Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 24 апреля 2009 г. N 01АП-1222/09

г. Владимир

24 апреля 2009 г.

Дело N А43-29764/2008-43-461

Резолютивная часть постановления объявлена 22.04.2009.

Постановление в полном объеме изготовлено 24.04.2009.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Урлекова В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Богдановой Т.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации г. Дзержинска

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 11.02.2009

по делу N А43-29764/2008-43-461,

принятое судьей Степановой С.Н.

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Полихимсервис"

о признании незаконными отказов администрации г. Дзержинска в утверждении и согласовании градостроительного плана земельного участка,

при участии:

от администрации г. Дзержинска - Афанасьева Д.И. по доверенности от 16.07.2008 N 45, Некрасова А.Г. по доверенности от 20.06.2008 N 40;

от общества с ограниченной ответственностью "Полихимсервис" - Шлеса Л.С. по доверенности от 27.07.2007,

и установил:

общество с ограниченной ответственностью "Полихимсервис" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконными отказов администрации г. Дзержинска (далее - администрация), изложенных в ответах от 15.08.2008, 27.08.2008, 05.11.2008 и 16.01.2009, в утверждении и согласовании градостроительного плана земельного участка площадью 9605,5 кв.м с кадастровым номером 52:21:00 00 107:0001, принадлежащего Обществу на праве собственности и расположенного по адресу: г. Нижний Новгород, ул. Марковникова, д. 22А, а также бездействия администрации, выразившегося в несогласовании и непредставлении в 30-дневный срок с момента обращения градостроительного плана данного земельного участка, и об обязании администрации утвердить и выдать заключение по проекту: "Комплекс жилых и административных зданий по ул. Марковникова, 22А".

Решением от 11.02.2009 Арбитражный суд Нижегородской области частично удовлетворил требования Общества, признав незаконными оспариваемые отказы администрации и обязав ее принять меры и утвердить градостроительный план земельного участка. В остальной части требований Обществу отказано.

Администрация не согласилась с решением арбитражного суда первой инстанции в удовлетворенной части требований Общества и обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его в этой части отменить в связи с нарушением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

По мнению заявителя апелляционной жалобы, ссылка суда на предоставленный Обществом градостроительный план земельного участка, подготовленный Управлением архитектуры и градостроительства администрации г. Дзержинска, противоречит действующему законодательству, поскольку в соответствии со статьей 62 Устава городского округа Дзержинск градостроительный план земельного участка, расположенного в пределах границ городского округа г. Дзержинск, подлежит утверждению мэром города в форме постановления администрации.

Администрация не согласна с выводом суда о том, что в отсутствие утвержденных правил землепользования и застройки и градостроительных регламентов любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территории (градостроительным регламентом) выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур, так как изменение одного вида разрешенного использования на другой без дополнительных разрешений и согласования допускается лишь в том случае, когда имеется градостроительный регламент, утвержденный в составе правил землепользования и застройки представительным органом местного самоуправления с обязательным приложением протокола публичных слушаний.

Поскольку в настоящее время правила землепользования и застройки в г. Дзержинске не утверждены, градостроительные регламенты не установлены, по мнению администрации, применению подлежит подпункт 3 пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", в соответствии с которым решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, с учетом результатов публичных слушаний, которые организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений частей 3 - 10 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части соответствующих требований.

Как считает администрация, протоколы проведения общественных слушаний от 02.08.2005 и 30.12.2005 не могут быть приняты в качестве доказательств учета мнения граждан о предполагаемом строительстве, поскольку вопрос об изменении вида разрешенного использования земельного участка на данных слушаниях не обсуждался и решение по нему не принималось; предполагаемое строительство на спорном земельном участке влечет изменение разрешенного использования земельного участка, при этом инициирование проведения публичных слушаний по вопросу изменения одного вида разрешенного использования земельного участка на другой вид должно быть осуществлено самим Обществом на основании его заявления, однако такового от него в администрацию не поступало.

Представители администрации в судебном заседании поддержали доводы апелляционной жалобы.

Общество в отзыве на апелляционную жалобу и его представитель в судебном заседании просили решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Нижегородской области от 11.02.2009 в обжалуемой части проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав лиц, участвующих в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как установил суд первой инстанции и следует из материалов дела, Обществу на праве собственности принадлежат объекты недвижимого имущества: двухэтажное нежилое здание общей площадью 1645,2 кв.м и земельный участок под указанным зданием общей площадью 9144,50 кв.м с кадастровым номером 52:21:00 00 107:0043, расположенные по адресу: г. Дзержинск, ул. Марковникова, д. 22А, что подтверждается свидетельствами о государственной регистрации права от 11.11.2004 серии 52-АБ N 148234 и серии 52-АБ N 148233.

09.12.2004 Общество обратилось в администрацию с заявлением о рассмотрении возможности размещения жилой застройки в границах землепользования по адресу: г. Дзержинск, ул. Марковникова, дом 22А.

