Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 июня 2008 г. N 19АП-2114/08

25 июня 2008 г.

дело N А14-14047-2007

г.Воронеж 331/3

Резолютивная часть постановления объявлена 18 июня 2008 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 25 июня 2008 г.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Потихониной Ж.Н.,

судей: Барковой В.М.,

Безбородова Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Плотниковой Е.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу УФК по Воронежской области

на решение Арбитражного суда Воронежской области от 26.03.2008г. по делу N А14-14047/2007/331/3, принятое судьёй Семёновым Г.В., по иску Муниципального образования - городской округ город Нововоронеж к Российской Федерации в лице Министерства финансов РФ и Управления федерального казначейства по Воронежской области о взыскании понесённых расходов в размере 420 000 рублей,

при участии:

от РФ в лице УФК по Воронежской области: Ситникова Н.В. - ведущий специалист-эксперт, доверенность б/н от 26.12.2007г.;

от МО городской округ г. Нововоронеж: Городнянская Ю.В. - главный специалист юридического отдела, доверенность б/н от 16.06.2008г.;

от ГФУ Воронежской области: Цапина Т.А. - ведущий консультант правового отдела, доверенность N 3 от 09.01.2008г.;

от РФ в лице Министерства Финансов РФ представитель не явился, надлежаще извещён;

от ГУ здравоохранения Воронежской области представитель не явился, надлежаще извещён;

от Министерства здравоохранения и социального развития РФ представитель не явился, надлежаще извещён.

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное образование - городской округ город Нововоронеж обратилось в Арбитражный суд Воронежской области с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства Финансов РФ и Российской Федерации в лице Управления федерального казначейства по Воронежской области о взыскании в порядке компенсации в пользу Истца за счет казны РФ убытков в размере 420 000 руб., понесенные Истцом в связи с выплатой денежных средств Кислякову И.Н. на приобретение жилого помещения (с учетом уточнений принятых определением суда от 27.02.2008 г. в порядке ст.49 АПК РФ).

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, по делу привлечены - Главное Управление здравоохранения Воронежской области, Министерство здравоохранения и социального развития РФ и ГФУ Воронежской области.

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 26.03.2008 года по делу N А14-14047-2007/331/3 исковые требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением, УФК по Воронежской области обратился в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Воронежской области от 26.03.2008 года по делу.

В судебное заседание представители Министерства Финансов РФ, ГУ здравоохранения Воронежской области, Министерства здравоохранения и социального развития РФ не явились.

Учитывая, что суд располагает доказательствами надлежащего извещения неявившихся лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного разбирательства, апелляционная жалоба рассматривалась в его отсутствие в соответствии со статьями 156, 266 АПК РФ.

В судебном заседании представитель УФК по Воронежской области поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

В судебном заседании представитель Муниципального образования - городской округ город Нововоронеж выразил несогласие с доводами апелляционной жалобы и просил оставить обжалуемое решение Арбитражного суда Воронежской области в силе.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав объяснения представителей явившихся лиц, участвующих в деле, апелляционный суд не находит оснований для отмены или изменения оспариваемого судебного акта.

Из материалов дела следует, что решением Нововоронежского городского суда от 23.05.2002г. на администрацию г. Нововронежа была возложена обязанность по предоставлению Кислякову И.Н. в г. Нововоронеже отдельной изолированной квартиры площадью не менее 12,9 кв.м. в соответствии с существующей в администрации Нововоронежа очередностью внеочередников со дня регистрации и постановки Кислякова И.Н. для улучшения жилищных условий.

В решении от 23.05.2002 г. установлено, что Кисляков И.Н. страдает заразной формой туберкулеза и в связи с заболеванием является инвалидом второй группы, состоит на "Д" учете у врача фтизиатра. С 22.03.2001 г. Кисляков И.Н. стоит в очереди на получение дополнительной жилой площади в администрации г. Нововоронежа.

Удовлетворяя требования Кислякова И.Н., суд исходил из требований статьи 14 Закона от 18.06.2001 г. N 77 "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации".

На основании указанного решения был выдан исполнительный лист.

