Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 февраля 2009 г. N 16АП-2567/08

г. Ессентуки

А63-10109/08-С6-10

Дело N 16АП-2567/08 (1)

Резолютивная часть постановления оглашена 16 февраля 2009 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 24 февраля 2009 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Луговой Ю.Б.,

судей: Казаковой Г.В. Цигельникова И.А.,

при ведении протокола с/з секретарем Валиевой К.А.-А.

С участием в заседании представителей:

от заявителя:

Цверьянов М.А. - директор (копия паспорта в деле), Смольский П.П. - представитель по доверенности (копия в деле)

от заинтересованного лица:

Галахов С.Ю. - представитель по доверенности (копия в деле)

от ОАО "Нептун":

от КУМИ:

от Комитета градостроительства

Петрик Г.А. - представитель по доверенности (копия в деле)

не явились, извещены

Котов Е.В. - представитель по доверенности (копия в деле)

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации г. Ставрополя

на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 30 октября 2008 года

по делу N А63-10109/2008-С6-10

под председательством судьи Жирновой С.Л.

по заявлению ООО "Диагональ Групп"

к Администрации г. Ставрополя

3-и лица:

Комитет по управлению муниципальным имуществом г. Ставрополь

Комитет градостроительства администрации г. Ставрополь

ОАО "Нептун"

о признании недействительным ненормативного акта органа местного самоуправления

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Диагональ Групп" (далее - Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к администрации города Ставрополь (далее - Администрация, апеллянт) о признании недействительным постановления главы города Ставрополя от 14.05.2008 N 1187 в части отмены постановления от 09.03.2007 N 633 "Об утверждения акта выбора земельного участка, согласовании ООО "Диагональ Групп" места размещения торгово-офисного здания по проспекту Кулакова, 16-л в квартале 603, предоставлении земельного участка для проектирования и строительства и земельного участка для организации строительства торгово-офисного здания с последующим благоустройством".

Заявление мотивировано тем, что постановлением N 633 от 09.03.2007 ООО "Диагональ Групп" предоставлено два земельных участка в аренду сроком на три года площадью 4590 кв.м и 3350 кв.м по пр. Кулакова 16-л в квартале 603 для организации и строительства торгово-офисного центра. Администрацией полностью соблюден установленный законом порядок предоставления земельных участков. Обществом были подготовлены и согласованы необходимые документы, заключены договора аренды. Оспариваемым постановлением, без указания причин, отменено постановление главы г. Ставрополя N 633 от 09.03.2007. Заявитель считает, что постановление N 1187 от 14.05.2008 нарушает его права, создает препятствия для осуществления предпринимательской деятельности.

Определениями от 20.08.2008 и 22.09.2008 в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены: ОАО "Нептун", Комитет по управлению муниципальным имуществом г. Ставрополь, Комитет градостроительства администрации г. Ставрополь.

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 30.10.2008 заявленные требования общества удовлетворены. Суд признал недействительным постановление от 14.05.2008 N 1187 "Об отмене некоторых постановлений главы города Ставрополя" в части отмены постановления от 09.03.2007 N 633 "Об утверждении акта выбора земельного участка, согласовании ООО "Диагональ Групп" места размещения торгово-офисного здания по проспекту Кулакова, 16-л в квартале 603, предоставлении земельного участка для проектирования и строительства и земельного участка для организации строительства торгово-офисного здания с последующим благоустройством", как не соответствующее действующему законодательству и нарушающее права ООО "Диагональ Групп". С Администрации г. Ставрополь в пользу ООО "Диагональ Групп" взыскано 2.000 руб. в возмещение расходов по оплате госпошлины.

Решение мотивировано тем, что предоставление земельных участков обществу осуществлено в соответствии с земельным и градостроительным законодательством. Правоотношения сторон по аренде возникли на законных основаниях и не могут быть прекращены путем издания ненормативного правового акта. Суд пришел к выводу, что Администрация, расторгая договора аренды, фактически изъяла земельные участки у законного арендатора.

