Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 марта 2009 г. N 16АП-419/09

г. Ессентуки

Дело N А25-1246/08-12

18 марта 2009 г.

Вх.16АП-419/09(1),(2)

Резолютивная часть постановления объявлена 17 марта 2009 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 марта 2009 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Фриева А.Л.,

судей: Мельникова И.М., Цигельникова И.А.,

при ведении протокола секретарём судебного заседания Валиевой К.А-А.,

рассмотрев апелляционные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике и Закрытого акционерного общества Медицинская страховая компания "Солидарность для жизни" на решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 19.01.2009 по делу N А25-1246/08-12 по заявлению Карачаево-Черкесского республиканского территориального фонда обязательного медицинского страхования к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике, третье лицо - Закрытое акционерное общество Медицинская страховая компания "Солидарность для жизни", об оспаривании ненормативных правовых актов,

при участии в судебном заседании представителей:

от заявителя - Карачаево-Черкесского республиканского территориального фонда обязательного медицинского страхования - Петижев А.М. (доверенность от 11.03.2009 сроком действия на 1 год);

от заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике - не явились, извещены;

от третьего лица - Закрытого акционерного общества Медицинская страховая компания "Солидарность для жизни" - Макаров Н.Н. (доверенность от 01.10.2008 N 274 сроком действия на 1 год),

УСТАНОВИЛ

Карачаево-Черкесский республиканский территориальный фонд обязательного медицинского страхования (далее - заявитель, Фонд) обратился в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике (далее - заинтересованное лицо, Управление) о признании недействительными решения от 02.10.2008 о нарушении антимонопольного законодательства и предписания от 02.10.2008 N 25 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Заявление мотивировано тем, что оспариваемыми ненормативными правовыми актами нарушаются права и законные интересы заявителя по свободному заключению договора с применением условий, определяемых типовым договором, являющимся приложением к Правилам обязательного медицинского страхования в Карачаево-Черкесской Республике. По мнению Фонда, Управление, превысив свои полномочия, вторглось во взаимоотношения хозяйствующих субъектов, связанные с согласованием условий договора, в то время как преддоговорные споры имеют гражданско-правовой характер и подлежат разрешению в судебном порядке.

Определением суда от 02.12.2008 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Закрытое акционерное общество Медицинская страховая компания "Солидарность для жизни" (далее - Общество).

Решением Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 19.01.2009 по делу N А25-1246/08-12 заявленные требования удовлетворены. Признаны недействительными, как не соответствующие Федеральному закону "О защите конкуренции", Гражданскому кодексу Российской Федерации решение от 02.10.2008 и предписание N 25 от 02.10.2008 Управления, вынесенные в отношении Фонда. С Управления в пользу Фонда взысканы судебные расходы по госпошлине в размере 2 000 руб. Судебный акт мотивирован отсутствием в действиях Фонда нарушений антимонопольного законодательства и превышением Управлением предоставленных ему полномочий. Обществом в нарушение законодательства не был предоставлен Управлению весь пакет необходимых для составления договора документов.

Не согласившись с решением суда первой инстанции от 19.01.2009 по делу N А25-1246/08-12 Управление и Общество обратились в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленных Фондом требований отказать. Жалобы мотивированны тем, что судом нарушены нормы материального и процессуального права, выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Фонда против доводов апелляционных жалоб возражал, поддержал доводы отзыва на жалобу, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.

Представитель Общества доводы апелляционной жалобы поддержал, просил решение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных фондом требований. Апелляционную жалобу, поданную Управлением на оспариваемое решение, поддержал.

Представитель Управления, надлежащим образом извещенного о дате и времени рассмотрения апелляционных жалоб, в судебное заседание апелляционного суда не явился. Управление направило отзыв на апелляционную жалобу Общества, в котором просит решение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить. От Управления поступило ходатайство об отложении рассмотрения апелляционной жалобы. Суд в удовлетворении заявленного Управлением ходатайства отказал.

В соответствии с ч. 3 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса РФ при неявке в судебное заседание арбитражного суда лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, суд вправе рассмотреть дело в их отсутствие.

Правильность решения Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 19.01.2009 по делу N А25-1246/08-12 проверена в апелляционном порядке в соответствии с главой 34 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Изучив материалы дела, проверив доводы апелляционных жалоб, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд считает, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что в августе 2008 года в ходе проведения контрольного мероприятия на предмет обнаружения нарушений антимонопольного законодательства Управление выявило факт неоднократных обращений Общества к Фонду на предмет подписания типового договора о финансировании для участия в системе обязательного медицинского страхования.

