Контроль за расходованием субвенций (Ю. Крохина, "эж-ЮРИСТ", N 32, август 2006 г.)

Контроль за расходованием субвенций

Одна из целей административной реформы - разграничение полномочий между уровнями государственной власти и органами местного самоуправления. Произошло перераспределение компетенции между территориями, что повлекло изменение расходных обязательств всех уровней власти и, как следствие, необходимость использования дополнительных форм и методов бюджетного регулирования бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований.

Федеральным законом от 20.08.2004 N 120-ФЗ Бюджетный кодекс РФ был дополнен компенсационным механизмом, одним из элементов которого выступают субвенции. Гарантией их выделения являются Федеральный фонд компенсаций (далее - ФФК, ст. 133 БК РФ) и Региональный фонд компенсаций (далее - РФК, ст. 140 БК РФ).

Учитывая высокую политическую и публичную значимость субвенций на реализацию делегированных полномочий, федеральный законодатель установил для субъектов РФ более льготный правовой режим их получения и использования.

С 01.01.2006 вступило в действие Постановление Правительства РФ от 18 октября 2005 г. N 625 (далее - Постановление), которым утверждены Правила расходования субвенций из регионального фонда компенсаций (далее - Правила), финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из Федерального фонда компенсаций.

При всей значимости Постановления отдельные его положения в силу неоднозначной трактовки могут вызвать значительные трудности в правоприменительной деятельности.

Одним из наиболее сложных вопросов в сфере госфинконтроля был и, к сожалению, после принятия Правил остается вопрос о возможности субъектов РФ контролировать использование средств федерального бюджета, выделенных муниципальным образованиям в качестве субвенций. Пункт 10 Правил устанавливает, что "контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за правильностью использования субвенций возлагается на Федеральную службу финансово-бюджетного надзора (далее - ФС ФБН) и контрольные органы субъектов РФ в соответствии с установленными полномочиями". Данная норма - первый пример в российском финансовом законодательстве фиксирования контрольных полномочий двух уровней государственной власти по отношению к одному объекту.

Пункт 10 Правил допускает возможность наличия у контрольных органов субъектов РФ контрольных полномочий за использованием средств федерального бюджета (субвенций). Однако правовая норма в этой части является бланкетной, поскольку предполагает установление этих полномочий в ином нормативном правовом акте федерального уровня. В настоящее время норм такого содержания в федеральной правовой системе не содержится.

Закрепление региональными законами финансово-контрольных полномочий за субъектами РФ не следует считать правомерным, поскольку правовое регулирование сферы финансового контроля за использованием средств федерального бюджета субъекты РФ могут осуществлять не в порядке опережающего правотворчества, а только в порядке санкционирования со стороны федерального центра. Этот вывод основан на правовой позиции КС РФ (Постановление от 11 октября 2003 г. N 16-П).

При разграничении полномочий органов госвласти федерального и регионального уровней в сфере финансового контроля за использованием федеральных субвенций необходимо учитывать правовой режим средств финансовой помощи. На основании п. 3 ст. 47 БК РФ финансовая помощь не является собственным доходом соответствующего бюджета. Основываясь на данной норме, федеральный центр сохраняет за собой право контролировать целевое и эффективное использование субъектом РФ выделенных денежных средств.

Системный анализ ст. 286 и 288 БК РФ позволяет сделать вывод, что осуществлять финансовый контроль должна ФС ФБН. Вместе с тем наличие у федеральных органов подобного полномочия не означает невозможности делегирования его субъектам РФ, но по инициативе самого федерального органа.

Сложность и неоднозначность разграничения власти в федеративном государстве отражаются и в бюджетных полномочиях территориальных образований, поэтому проблемы разграничения контрольных полномочий в сфере финансового контроля порождены не столько п. 10 Правил, сколько в целом спецификой федеративного строения России.

Процедура "взыскания"

Не менее сложным в правоприменительной деятельности является п. 9 Правил, определяющий, что в случае нецелевого использования субвенций соответствующие средства взыскиваются в бюджет субъекта РФ для последующей передачи в федеральный бюджет в порядке, установленном законодательством РФ. Проблема заключается в установлении процедуры "взыскания", понятие и содержание которой в бюджетном законодательстве не определены. Административное, налоговое и уголовное законодательство используют данный термин в качестве аналога терминов "санкция", "наказание", применяемых на основании акта компетентного органа (например, налогового) или по решению суда.