Не согласившись с таким решением, Администрация направила в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд жалобу, в которой просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционной жалобы Администрация указывает, что при предоставлении земельных участков в аренду была нарушена процедура, предусмотренная Земельным Кодексом РФ. На момент утверждения акта выбора земельного участка не было получено санитарно-эпидемиологическое заключение и не проведено информирование населения о предстоящем предоставлении земельных участков в аренду. Землеустроительные дела на спорные земельные участки не утверждены начальником Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Ставропольскому краю. Податель жалобы также указывает на то, что освоение Обществом спорных земельных участков приведет к утрате их функционального и целевого назначения, поскольку разрешенное использование данных земель - под парк общего пользования - сложилось исторически.

ООО "Диагональ Групп" представило отзыв на жалобу, в котором просит оставить решение суда без изменения, полагает, что решение Арбитражного суда Ставропольского края является законным и обоснованным и оснований для его отмены не имеется.

В судебном заседании Представитель администрации поддержал апелляционную жалобу, по доводам, изложенным в ней. Дополнительно суду пояснил, что порядок, предусмотренный Земельным кодексом РФ нарушен тем, что решение о предоставлении участков в аренду было принято до их формирования и получения кадастровых номеров. Кроме того, постановлением главы города Ставрополя N 1383 от 30.04.1998 спорные земли площадью 14 га переданы на баланс МУ "Горзеленстрой" как парк, что также исключает возможность их аренды для целей строительства.

Представители ОАО "Нептун" и Комитета градостроительства администрации г. Ставрополя просили удовлетворить жалобу администрации и отменить решение суда. Суду пояснили, что земельные участки, предоставленные ООО "Диагональ Групп" под организацию и строительство торгово-офисного здания, входит в парковую зону.

Представители ООО "Диагональ Групп" возражали об удовлетворении апелляционной жалобы по доводам, изложенным в отзыве, просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения. Полагают, что суд первой инстанции правильно установил все юридически значимые обстоятельства по делу и вынес законное и обоснованное решение

Комитет по управлению муниципальным имуществом администрации г. Ставрополя просил рассмотреть жалобу в отсутствие их представителя. На основании п. 3 ст. 156 АПК РФ дело рассматривается без представителя третьего лица.

Выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, судебная коллегия считает, что апелляционная жалоба Администрации подлежит удовлетворению, по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, постановлением главы города от 09.03.2007 N 633 обществу утвержден акт выбора земельного участка, согласовано место размещения объекта и предоставлены в аренду сроком на три года два земельных участка площадью 4590 кв. м и 3350 кв.м. для организации строительства, а также проектирования и строительства торгово-офисного здания по проспекту Кулакова в квартале 603 (т. 1, л. д. 21-22).

Глава города постановлением от 14.05.2008 N 1187 отменил в порядке самоконтроля постановление от 09.03.2007 N 633 (т. 1, л. д. 10).

Заявитель полагая, что постановление N 1187 нарушает его права и интересы в сфере предпринимательской деятельности, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации организация вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, государственных органов, органов местного самоуправления, если полагают, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушают ее права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на нее какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

В соответствии с пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Согласно статье 48 указанного Федерального закона муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт. Таким образом, основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, компетентный орган местного самоуправления, его должностное лицо в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый данным либо другим должностным лицом органа местного самоуправления правовой акт. По смыслу приведенных положений Закона в этом случае полномочный орган, принявший акт обязан обосновать необходимость его отмены в самом акте, а в случае оспаривания - в суде.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из того, что земельные участки предоставлены обществу в соответствии со статями 30, 31 и 32 Земельного кодекса. Однако судебная коллегия находит указанный вывод суда необоснованным ввиду следующего.

Согласно статье 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: 1) без предварительного согласования мест размещения объектов; 2) с предварительным согласованием мест размещения объектов (пункт 1).

Предоставление земельных участков обществу для строительства происходило с предварительным согласованием мест размещения объектов.

В силу пункта 5 статьи 30 названного Кодекса предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: 1) выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Названной нормой установлено, что заинтересованное лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением, в котором указывается назначение объекта, предполагаемое место размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. Орган местного самоуправления обеспечивает выбор земельного участка, а также информирует население о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства. Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. Орган местного самоуправления принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка или об отказе в размещении объекта. Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет; 2) проведение работ по формированию земельного участка; 3) государственный кадастровый учет земельного участка в соответствии с правилами, предусмотренными статьей 70 Кодекса; 4) принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства.