15.09.2008 общество обратилось в Управление с заявлением о нарушении Фондом антимонопольного законодательства. Из заявления следует, что Фонд, незаконно уклоняясь от заключения договора финансирования страховой деятельности с Обществом, без достаточных правовых оснований, препятствует осуществлению деятельности последнего как страховщика по обязательному медицинскому страхованию на территории Карачаево-Черкесской Республики.

По результатам проверки указанного заявления руководитель Управления издал приказ от 22.09.2008 N 70 о возбуждении дела N 33 и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (т.2 л.д.16).

22.09.2008 вынесено определение о назначении дела N 33 к рассмотрению на 30.09.2008, явка представителей Фонда и Общества признана обязательной. Указанные документы были направлены в адрес заявителя посредством почтовой связи и вручены 24.09.2008, что подтверждается почтовым уведомлением N 06171306 (т.2 л.д.12).

Определением от 29.09.2008 рассмотрение дела N 33 о нарушении антимонопольного законодательства было отложено на 02.10.2008 в связи с объявлением в Карачаево-Черкесской Республике 30.09.2008 нерабочим днем (Ураза-Байрам) (т.2 л.д.11). Указанное определение направлено в адрес Фонда посредством факсимильной связи, что подтверждается Отчетом об отправке факса (т.3 л.д.119).

02.10.2008 в присутствии представителей Фонда и Общества комиссией были вынесены решение о признании Фонда нарушившим антимонопольное законодательство (п. 1, ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции"), выразившееся в препятствовании осуществлению законной деятельности Общества и установлению ему административных барьеров на территории Карачаево-Черкесской Республики, а также вынесено предписание N 25 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем заключения с Обществом договора обязательного медицинского страхования.

Полагая, что решение и предписание Управления нарушают права и законные интересы Фонда по свободному заключению договора финансирования страховой деятельности, последний обратился в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативных правовых актов государственного органа.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135 - ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным, осуществляющим функции указанных органов, органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Согласно статье 421 Гражданского кодекса РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.

Согласно части 1 статьи 445 Гражданского кодекса РФ в случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или иными законами для стороны, которой направлена оферта (проект договора), заключение договора обязательно, эта сторона должна направить другой стороне извещение об акцепте, либо об отказе от акцепта, либо об акцепте оферты на иных условиях (протокол разногласий к проекту договора) в течение тридцати дней со дня получения оферты.

Частью 4 статьи 445 Гражданского кодекса РФ установлено, что если сторона, для которой в соответствии с настоящим Кодексом или иными законами заключение договора обязательно, уклоняется от его заключения, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор.

В соответствии с Положением о Территориальном фонде обязательного медицинского страхования основными задачами названного Фонда является обеспечение предусмотренных законодательством Российской Федерации прав граждан в системе обязательного медицинского страхования, обеспечение всеобщности последнего и достижение социальной справедливости и равенства всех граждан в системе обязательного медицинского страхования. В Российской Федерации действуют базовая и территориальные программы обязательного медицинского страхования, в рамках которых определяется, какая именно амбулаторно-поликлиническая и стационарная помощь, в каких именно учреждениях здравоохранения и при каких заболеваниях оказывается гражданам, проживающим постоянно или преимущественно на данной территории, за счет средств ОМС.

В соответствии со ст. 4 Закона Российской Федерации от 28.06.1991 N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" медицинское страхование осуществляется в форме договора, заключаемого между субъектами медицинского страхования. Субъекты медицинского страхования выполняют обязательства по заключенному договору в соответствии с законодательством Российской Федерации. Договор медицинского страхования является соглашением между страхователем и страховой медицинской организацией, на основании которого последняя обязуется организовывать и финансировать предоставление застрахованному контингенту медицинской помощи определенного объема и качества или иных услуг по программам обязательного медицинского страхования и добровольного медицинского страхования. Форма типовых договоров обязательного и добровольного медицинского страхования, порядок и условия их заключения устанавливаются Советом Министров Российской Федерации.

