Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 августа 2009 г. N 20АП-3082/2009

г.Тула

Дело N А68-3717/09-145/8

24 августа 2009 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 20 августа 2009 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 24 августа 2009 года.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Тимашковой Е.Н.,

судей Еремичевой Н.В., Тучковой О.Г.,

при ведении протокола судебного заседания судьей Тимашковой Е.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия по Центральному федеральному округу на решение Арбитражного суда Тульской области от 10.07.2009 по делу N А68-3717/2009 (судья Рыжикова Н.А.), принятое

по заявлению ООО "Инд-Гарник"

к Управлению Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия по Центральному федеральному округу

о признании незаконным и отмене постановления от 15.05.2009 N 71-06/001 о привлечении к административной ответственности по ст.7.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях,

при участии:

от заявителя: Головин А.Ю. - представитель (доверенность от 23.10.2008), Тониян Д.Э. - представитель (доверенность от 04.02.2009),

от ответчика: Шейнин М.С. - представитель (удостоверение 0092 ТО-Ц от 23.06.2008),

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Инд-Гарник" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Тульской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия по Центральному федеральному округу (далее - Управление Росохранкультуры по ЦФО, Управление) о признании незаконным и отмене постановления от 15.05.2009 N 71-06/001 о привлечении к административной ответственности по ст. 7.14 КоАП РФ

Решением Арбитражного суда Тульской области от 10.07.2009 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с судебным актом, Управление подало апелляционную жалобу, в которой просит его отменить, ссылаясь на нарушение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

Суд апелляционной инстанции, выслушав объяснение представителей сторон, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, считает, что обжалуемое решение суда не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, на основании приказа руководителя Управления Росохранкультуры по ЦФО от 10.02.2009 N 55-нд должностными лицами Управления проведено внеплановое мероприятие по контролю за соблюдением законодательства в области охраны объектов культурного наследия в отношении ООО "Инд-Гарник", в ходе которого установлено, что Общество по адресу: г. Тула, ул. Советская, д. 47, производит строительные работы на объекте культурного наследия - зоне комплексной охраны исторического ядра г. Тулы, установленной Решением исполнительного комитета Тульского областного Совета народных депутатов от 07.06.1991 N 8-222, утвердившим "Проект зон охраны памятников истории и культуры г. Тулы", согласованный Министерством культуры РСФСР 27.09.1990, без разрешения соответствующих государственных органов охраны объектов культурного наследия. К завершению мероприятий по контролю ООО "ИндГарник" не были представлены разрешительные документы.

По результатам проверки должностными лицами Управления составлен акт N 71-04/003 от 17.03.2009 и главным государственным инспектором отдела региональных инспекторов Управления Росохранкультуры по ЦФО в отношении ООО "Инд-Гарник" составлен протокол N 71-05/002 от 17.03.2009 об административном правонарушении по ст. 7.14 КоАП РФ.

Руководителем Управления Росохранкультуры по ЦФО принято постановление N 71-06/001 от 15.05.2009 г., которым установлено нарушение ООО "Инд-Гарник" п. 4 ст. 63 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", ст.35 Закона РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры", п. 32 Положения "Об охране и использовании памятников истории и культуры", в связи с чем Общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.14 КоАП РФ, и на него наложен административный штраф в размере 30 000 руб.

ООО "Инд-Гарник", считая указанное постановление незаконным, обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Рассматривая дело по существу и удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В соответствии с ч. ч. 6, 7 ст. 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражньий суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Статьей 7.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность юридических лиц за проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия в случаях, если такое разрешение обязательно.

Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов регулируются законодательством о градостроительной деятельности, состоящим из Градостроительного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Согласно части 6 статьи 52 Градостроительного Кодекса Российской Федерации лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия.

Частью 4 ст. 63 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" предусмотрено, что впредь до начала проведения историко-культурной экспертизы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, но не позднее 31 декабря 2010 года сохраняются порядок согласования градостроительной и проектной документации и порядок согласования и выдачи разрешений на проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, установленные статьями 31, 34, 35, 40, 42 Закона РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры".

Согласно ст. 35 Закона РСФСР от 15.12.1978 "Об охране и использовании памятников истории и культуры", в пределах охранных зон, зон регулирования застройки и зон охраняемого природного ландшафта запрещается производство земляных, строительных и других работ, а также хозяйственная деятельность без разрешения соответствующих органов охраны памятников Союза ССР или РСФСР.

В пределах зон охраны памятников истории и культуры республиканского и местного значения производство указанных работ и хозяйственная деятельность запрещаются без разрешения Министерства культуры РСФСР.

В силу пункта 32 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 16.09.1982 N 865, в пределах зон охраны памятников запрещаются производство земляных, строительных и других работ, а также хозяйственная деятельность без разрешения Министерства культуры СССР - для зон охраны памятников общесоюзного значения и министерств культуры союзных республик - для зон охраны памятников республиканского и местного значения.

