Пределы и основания проверки судебных актов (В. Лушников, "эж-ЮРИСТ", N 32, август 2006 г.)

Пределы и основания проверки судебных актов

Применительно к административному судопроизводству возможность исправления в порядке надзора судебных ошибок путем пересмотра вступивших в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов предусмотрена статьей 30.11 КоАП РФ. КС РФ уже обращался к этой статье, указывая в своих решениях, что суд надзорной инстанции обязан известить лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о факте принесения протеста прокурора, предоставить возможность ознакомиться с протестом и привести свои возражения на него (Определения от 12.04.2005 N 113-О, от 12.05.2005 N 145-О).

Теперь эту же позицию КС РФ распространил и на случаи, когда надзорную жалобу подает потерпевший (если только жалоба не возвращается заявителю), поскольку иное противоречило бы ст. 123 (ч. 3) Конституции РФ, согласно которой судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Данный вывод содержится в Определении КС РФ от 04.04.2006 N 113-О по жалобе гражданина В. А. Овчинникова. Однако новизна данного решения состоит главным образом не в этом. Жалоба В. А. Овчинникова, в деле которого судебные акты по делу об административном правонарушении были пересмотрены в порядке надзора не только далеко за пределами срока давности привлечения к административной ответственности, но и срока давности исполнения постановления по делу, стала поводом для того, чтобы суд впервые обратился к вопросу о пределах и основаниях проверки, к вопросу полномочий судей суда надзорной инстанции, сроков для обжалования (опротестования) вступившего в законную силу судебного акта и порядка рассмотрения жалобы (протеста).

Одним из основных отправных тезисов Определения было то, что поскольку речь идет о пересмотре судебных актов, постольку такой пересмотр должен осуществляться в надлежащей судебной процедуре. Пробелы КоАП РФ, который, по сути, не предусматривает никакой процедуры надзорной стадии процесса, дали повод Верховному Суду РФ сформулировать собственное видение решения этого вопроса.

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" отмечается, что надзорное производство не предполагает проведения судебного заседания, следовательно, стороны не извещаются и слушание дела как таковое отсутствует; по результатам рассмотрения жалобы, если она удовлетворяется, выносится не решение, а постановление, а об отказе в удовлетворении жалобы сообщается письмом; по результатам рассмотрения протеста прокурора выносится постановление о его удовлетворении или отказе в удовлетворении, поскольку протест является процессуальным документом, предусмотренным КоАП РФ.

Такая конструкция вызывает серьезные сомнения в ее правомерности, т.к. надлежащая судебная процедура, на что указывал КС РФ, не может быть обеспечена, если судебный акт пересматривается без проведения судебного заседания.

Кроме того, КС РФ пришел к выводу, что исходя из предназначения надзорного производства проверка в порядке надзора судебных актов по делу об административном правонарушении не может быть осуществлена в тех же пределах, что и на предыдущих стадиях.

Суд надзорной инстанции может проверить только законность судебных актов, не вдаваясь при этом в вопросы факта, а потому на данной стадии процесса недопустимо применение по аналогии положений ст. 30.6 КоАП РФ, регламентирующей порядок рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении: согласно ч. 2 п. 8 законность и обоснованность вынесенного постановления проверяются на основании как имеющихся в деле, так и дополнительно представленных материалов. Проверка же дела в полном объеме безотносительно к доводам жалобы (ч. 3) на основании в том числе дополнительно представленных материалов придает такой процедуре (согласно ч. 3 ст. 30.9 применяется и при пересмотре решения, вынесенного по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении) характер апелляционной процедуры, которая в надзорной стадии применена быть не может.

Что касается пределов и оснований проверки, конкретных полномочий председателя соответствующего суда, сроков для обжалования (опротестования) вступившего в законную силу судебного акта и порядка рассмотрения жалобы (протеста) в суде надзорной инстанции, то в отсутствие в КоАП РФ адекватных процессуальных механизмов КС РФ предложил решать эти вопросы на основе процессуальной аналогии (допустимость применения по аналогии процессуальных норм в делах об административных правонарушениях ранее была подтверждена судом в Определениях от 13.01.2000 N 21-О и от 14.01.2000 N 4-О).