После согласования комиссией по инвестиционной политике и земельным отношениям администрации 23.12.2004 указанного вопроса Обществом в целях информирования заинтересованных лиц о возможном строительстве жилых домов с объектами инфраструктуры на указанном земельном участке в газете "Дзержинская панорама" N 26 (175) от 30.06.2005 размещена информация о намечаемом строительстве двух малоэтажных жилых домов по адресу: г. Дзержинск, ул. Марковникова, д. 22А, где указано, что оценка воздействия намечаемой хозяйственной деятельности будет проходить с 30.06.2005 по 29.07.2005; в N 30 (179) от 28.07.2005 - информация о прохождении 02.08.2005 в 10 час. 00 мин. общественных слушаний по вопросу намечаемого строительства жилых домов с указанием адреса проведения слушаний; в N 53 (202) от 29.12.2005 - сообщение о проведении 30.12.2005 общественных слушаний по вопросу намечаемого размещения автономной котельной, расположенной по адресу: г. Дзержинск, ул. Марковникова, д. 22А, где указаны время и адрес проведения общественных слушаний.

По результатам общественных слушаний составлены протоколы проведения общественных слушаний от 02.08.2005 и 30.12.2005.

После получения необходимых согласований и заключений, в том числе о карстоопасности площадки для размещения и проектирования двух жилых домов; гидрогеологического заключения; предварительного согласования с Комитетом охраны природы и управления природопользованием Нижегородской области; согласования строительства двух жилых домов с Территориальным отделом территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в Нижегородской области; заключения ГУ МЧС России по Нижегородской области по выбору земельного участка на проектирование строительства, администрацией Обществу выданы архитектурно-планировочные задания от 25.09.2006 N 8086 "На размещение и проектирование двух жилых домов со встроенными помещениями предприятий обслуживания по ул. Марковникова, 22А" и от 06.02.2007 N 8170 "На размещение и проектирование пристроя, хозблока и котельной по ул. Марковникова, 22А".

14.04.2008 Общество обратилось в администрацию с заявлением о выполнении градостроительного плана земельного участка, указанного в архитектурно-планировочном задании, в связи с чем Управлением архитектуры и градостроительства администрации подготовлен градостроительный план (вх. УАГ от 04.05.2008 N 2465).

31.07.2008 Общество представило в Управление архитектуры и градостроительства администрации проектную документацию на строительство комплекса жилых и административных зданий, включая два жилых дома, пристрой к существующему зданию офиса и газовую котельную, разработанную на основании архитектурно-планировочных заданий и в соответствии с установленным градостроительным законодательством порядком подготовки проектной документации.

Письмом от 15.08.2008 администрация отказала Обществу в выдаче заключения по проекту в связи с тем, что не представлены раздел проекта организации строительства, градостроительный план земельного участка; разрешенное использование земельного участка не соответствует проекту.

Письмом от 27.08.2008 N 5997 администрация отказала Обществу в утверждении градостроительного плана земельного участка, указав на необходимость представления протокола публичных слушаний об изменении вида разрешенного использования: эксплуатация нежилого здания на использование земельного участка в соответствии с поданным заявлением.

В письме администрации от 05.11.2008 N 8051 содержится аналогичный отказ.

11.12.2008 Общество вновь обратилось в администрацию с заявлением об утверждении градостроительного плана земельного участка, в котором просило в случае необходимости в постановлении об утверждении градостроительного плана установить вспомогательный вид разрешенного использования земельного участка: "Проектирование и строительство комплекса жилых и административных зданий по ул. Марковникова, д. 22А без изменения ранее установленного основного вида разрешенного использования".

Письмом от 16.01.2009 N 61/4 администрация со ссылкой на подпункт 3 пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" и пункт 3 статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отказала Обществу в утверждении градостроительного плана земельного участка, указав, что изменение разрешенного использования земельного участка возможно только с учетом результатов публичных слушаний.

Посчитав данные отказы администрации не соответствующими действующему законодательству и нарушающими его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 11 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проектной документации на строительство осуществляется в том числе на основании градостроительного плана земельного участка.

Согласно статьям 2 и 3 Федерального закона от 17.11.1995 N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" архитектурно-планировочное задание представляет собой комплекс требований к назначению, основным параметрам и размещению архитектурного объекта на конкретном земельном участке, а также обязательные экологические, технические, организационные и иные условия его проектирования и строительства, предусмотренные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Основанием для выдачи архитектурно-планировочного задания являются документы, удостоверяющие право собственности (право распоряжения) земельным участком, либо разрешение собственника земельного участка на проектирование на этом участке.

В соответствии пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи (в том числе земли населенных пунктов), используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Согласно статье 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны в том числе использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Статьей 85 (пунктом 2) Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Согласно частям 2 и 6 статьи 30, статье 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации 2004 года правила землепользования и застройки, утверждаемые представительным органом местного самоуправления, включают в себя в том числе градостроительные регламенты, в которых кроме прочего указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В силу части 3 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации 2004 года изменение одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Как следует из пункта 5 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами.