Решение о предварительном согласовании места размещения объекта и проект границ земельного участка являются основанием установления в соответствии с заявками граждан или юридических лиц, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и за их счет границ такого земельного участка на местности и его государственного кадастрового учета в порядке, установленном федеральными законами.

Орган местного самоуправления на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и приложенной к нему кадастровой карты (плана) земельного участка в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка для строительства (пункты 1, 2 статьи 32 Земельного кодекса Российской Федерации).

Из содержания приведенных норм следует, что принятию решения о предоставлении земельного участка в аренду предшествует проведение работ по формированию земельного участка (установление его границ на местности), а также государственный кадастровый учет этого участка. Следовательно, принятие органом местного самоуправления решения о предоставлении заинтересованному лицу земельного участка в аренду для строительства без его государственного кадастрового учета противоречит указанным нормам и не может быть признано правомерным.

Кроме того, в соответствии с пунктом 2 статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации земельный участок как объект земельных отношений - часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы, которой описаны и удостоверены в установленном порядке. В силу пункта 3 статьи 607 Гражданского кодекса Российской Федерации в договоре аренды должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить имущество, подлежащее передаче арендатору в качестве объекта аренды. При отсутствии этих данных в договоре условие об объекте, подлежащем передаче в аренду, считается не согласованным сторонами, а соответствующий договор не считается заключенным. Таким образом, отсутствие государственного кадастрового учета земельного участка препятствует заключению договора аренды.

В деле отсутствуют доказательства того, что на момент принятия постановления от 09.03.2007 N 633 "Об утверждении акта выбора земельного участка, согласовании места размещения объекта, предоставлении земельных участков обществу в аренду", был осуществлен государственный кадастровый учет спорных земельных участков.

Напротив, как следует из текста постановления N 633 Обществу предписано осуществить постановку земельных участков на государственный кадастровый учет в соответствии с Федеральным законом "О государственном земельном кадастре". Отсутствие сформированных земельных участков на день их предоставления в аренду подтверждается имеющимися в материалах дела кадастровыми планами участка, из которых следует, что спорные участки поставлены на кадастровый учет лишь 27.07.2007 (том 1 л.д. 73, 135), то есть по истечению более 3-х месяцев с момента принятия постановления N 633 и более месяца с момента заключения договоров аренды (том 1 л.д. 41-46, 106-110) .

Данные обстоятельства свидетельствуют о несоблюдении органом местного самоуправления требований, установленных пунктом 5 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации. Поэтому вывод суда первой инстанции о том, что глава муниципального образования постановлением N 1187 неправомерно отменил ранее принятое постановление от 09.03.2007 N 633, нельзя признать обоснованным.

В части 3 статьи 12 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что предоставление земельных участков для строительства допускается при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии предполагаемого использования земельных участков санитарным правилам. Акт выбора земельного участка и предварительного согласования размещения объекта строительства от 07.02.2007 N 37 с Санэпидемиологической службой не согласован.

Кроме того, в материалах дела отсутствуют документы, свидетельствующие о том, что орган местного самоуправления информировал население о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства.

Согласно п. 3 ст. 31 Земельного кодекса РФ и ст. 18 Градостроительного кодекса РФ обязанность информирования населения предшествует выбору земельного участка и принятию решения о предварительном согласовании места размещения объекта недвижимости.

Имеющаяся в материалах дела копия газеты "Вечерний Ставрополь" таким доказательством признано быть не может, поскольку из смысла п. 3 ст. 31 Земельного кодекса РФ и ст. 18 Градостроительного кодекса РФ следует, что информирование населения должно производиться через средства массовой информации до производства работ по выбору земельного участка. Между тем Акт выбора земельного участка и предварительного согласования размещения объекта строительства составлен 07.02.2007 (том 1 л.д. 63), тогда как информация для населения была размещена в газете лишь 21.02.2007 (том 1 л.д. 62), то есть после производства работ по выбору земельного участка. Кроме того, из опубликованной информации невозможно установить точное местонахождение земельных участков, поскольку указан лишь квартал и отсутствует привязка участков к адресу.