Так как исполнение в натуре было невозможно, определением Нововоронежского городского суда Воронежской области от 29.03.2005 г. по заявлению Кислякова И.Н. был изменен способ и порядок исполнения решения от 23.05.2001г., вместо квартиры в г.Нововоронеже с Нововоронежской городской администрации взыскано в пользу Кислякова И.Н. 420 000 руб. - стоимость однокомнатной квартиры в г.Нововоронеже. Платежным поручением N 4875 от 05.04.2007 г. администрация г. Нововоронежа перечислила Кислякову И.Н. 420000 руб. во исполнение определения суда от 29.03.2005 г.

Ссылаясь на то, что в результате реализации положений Закона от 18.06.2001 г. N 77 "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" в отношении Кислякова И.Н., истцом понесены убытки, которые должны быть возмещены за счет ответчиков, Муниципальное образование - городской округ город Нововоронеж обратилось в арбитражный суд с настоящим иском.

Судебная коллегия считает, что удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что к настоящему спору подлежат применению нормы Закона от 18.06.2001 г. N 77 "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации", ст.ст. 16, 125, 1069, 1071 Гражданского кодекса РФ.

В соответствии с пунктом 5 статьи 14 Закона от 18.06.2001 г. N 77 "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" (в редакции, действовавшей на момент вынесения решения от 23.05.2002 г.) больным заразными формами туберкулеза, проживающим в квартирах, в которых исходя из занимаемой жилой площади и состава семьи нельзя выделить отдельную комнату больному заразной формой туберкулеза, коммунальных квартирах, общежитиях, а также семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза, жилые помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда предоставляются в течение года со дня принятия их на учет для улучшения жилищных условий. При этом учитывается их право на дополнительную жилую площадь в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Положения статьи 14 Закона от 18.06.2001 г. N 77 "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" претерпели изменения (п. 5 в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ), исходя из которых больным заразными формами туберкулеза, проживающим в квартирах, в которых исходя из занимаемой жилой площади и состава семьи нельзя выделить отдельную комнату больному заразной формой туберкулеза, квартирах коммунального заселения, общежитиях, а также семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза, предоставляются вне очереди отдельные жилые помещения с учетом их права на дополнительную жилую площадь в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.

В силу статей 4, 6 указанного Закона к полномочиям Российской Федерации в области предупреждения распространения туберкулеза в Российской Федерации относилось, в том числе обеспечение экономических, социальных и правовых условий для предупреждения распространения туберкулеза. При этом органы местного самоуправления осуществляют свою деятельность в области предупреждения распространения туберкулеза в пределах полномочий, предоставленных им законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1996 г. N 14 (действовавшего в спорный период) был утвержден Перечень заболеваний, дающих инвалидам, страдающим ими, право на дополнительную жилую площадь в виде отдельной комнаты, в соответствии с которым такое право предоставлялось инвалидам, страдающим активной формой туберкулеза всех органов и систем.

Постановлением Администрации Воронежской области от 30.06.1997 г. N 656 "О неотложных мерах по борьбе с туберкулезом в Воронежской области" главам местного самоуправления г.Воронежа и районов области было указано принять меры по реализации Постановления Правительства РФ от 28 февраля 1996 г. N 214.

Таким образом, исходя из указанных положений, органы местного самоуправления были наделены отдельными полномочиями по реализации установленных Российской Федерацией гарантий правовой и социальной защиты, в том числе по предоставлению жилых помещений инвалидам, страдающим активной формой туберкулеза всех органов и систем.

Арбитражный суд первой инстанции, правомерно указал, что Закон от 18.06.2001 г. N 77 "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" не предусматривал и не предусматривает возмещение убытков в меньшем размере, в том числе в объеме предусмотренного бюджетного финансирования. При этом, обязывая органы местного самоуправления обеспечить предоставление льгот, законодатель не указывает конкретный источник их финансирования.

В соответствии со статьей 85 Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 г. N 145-ФЗ расходы по обеспечению социальной защиты населения финансируются совместно за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов.

На основании пункта 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. N23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществленным до 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам надлежит учитывать следующее.

При применении статьи 72 Конституции Российской Федерации, абзаца шестого пункта 1 статьи 85 БК РФ (в редакции, действовавшей до 01.01.2005) судам необходимо исходить из того, что отнесение вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает право субъекта Российской Федерации установить меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным федеральным законодательством, с принятием обязательств по их финансированию за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Положения БК РФ о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что в силу пункта 4 статьи 130, статей 133 и 136 БК РФ (в редакции, действовавшей до 01.01.2005), раздела 4 программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 N 584, должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В соответствии со статьями 130, 133, 136 Бюджетного кодекса РФ спорные средства должны быть переданы из федерального бюджета в бюджет субъекта РФ в виде субвенций и субсидий.

