных лиц, изложенные в обращении к истцу, о том, что в связи с введением новых рейсов у них значительно снизились доходы, не принимаются судом апелляционной инстанции. Осуществление перевозки пассажиров автобусами малой вместимости по одному маршруту без учета потребностей населения в увеличении количества рейсов ведет к нарушению антимонопольного законодательства.

В силу статьи 21 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" мероприятия по организации дорожного движения осуществляются в целях повышения его безопасности и пропускной способности дорог органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в ведении которых находятся автомобильные дороги. Положениями настоящего Закона предусмотрена приоритетность жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности.

При вышеуказанных обстоятельствах решение Арбитражного суда Брянской области подлежит отмене, а апелляционная жалоба - удовлетворению.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Брянской области от 02 апреля 2009 года по делу N А09-1049/2009 отменить.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Н.А. Полынкина

Судьи

Г.Д. Игнашина О.Г. Тучкова