В соответствии со ст. 61 Федерального закона N 7-ФЗ от 10.01.2002 "Об охране окружающей среды" зеленый фонд городских и сельских поселений представляет собой совокупность зеленых зон, в том числе покрытых древесно-кустарниковой растительностью территорий и покрытых травянистой растительностью территорий, в границах их поселений. На территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения.

Решением Ставропольской городской Думы N 11 от 28.01.1998 утверждены Правила озеленения, содержания и охраны зеленых насаждений в городе Ставрополе, согласно которым объектами зеленого хозяйства являются растительность, образующая архитектурно - ландшафтный ансамбль на определенной территории, включая оборудование лесного хозяйства - парки, лесопарки, скверы, газоны, зеленый зоны и т.п. На территории объектов зеленого хозяйства муниципального общественного фонда без согласования с предприятием зеленого хозяйства запрещается отводить участки под застройку постоянного или временного характера.

Постановлением главы города Ставрополя от 04.08.2008 N 1814 сквер в районе завода "Нептун" по пр. Кулакова. 10, в который входят спорные земельные участки по пр. Кулакова, 16л, включен в перечень озелененных территорий общего пользования в городе Ставрополе.

В соответствии с п. 9 ст. 85 и п. 5 ст. 98 Земельного кодекса РФ земельные участки, занятые скверами, относятся к рекреационной территориальной зоне и используются для отдыха граждан и туризма. На этих землях запрещается деятельность, не соответствующая их целевому назначению. Однако в нарушение вышеуказанных норм земельный участок был выделен ООО "Диагональ Групп" для строительства торгово-офисного здания.

Кроме того, зеленые насаждения муниципального общественного фонда, к которому относится указанный сквер (парк), находятся в оперативном управлении МУП "Горзеленстрой" на основании постановления главы города Ставрополя от 30.04. 1998 N 1383 (том 2 л.д. 25), что также исключает возможность предоставления спорных земельных участок в аренду для строительства.

При таких обстоятельствах постановление главы город Ставрополя от 09.03.2007 N 633 "Об утверждении акта выбора земельного участка, согласовании ООО "Диагональ Групп" места размещения торгово-офисного здания по проспекту Кулакова, 16-л в квартале 603 и предоставлении земельного участка для проектирования и строительства и земельного участка для организации строительства торгово-офисного здания с последующим благоустройством" нельзя признать законным.

В силу п. 2 ст. 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

Постановлением главы города Ставрополя N 1187 от 14.05.2008 отменено незаконно изданный ненормативный правовой акт. Следовательно, суд первой инстанции необоснованно признал постановление N 1187 недействительным в обжалуемой части, в связи с чем решение Арбитражного суда Ставропольского края от 30.10.2008 подлежит отмене.

Статья 201 АПК РФ предусматривает, что в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушает права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Поскольку постановление N 1187 от 14.05.2008 в обжалуемой части соответствует закону, требование ООО "Диагональ Групп" о признании ненормативного акта недействительным, подлежит отклонению.

Вывод суда первой инстанции о том, что постановление N 1187 является недействительным, так как влечет прекращение арендных отношений, судебная коллегия находит несостоятельным.

Статья 30 Земельного кодекса устанавливает, что решение исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка для строительства является основанием заключения договора аренды земельного участка.

Толкование названной нормы позволяет сделать вывод о том, что основанием для заключения договора аренды земельного участка является законное решение о его предоставлении.

Договоры, основанные на незаконном ненормативном акте, не могут быть признаны действительными.

Госпошлина по заявлению и по апелляционной жалобе относятся на ООО "Диагональ Групп", расходы по ее уплате, понесенные Администрацией при подаче апелляционной жалобы подлежат возмещению.

Руководствуясь ст. ст. 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Ставропольского края от 30.10.2008 по делу N А63-10109/2008 отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Принять по делу новый судебный акт об отказе ООО "Диагональ Групп" в удовлетворении заявленных требований.

Взыскать с ООО "Диагональ Групп" в пользу Администрации города Ставрополя 1.000 руб. расходов по оплате госпошлины по жалобе.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо- Кавказского округа в двух месячный срок через Арбитражный суд Ставропольского края.

Председательствующий:

Ю.Б. Луговая

Судьи

Г.В. Казакова И.А. Цигельников