Вместе с тем, как установлено судом, в 2001-2004 годах денежные средства на рассматриваемые цели из федерального бюджета не передавались как не запланированные соответствующими Федеральными законами.

Каких-либо субвенций в отношении финансирования льгот по Закону от 18.06.2001 г. N 77 "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" классификация доходов бюджетов Российской Федерации не содержит. Тем самым, в отношении исполнения требований указанного Закона о социальных гарантиях для больных заразной формой туберкулеза не были определены не только источник финансирования, но и соответствующий распорядитель бюджетных средств.

Взыскание понесенных Истцом расходов за счет казны Российской Федерации в лице Минфина России соответствует положениям Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23.

Однако, несмотря на указанное обстоятельство и исходя из смысла пункта 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. N23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" к участию в деле были привлечены участники бюджетного процесса: Главное Управление здравоохранения Воронежской области и Министерство здравоохранения и социального развития РФ.

Главное финансовое управление Воронежской области и Министерство финансов РФ подтвердили то обстоятельство, что денежных средств из Федерального бюджета на реализацию Закона от 18.06.2001 г. N 77 "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" в части возмещения затрат на обеспечение социальных гарантий и предоставлению жилья в порядке статьи 14 Закона от 18.06.2001 г. N 77 "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" за период с 2001-2004 г. (период реализации социальной гарантии, установленной статьей 14 указанного Закона) не выделялось и не поступало. Указанные обстоятельства были подтверждены Главным Управлением здравоохранения Воронежской области и Министерством здравоохранения и социального развития РФ.

Как установлено судом, органами местного самоуправления и органами исполнительной власти Воронежской области каких-либо дополнительных льгот в рамках социальных гарантий, установленных пунктом 5 статьи 14 Закона от 18.06.2001 г. N 77 "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации", не предоставлялось.

Факты, установленные судебными актами судом общей юрисдикции, в установленном законном порядке и по данному делу не оспариваются.

В соответствии со статьей 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

В силу статьи 16 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В соответствии со статьей 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Согласно статье 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

В силу статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.

В соответствии со статьей 125 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти, а от имени муниципальных образований - органы местного самоуправления.

При удовлетворении иска взыскание денежных сумм производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии денежных средств - за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну, в силу постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Так как предоставление спорных льгот относится к полномочиям Российской Федерации, передача которых на другой уровень власти в соответствии с нормативно-правовыми актами, разграничивающими расходные полномочия Российской Федерации и субъектов РФ, должно осуществляться из федерального бюджета путем передачи средств нижестоящим бюджетам.

Компенсация расходов, связанных с реализацией социальных гарантий, установленных пунктом 5 статьи 14 Закона от 18.06.2001 г. N 77 "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации", является расходным обязательством Российской Федерации и их возмещение осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Российская Федерация не отменяла и не приостанавливала действие указанного Закона, поэтому расходы по предоставлению социальных гарантий отдельным категориям потребителей могут быть возложены на публично-правовое образование независимо от того, предусмотрены ли соответствующие средства в Законе о бюджете.

Поскольку средств на возмещение спорных расходов по выполнению Закона от 18.06.2001 г. N 77 "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" не было выделено, суд первой инстанции с учетом разъяснений, содержащихся в п. 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 23 от 22.06.2006 г., обоснованно пришел к выводу о необходимости взыскания убытков с Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации.

Взыскание расходов Истца по рассматриваемому Закону за счет средств федерального бюджета, как указывает арбитражный суд Воронежской области, соответствует также Постановлению Правительства РФ N 584 от 15.08.2001 "О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года", согласно которому ответственность субъекта РФ за невыполнение федерального закона, влекущего дополнительные расходы для регионального бюджета, может иметь место лишь при передаче из федерального бюджета средств для компенсации таких расходов и в пределах переданных для этих целей средств, ФЗ "О местном самоуправлении в РФ", ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", также предусматривающим ответственность органов местного самоуправления за невыполнение отдельных государственных полномочий в пределах переданных на осуществление этих полномочий средств.