Как следует из материалов дела, ООО "Инд-Гарник" по адресу: г. Тула, ул.Советская, д. 47, осуществляются работы по реконструкции здания торгового центра посредством его преобразования в здание торгово-административного и развлекательного назначения в соответствии с постановлением главы администрации г. Тулы от 11.05.2007 N 1635 "О реконструкции здания торгового центра под лит. А1 с почтовым адресом: г. Тула, ул. Советская, 47 посредством его преобразования в здание торгово-административного и развлекательного назначения со строительством пристройки, о сносе здания под лит. А с почтовым адресом: г. Тула, ул. Советская, 47, и об изменении границ земельных участков, на которых расположены вышеуказанные объекты, принадлежащие на праве собственности ООО "Инд-Гарник и ОАО "ТНИИТМаш".

Зона комплексной охраны исторического ядра г. Тулы установлена "Проектом зон охраны памятников истории и культуры г. Тулы", согласованным Министерством культуры РСФСР от 27.09.1990, и утвержденным решением исполнительного комитета Тульского областного Совета народных депутатов от 07.06.1991 N 8-222, из содержания которого следует, что земельный участок, на территории которого осуществляется реконструкция здания торгового центра по адресу: г. Тула, ул. Советская, д. 47, отнесен к типу 2 - "Застройка исторического ядра конца 18 - начала 19 веков", в котором возможно новое строительство при строгом соблюдении масштабности, типологичности или нейтральности по отношению к окружающим историческим постройкам.

Таким образом, Министерство культуры РСФСР, согласовав Проект зон охраны памятников истории и культуры г. Тулы, допускает на спорном земельном участке не только реконструкцию имеющихся объектов капитального строительства, но и строительство новых объектов при соблюдении вышеназванных условий.

Проект реконструкции здания по ул. Советской д. 47 г. Тулы получил положительное заключение государственной экспертизы от 29.02.2008 N 71-1-4-0024-08, которое содержит вывод о том, что проектируемый торгово-развлекательный комплекс выполнен с сохранением масштабности, типологичности по отношению к окружающей исторической застройке.

Фактически, реконструкция здания торгового комплекса, расположенного по ул. Советская, д. 47 в Центральном районе г. Тулы, начата в 2004 г. путем строительства пристройки "Гостинный двор", и Министерство культуры письмом за исх.N 14-30-14 от 12.01.2004 согласовало указанное строительство. Реконструкция торгового центра под лит. А1 с почтовым адресом: г. Тула, ул.Советская, 47 посредством его преобразования в здание торгово-административного и развлекательного назначения со строительством пристройки по постановлению Главы администрации г. Тулы от 11.05.2007 N 1635 по сути дела является продолжением реконструкции, начатой в 2004 году.

Как установлено судом, Управление Росохранкультуры по ЦФО оспорило в арбитражном суде законность постановления Главы администрации г. Тулы от 11.05.2007 N 1635. При этом одним из оснований для признания указанного постановления незаконным являлось отсутствие у ООО "Инд-Гарник" согласования проектной документации и разрешения соответствующих органов по охране памятников на строительство в охранной зоне.

Согласно ч. 2 ст. 69 АПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 17.12.2008 по делу N А68-7610/08-438/П, оставленным без изменения постановлениями Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.02.2009, Федерального арбитражного суда Центрального округа от 01.06.2009, было установлено, что при вынесении спорного постановления не были нарушены нормы законодательства в области охраны памятников истории и культуры, и ООО "Инд-Гарник" были проведены все необходимые подготовительные мероприятия для реконструкции торгового центра посредством его преобразования в здание торгово-административного и развлекательного назначения со строительством пристройки в соответствии с градостроительным законодательством, законодательством об охране объектов культурного наследия, получено согласование строительных работ на вышеуказанном земельном участке с государственным органом охраны памятников.

Исходя из изложенного, суд пришел к правильному выводу о том, что Обществом осуществляются работы по реконструкции в соответствии с требованиями действующего законодательства.

В соответствии с ч. 1 ст. 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежит наличие события административного правонарушения.

При указанных обстоятельствах следует признать, что административным органом не доказано наличие события административного правонарушения, вменяемого Обществу.

Кроме того, апелляционный суд считает также правильным и вывод суда первой инстанции о пропуске Управлением срока, предусмотренного ст.4.5 КоАП РФ.

Согласно ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - со дня обнаружения административного правонарушения.

Из материалов дела следует, что вменяемое ООО "Инд-Гарник" правонарушение обнаружено Управлением 13.03.2009, а именно при получении им ответа Общества от 11.03.2009.

Между тем, Оспариваемое постановление принято 15.05.2009, то есть с нарушением установленного ст. 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения к административной ответственности.

В силу п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, является истечение сроков давности привлечения к административной ответственности.