Логично было бы предположить, что аналогия могла быть проведена с нормами ГПК РФ, однако это невозможно было сделать по двум причинам. Во-первых, сам КоАП РФ не содержит никаких отсылок к ГПК РФ применительно к стадиям, касающимся пересмотра дел; во-вторых, сыграло свою роль и то, что и ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях. Последнее обстоятельство подчеркивается и в п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации".

Поэтому наиболее адекватным решением в этой ситуации стала ссылка на гл. 36 АПК РФ, регламентирующую производство по пересмотру судебных актов арбитражных судов в порядке надзора. В пользу этого решения говорит тот факт, что ч. 4 ст. 30.11 КоАП РФ предусматривает возможность пересмотра в порядке надзора вступивших в законную силу судебных актов в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством, а также то, что АПК РФ в отличие от ГПК РФ содержит нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях (гл. 25).

Таким образом, впредь до законодательного урегулирования в КоАП РФ пределов и оснований проверки, полномочий судей суда надзорной инстанции, сроков для обжалования (опротестования) вступившего в законную силу судебного акта и порядка рассмотрения жалобы (протеста) в суде надзорной инстанции судам общей юрисдикции при разрешении соответствующих вопросов надлежит руководствоваться положениями главы 36 АПК РФ. В практическом плане это означает, что по общему правилу срок для подачи надзорной жалобы (протеста) должен составлять три месяца со дня вступления в законную силу последнего оспариваемого судебного акта, принятого по данному делу (ч. 3 ст. 292 АПК РФ). Что касается процедуры, то очевидно, что она не может быть буквально перенесена в систему судов общей юрисдикции, в связи с чем в Определении от 04.04.2006 N 113-О сделана оговорка: глава 36 АПК должна применяться с учетом особенностей разрешаемых вопросов и общих принципов судопроизводства.

Меры обеспечения в административных делах

Еще одна проблема, которая впервые попала в поле зрения КС РФ, - это возможность обжалования применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Напомним, что к таким мерам относится, например, изъятие вещей и документов, задержание транспортного средства и запрещение его эксплуатации, арест товаров, транспортных средств и иных вещей (ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ). Эти меры часто применяются в ходе производства по делам об административном правонарушении, по которым проводится административное расследование (его срок, в частности по делам о нарушении таможенных правил, может составить до шести месяцев). КоАП РФ, устанавливая, что вред, причиненный незаконным применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством (ч. 2 ст. 27.1), вместе с тем не предусматривает возможность обжалования применения этих мер в ходе производства административного расследования.

Рассматривая данную проблему, КС РФ в Определении от 18.04.2006 N 107-О по жалобе ООО "ЮТР" указал, что не исключается возможность рассмотрения по жалобам граждан и организаций вопроса о законности действий и решений органов и должностных лиц, связанных с применением в ходе административного расследования мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законодательством, и до рассмотрения вопроса о законности постановления по делу об административном правонарушении. Иное - при отсутствии в КоАП РФ соответствующих процессуальных механизмов - означало бы, что в ситуациях, при которых отсроченный судебный контроль не является эффективным средством защиты нарушенных прав, способным в достаточной степени обеспечить их восстановление, могут нарушаться положения ст. 46 (ч. 1 и 2) Конституции РФ.

Из этого следует вывод, что подобные жалобы должны рассматриваться судами общей юрисдикции и арбитражными судами по правилам, регламентирующим производство по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц.

Надлежащая судебная процедура, на что указывал КС РФ, не может быть обеспечена, если судебный акт пересматривается без проведения судебного заседания.

Суд надзорной инстанции может проверить только законность судебных актов, не вдаваясь при этом в вопросы факта, а потому на данной стадии процесса недопустимо применение по аналогии положений ст. 30.6 КоАП РФ.

В. Лушников,

заместитель начальника управления конституционных основ

административного права секретариата Конституционного суда РФ

"эж-ЮРИСТ", N 32, август 2006 г.