Также судом обоснованно учтены следующие обстоятельства.

Возлагая обязанность на органы местного самоуправления по предоставлению жилых помещений, по смыслу ст. 132 (ч. 2) Конституции Российской Федерации предполагается полная компенсация из федерального бюджета возникающих при ее осуществлении дополнительных расходов органа местного самоуправления, что гарантирует право собственности муниципального образования (ст. ст. 132, 133 Конституции Российской Федерации). Только при таких условиях не происходит изъятие муниципальной собственности и не нарушается самостоятельность муниципального образования в распоряжении местными финансами и бюджетом (ст. 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Компенсация расходов подлежит обязательному обеспечению федеральным бюджетом и призвана гарантировать право собственности муниципальных образований.

Таким образом, право требования возмещения от государства понесенных расходов по предоставлению жилья не может быть связано с фактом достаточного (недостаточного) бюджетного финансирования. Обязанность государства по возмещению указанных расходов обусловлена самим фактом предоставления жилых помещений определенным в Законе лицам.

Данная позиция заключается в том, что пробел в законодательном регулировании, сохраняющийся в результате бездействия законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в течение длительного времени, достаточного для его устранения, не может служить непреодолимым препятствием для разрешения спорных вопросов, если от этого зависит реализация вытекающих из Конституции Российской Федерации прав и законных интересов граждан.

При этом судом правомерно отклонены доводы Министерства финансов Российской Федерации о том, что Истцом расходы производятся за счет регионального бюджета или лимитов главного распорядителя бюджетных средств, так как данные доводы противоречат действующему законодательству (ст. ст. 165 - 167, 171 Бюджетного кодекса Российской Федерации), согласно которому обеспечение исполнения федеральных законов о спорных социальных гарантиях относится к компетенции Российской Федерации, следовательно, ответственность в данном случае лежит на этом публично-правовом образовании.

Довод Министерства финансов России об отсутствии заявок на финансирование Закона от 18.06.2001 г. N 77 "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" также правомерно не был принят в качестве основания для отказа в иске, поскольку право требования возмещения Российской Федерацией понесенных юридическим лицом расходов по предоставлению льгот определенным категориям граждан не может быть связано с фактом включения (невключения) в бюджет средств на компенсацию расходов в необходимом размере. Обязанность Российской Федерации по возмещению расходов обусловлена самим фактом предоставления льгот лицам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

По мнению Минфина России, убытки должны быть взысканы с главного распорядителя средств федерального бюджета. Между тем, как уже указывалось судом, в силу положений Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель бюджетных средств несет ответственность за неисполнение государственных полномочий только в пределах средств, выделенных из федерального бюджета. Судом установлено, что в Федеральном бюджете на 2001-2004 г.г. не были предусмотрены средства на финансирование исполнения положений Закона от 18.06.2001 г. N 77 "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации". Тем самым, в силу пункта 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 убытки подлежат взысканию с Российской Федерации в лице Министерства финансов России.

Довод заявителя жалобы о том, что главным распорядителем средств федерального бюджета является Министерство здравоохранения и социального развития РФ, не принимается во внимание, поскольку заявитель не доказал, что производилось финансирование вышеуказанного лица на возмещение расходов, связанных представлением жилья больным туберкулезом.

Кроме того, в соответствии со свидетельством о государственной регистрации юридического лица запись о создании Министерства здравоохранения и социального развития РФ была внесена в ЕГРЮЛ 15.04.2004г., следовательно, оно не могло быть главным распорядителем средств федерального бюджета в период с 2000 по 2004 года.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции считает, что обжалуемый судебный акт принят в соответствии с нормами материального и процессуального права, и основания для его отмены отсутствуют.

Убедительных доводов, основанных на доказательственной базе и позволяющих отменить обжалуемый судебный акт, апелляционная жалоба не содержит, в связи с чем, удовлетворению не подлежит.

Расходы по уплате государственной пошлины в соответствии со статьями 110, 112 АПК РФ суд относит на заявителя жалобы.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Воронежской области от 26.03.2008г. по делу N А14-14047/2007/331/3 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Центрального округа.

Председательствующий судья

Потихониной Ж.Н.

Судьи

Баркова В.М. Безбородов Е.А.