С учетом приведенных норм суд первой инстанции пришел к выводам, что виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются в градостроительных регламентах применительно к каждой территориальной зоне и могут быть изменены в соответствии с этими регламентами; разрешенное использование земельных участков и иных объектов недвижимости представляет собой использование недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом, ограничениями на использование недвижимости, установленными в соответствии с законодательством, а также публичными сервитутами.

Отказывая Обществу в утверждении градостроительного плана земельного участка, администрация ссылалась на пункт 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", в соответствии с которым вплоть до принятия в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации порядке правил землепользования и застройки, но не более чем через пять лет со дня введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации, решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования принимается главой местной администрации с учетом публичных слушаний. До принятия в установленном данным Кодексом порядке правил землепользования и застройки (частью которых является градостроительный регламент) решение об изменении одного вида разрешенного использования земельного участка на другой вид такого использования принимается главой местной администрации.

Как установлено судом первой инстанции, Правила землепользования и застройки и градостроительный регламент в г. Дзержинске не утверждены, документом, устанавливающим зонирование территории, является генеральный план г. Дзержинска.

В генеральном плане города улица Марковникова значится как зона жилой застройки (жилая зона), основной вид разрешенного использования земельного участка Общества указан как эксплуатация нежилого здания.

Согласно архитектурно-планировочным заданиям, утвержденным 25.09.2006 и 06.02.2007, раздел "Характеристика предоставляемого для проектирования участка" также содержит информацию о том, что улица Марковникова, 22А представляет собой жилую зону (сложившаяся застройка).

Из материалов дела усматривается, что на основании постановления администрации от 15.03.2004 N 512 земельному участку Общества установлено разрешенное использование: эксплуатация производственного здания для комплексного проектирования химических производств.

Нежилое здание и земельный участок, принадлежащие на праве собственности Обществу, ранее занимал детский сад, разрешенный вид использования земельного участка до его изменения - эксплуатация нежилого здания для учреждения дошкольного образования. Изменение вида разрешенного использования земельного участка произошло до введения Градостроительного кодекса Российской Федерации и в соответствии с действовавшим на тот момент законодательством.

На земельном участке Общество определило произвести расширение существующего офисного здания строительством пристроя к нему, котельной и жилых домов для сотрудников, работающих в этом здании. При этом использование земельного участка не противоречит его целевому назначению - осуществление проектной деятельности и не изменяет вид разрешенного использования.

В соответствии с подпунктом 5 пункта 3 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации в составе градостроительного плана земельного участка указываются в том числе информация о разрешенном использовании земельного участка, требования к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент).

Из раздела 2 градостроительного плана, подготовленного Управлением архитектуры и градостроительства администрации, следует, что градостроительный регламент земельного участка, виды разрешенного использования, а также условно разрешенные и вспомогательные виды использования не установлены.

При этом в разделе 3 данного градостроительного плана указано, что основным видом разрешенного использования является эксплуатация нежилого здания; условно разрешенные виды использования и вспомогательные виды разрешенного использования отсутствуют; назначение объекта капитального строительства - строительство двух многоквартирных домов со встроенными помещениями предприятий обслуживания, котельной, реконструкция нежилого здания со строительством пристроя.

Таким образом, подготовленный градостроительный план земельного участка, принадлежащего Обществу, не предусматривает изменение вида разрешенного использования земельного участка.

Администрация не представила доказательств того, что строительство двух жилых домов, котельной и пристроя к существующему нежилому зданию влечет за собой изменение разрешенного использования земельного участка.

Поскольку вид разрешенного использования земельного участка не изменяется, пункт 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" в рассматриваемом случае применен быть не может.

Следовательно, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о недоказанности администрацией необходимости изменения правового режима земельного участка и, соответственно, проведения в этих целях публичных слушаний.

В свою очередь, 02.08.2005 и 30.12.2005 проведены общественные слушания по вопросам намечаемого строительства жилых домов и размещения автономной котельной по адресу: г. Дзержинск, ул. Марковникова, д. 22А, участие в которых принимал и представитель администрации. По результатам данных обсуждений оформлены протоколы. Нарушений действующего законодательства при проведении общественных слушаний и составлении протоколов не установлено.

На основании изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что отказы администрации в утверждении градостроительного плана ввиду отсутствия протокола общественных слушаний по вопросу изменения разрешенного вида использования земельного участка являются необоснованными и нарушают права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку возлагают на Общество незаконную обязанность по проведению публичных слушаний, препятствуют дальнейшему согласованию и утверждению проектной документации, получению разрешения на строительство.

В этой связи требование Общества о признании незаконными оспариваемых отказов администрации правомерно удовлетворено судом первой инстанции.

Доводы администрации были предметом рассмотрения судом первой инстанции и им дана надлежащая правовая оценка, потому апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Арбитражный суд Нижегородской области в полном объеме выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, его выводы основаны на правильном применении норм материального права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 11.02.2009 по делу N А43-29764/2008-43-461 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации г. Дзержинска - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова В.Н. Урлеков