Согласно пункту 4.1 Типовых правил обязательного медицинского страхования, утвержденных Федеральным фондом обязательного медицинского страхования от 03.10.2003 N 3856/30-3/и (далее - Правила), территориальный фонд обязательного медицинского страхования финансирует страховые медицинские организации на основании договоров о финансировании обязательного медицинского страхования. Пунктом 4.2 названных Правил предусмотрено, что договор ТФ ОМС со страховой медицинской организацией заключается на основе Типового договора ТФ ОМС со страховой медицинской организацией и регулирует взаимоотношения ТФ ОМС и страховой медицинской организации.

Таким образом, ТФ ОМС не имеет права отказать страховой медицинской организации в заключении договора при наличии у последней: заключенных договоров обязательного медицинского страхования неработающих граждан, договоров на оказание лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг), обеспечивающих реализацию территориальной программы ОМС в полном объеме; заключенных договоров с медицинскими учреждениями и заключенных договоров с фармацевтическими организациями, обеспечивающими надлежащие полноту и качество предоставления необходимых лекарственных средств в соответствии с Перечнем лекарственных средств.

Приказом Федерального фонда ОМС от 10.05.2006 N 55 в пункт 4.2 Типовых правил обязательного медицинского страхования внесены изменения, согласно которым ТФ ОМС не имеет права отказать страховой медицинской организации (ее филиалу) в заключении договора при наличии у последней заключенных договоров ОМС со страхователями, договоров на оказание лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг), обеспечивающих реализацию территориальной программы ОМС в полном объеме.

Аналогичное положение содержат и Правила обязательного медицинского страхования граждан в Карачаево-Черкесской Республике.

С учетом названных правовых норм для заключения договора о финансировании обязательного медицинского страхования страховая организация должна представить в ТФ ОМС заключенные договоры ОМС со страхователями, договоры на оказание лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг), обеспечивающие реализацию территориальной программы ОМС в полном объеме.

В силу статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону (иному акту), наличия надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, который принял оспариваемый акт.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что ЗАО МСК "Солидарность для жизни" обратилось в Карачаево-Черкесский республиканский территориальный фонд обязательного медицинского страхования по вопросу заключения договора финансирования страховой деятельности. Переписка для проведения подготовительной работы по заключению указанного договора началась 18.01.2008 (т.1 л.д.28).

Письмом от 24.01.2008 N 1 директор филиала Общества в Ставропольском крае представила копии: лицензии С N 0257 77 от 14.12.2005 на осуществление страховой деятельности ЗАО МСК "Солидарность для жизни", протокола N 5 от 10.01.2008, которые не были оформлены надлежащим образом, а договор обязательного медицинского страхования работающих граждан от 21.01.2008 подписан директором страховой компании, функционирующей в Ставропольском крае.

Фонд на основании п. 1.4 Правил обязательного медицинского страхования в Карачаево-Черкесской Республике письмом от 31.01.2008 N 156 уведомил Общество, о том, что на подписание договора не имеется оснований, поскольку Общество зарегистрировано на территории Ставропольского края, а не Карачаево-Черкесской Республики.

Письмом от 18.02.2008 N 02 Общество уведомило Фонд о проведении мероприятий по организации работы филиала Общества в г. Черкесске (т.1 л.д.48).

26.02.2008 Фонд направил Обществу письмом N 331 перечень документов необходимых для осуществления ОМС СМО на 50 листах (т.1, л.д.49).

С сопроводительным письмом от 27.02.2008 (исх. N 4) Общество направило в адрес Фонда два экземпляра договора от 18.02.2008 б/н (т.1 л.д.50, 51-55).

Письмом от 04.03.2008 N 371 Фонд уведомляет Общество о необходимости предоставления договора работающих граждан и договоры с ЛПУ КЧР (т.1, л.д.56).

Таким образом, многочисленная переписка между Фондом и Обществом свидетельствует о том, что в представленных документах допущены существенные ошибки, копии документов не заверены надлежащим образом, некоторые представлены в черновом варианте, проект договора ОМС работающих граждан от 21.01.2008 N 1 не соответствует Типовому договору, утвержденному Постановлением Правительства КЧР от 17.01.2005 N 5 "Об утверждении Правил обязательного медицинского страхования в КЧР", не заключены договоры со всеми лечебно-профилактическими учреждениями, входящими в систему обязательного медицинского страхования на предоставление лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг), что не позволяет обеспечить реализацию территориальной программы обязательного медицинского страхования в полном объеме на всей территории республики, нарушая равенство всех граждан республики в системе обязательного медицинского страхования.