При таких обстоятельствах, привлечение Общества к административной ответственности является незаконным.

Ссылка в жалобе на ст.42 Закона РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры", согласно которой строительные, мелиоративные, дорожные и другие работы, которые могут создавать угрозу для существования памятников истории и культуры, производятся только по согласованию с государственными органами охраны памятников и после осуществления мероприятий, обеспечивающих сохранность памятников истории и культуры, не может быть принята во внимание судом, поскольку данная норма применяется в случаях, когда создается угроза для существования памятников истории и культуры.

Вместе с тем, как установлено вступившими в законную силу судебными актами (в т.ч. постановление ФАС ЦО от 01.06.2009), работы по реконструкции строения, осуществляемые Обществом, не нарушают целостность расположенных вблизи памятников или ансамблей и не создают угрозу их повреждения, разрушения или уничтожения.

Довод жалобы о необоснованном указании суда первой инстанции на преюдициальное значение для данного дела решения, принятого по делу N А68-7610/08-438/П, отклоняется апелляционным судом.

Аргументируя свою позицию, Управление ссылается на то, что в ранее рассмотренном деле N А68-7610/08-438/П участвовали лица - истец: Управление Росохранкультуры по Центральному федеральному округу, ответчик: Администрация города Тулы, третьи лица: ООО "Инд-Гарник" и ОАО "ТНИИТМаш". В рассматриваемом же арбитражном деле N А68-3717/09 участвуют лица - заявитель: ООО "Инд-Гарник", ответчик: Управление Росохранкультуры по Центральному федеральному округу.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с данной позицией по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 2 ст. 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

Аналогичные основания освобождения от доказывания указаны и в п. 5 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31.10.1996 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции". В нем, в частности, разъяснено, что факты, установленные по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении судом другого дела, в котором участвуют те же лица. Если в этом деле участвуют и другие лица, для них эти факты не имеют преюдициального значения и устанавливаются на общих основаниях.

Исходя из изложенного, факты, установленные принятыми ранее судебными актами, не будут иметь преюдициального значения при рассмотрении другого дела только в том случае, если к участию в новом деле привлечены лица, не принимавшие участие в деле, в котором были установлены какие-либо факты.

Поскольку в рассматриваемом деле участвуют лица, принимавшие участие в деле, на судебные акты по которым ссылается суд первой инстанции, для них факты и выводы, изложенные в этих судебных актах, имеют преюдициальное значение при рассмотрении настоящего дела.

Также не может быть принят во внимание довод Управления о том, что дело об административном правонарушении в отношении Общества было возбуждено с момента составления протокола (17.03.2009), в связи с чем срок давности привлечения к административной ответственности не истек.

Согласно ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - со дня обнаружения административного правонарушения.

В соответствии с п. 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" при проверке соблюдения давностного срока в целях применения административной ответственности за длящееся правонарушение суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления.

Как установлено судом, письмом от 13.02.2009 (т.1, л.66) Общество было уведомлено о проведении проверки в области охраны объектов культурного наследия, в котором было указано о необходимости предоставления согласительной документации на проведение строительных работ до 26.02.2009.

Письмом от 25.02.2009 N 100 (т.1, л.65) Общество сообщило, что необходимые для проверки документы ранее уже представлялись в Управление в полном объеме.

26.02.2009 Управлением составлен акт осмотра объекта культурного наследия (т.1, л.64), при составлении которого законный представитель ООО "Инд-Гарник" не присутствовал.

В связи с возникшей необходимостью представления дополнительных документов, Управлением в адрес Общества было направлено письмо от 06.03.2009 N 71-02/032. Информация по данному факту была представлена в административный орган письмом от 11.03.2009 N 7102/032 (т.1, л.61), которое было получено Управлением 13.03.2009.

Таким образом, именно 13.03.2009 административным органом было установлено отсутствие у Общества разрешения на проведение строительных работ, поскольку в пакете представленных документов разрешения отсутствовало.

При таких обстоятельствах следует признать, что 13.03.2009 должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, непосредственно обнаружены достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, что в силу ст.28.1 КоАП РФ является поводом к возбуждению дела об административном правонарушении.

Указанное также подтверждается телеграммой от 13.03.2009 N 71-02/042 (л.д.60 т.1), которой руководителю Общества было предложено явиться в Управление для составления протокола.

Ссылка жалобы на нарушение судом ч.6 ст.211 АПК РФ отклоняется апелляционной инстанцией, поскольку в силу ч.4 ст.270 АПК РФ данное обстоятельство не является безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Иных доводов, способных повлечь за собой отмену обжалуемого судебного акта, апелляционная жалоба не содержит.

Учитывая сказанное, решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным.

Руководствуясь ст.ст.269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тульской области от 10.07.2009 по делу N А68-3717/2009-145/8 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Е.Н. Тимашкова

Судьи

Н.В. Еремичева О.Г. Тучкова