Отсутствие на момент обращения Общества к Фонду всех необходимых договоров, заключенных со всеми медицинскими учреждениями, подтверждено представителем Общества в судебном заседании апелляционного суда. Все договоры со всеми 22 медицинскими учреждениями Карачаево-Черкесской Республики, позволяющие в полном объеме оказать лечебно-профилактическую помощь, Обществом заключены только в конце 2008 г.

Согласно ответу Фонда от 15.05.2008 часть документов, необходимых для заключения договора не представлена, часть документов дефектна (т.1 л.д.89) и необходимо привести их в соответствие с требованиями действующего законодательства, часть документов отсутствует (исх. N 1114 от 01.07.2008) (т.1 л.д.114).

При таких обстоятельствах в связи с тем, что обществом не представлены Фонду надлежащим образом оформленные договоры на оказание лечебно-профилактической помощи, обеспечивающие реализацию территориальной программы ОМС в полном объеме, отсутствовали основания для понуждения Фонда заключить спорный договор.

Исследовав материалы дела, суд первой инстанции правомерно установил, что на момент обращения Общества с предложением заключения договора и в последующем им не были предоставлены все необходимые документы и оформленные надлежащим образом.

Таким образом, Управление не представило доказательств того, что Фонд совершал какие-либо действия, которые могли бы рассматриваться как необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующим субъектом, и уклонялся от заключения договора финансирования страховой деятельности. Сам по себе факт несогласия Фонда заключить договор финансирования страховой деятельности с ЗАО МСК "Солидарность для жизни" в связи с отсутствием у последнего заключенных договоров со всеми лечебно-профилактическими учреждениями, входящими в систему обязательного медицинского страхования на территории Карачаево-Черкесской Республики нельзя расценивать как обстоятельство, свидетельствующее о необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующим субъектом. Недостижение соглашения на этапе рассмотрения разногласий, которые подлежали разрешению в гражданско-правовом порядке, само по себе не может рассматриваться как действия по необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующим субъектом либо ущемление прав по смыслу статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Как пояснил в апелляционном суде представитель Общества, в настоящее время договор с Фондом заключен, поскольку были представлены все необходимые для этого документы. При этом Общество отказалось от иска, поданного в Арбитражный суд КЧР, о понуждении Фонда к заключению договора на 2008-2009г.г.

В соответствии со ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В соответствии с правовой позиции Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенной в пункте 5 Постановления Пленума от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" судам необходимо учитывать, что, прекращая вышеуказанное нарушение антимонопольного законодательства, антимонопольный орган не вправе в рамках своей компетенции разрешать гражданско-правовые споры хозяйствующих субъектов.

Из материалов дела следует наличие между сторонами спора о понуждении к заключению договора финансирования страховой деятельности, рассматриваемого арбитражным судом в соответствии со статьей 445 Гражданского кодекса РФ, что не входит в компетенцию антимонопольного органа. Таким образом, Управление своими действиями вторглось гражданско-правовой спор хозяйствующих субъектов, чем превысило свои полномочия.

Следовательно, Фонд не уклонялся от урегулирования разногласий, возникших между сторонами, в связи с чем, признаки нарушения антимонопольного законодательства в виде уклонения от заключения договора финансирования страховой деятельности СМО отсутствуют, антимонопольный орган вышел за пределы своей компетенции, что является достаточным основанием для признания оспариваемых решения и предписания Управления незаконными.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к законному и обоснованному выводу о том, что Управление незаконно и необоснованно вынесло оспариваемые ненормативные акты, не соответствующие Федеральному закону "О защите конкуренции", Гражданскому кодексу Российской Федерации, в связи, с чем правомерно отменил указанные ненормативные акты Управления. Указанные выводы суда соответствуют правовой позиции Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа, изложенной в постановлении от 22.01.2009 по делу N А01-437/2008-3.

Все обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора, а также доводы, изложенные в апелляционных жалобах, были предметом рассмотрения суда первой инстанции, им была дана надлежащая оценка, с которой суд апелляционной инстанции согласен.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 19.01.2009 по делу N А25-1246/08-12 является законным и обоснованным, оснований для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, предусмотренных ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ, не имеется, а поэтому апелляционные жалобы не подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями 102, 223, 266, 268, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

1. Решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 19.01.2009 по делу N А25-1246/08-12 оставить без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения.

2. Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двух месячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

А.Л. Фриев

Судьи

И.М. Мельников И.А. Цигельников