Бюджетный кодекс РФ и принятые в его развитие НПА за нецелевое использование бюджетных средств устанавливают меры государственного принуждения в виде списания в бесспорном порядке средств федерального бюджета, используемых не по целевому назначению. Меры принуждения в виде "взыскания" бюджетное законодательство не содержит, хотя содержание этого термина, вложенное законодателем в смысл п. 9 Правил, видимо, должно совпадать с понятием и процедурой бесспорного списания. В этой связи привлечение к ответственности нарушителей бюджетной дисциплины за одно и то же правонарушение (нецелевое использование бюджетных средств, но с разными предметами посягательств - денежные средства бюджета, выделенные по смете, и денежные средства бюджета, обособленные в качестве субвенции), но с использованием различных юридических процедур (в первом случае - бесспорное списание, а во втором - взыскание на основании административного или судебного акта) будет противоречить принципам привлечения к юридической ответственности и создаст необоснованные трудности в правоприменительной практике. Поэтому в целях унификации действующих НПА в бюджетной сфере представляется целесообразным заменить в п. 9 Правил понятие "взыскиваются" на "списываются в бесспорном порядке".

За рамками рассматриваемого пункта Правил осталось определение органа госвласти, имеющего право принимать решения о взыскании средств. Не известен и адресат такого решения. Без решения этих вопросов реализовать меры государственного принуждения к нарушителям бюджетного законодательства будет невозможно.

Компетенция субъектов РФ

Согласно п. 3 ст. 133 БК РФ субвенции из ФФК, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов РФ, зачисляются в бюджет субъекта РФ и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ (курсив мой. - Ю.К.); субвенции из ФФК, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств муниципальных образований, расходуются в порядке, установленном федеральными законами, принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ и (или) нормативными правовыми актами субъектов РФ. Следует обратить внимание, что правотворчество субъектов РФ по вопросам определения порядка расходования субвенций из ФФК муниципальными образованиями носит характер предварительно санкционированного со стороны Федерального центра, поскольку объектом такого правового регулирования будут выступать бюджетные средства, принадлежащие РФ. Вероятнее всего, к компетенции субъектов РФ в данном вопросе может быть отнесено установление процедурно-процессуальных норм, обеспечивающих движение субвенций из регионального бюджета в местный. Правотворчество субъектов РФ в данной сфере ограничивается п. 5 ст. 140 БК РФ, согласно которому даже субвенции из РФК, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из ФФК, расходуются в порядке, установленном Правительством РФ.

Согласно п. 6 ст. 133 БК РФ порядок перечисления субвенций из ФФК в бюджеты субъектов РФ устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и (или) принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства РФ. Следующее положение названного пункта содержит правило, на основании которого расходование средств, предоставленных из ФФК, осуществляется через счета исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и (или) местных администраций, открытые в органах Федерального казначейства.

Ответственность

Объективную сторону бюджетного правонарушения в виде нецелевого использования субвенций, предоставленных из ФФК, образует несоблюдение (ненадлежащее соблюдение) нормативных правовых актов федерального уровня, регулирующих порядок предоставления, расходования и использования таких денежных средств. В этой связи правомерно предположить, что юрисдикционные полномочия относительно привлечения к ответственности за нецелевое использование субвенций, предоставленных из ФФК, принадлежат федеральным органам исполнительной власти.

Состав правонарушения в виде нецелевого использования бюджетных средств установлен ст. 289 БК РФ. Порядок наложения штрафа за названное правонарушение определяется в соответствии с КоАП РФ, ст. 15.14. Напомним, что ст. 15.14 КоАП РФ была предметом рассмотрения КС РФ, который в Определении от 8 апреля 2004 г. N 137-О отметил, что КоАП РФ закрепил принцип, в соответствии с которым наделение юрисдикционными полномочиями органов исполнительной власти находится в прямой зависимости от того, законом какого уровня определены материальные нормы об ответственности за административные правонарушения.

Значительное влияние на квалификацию бюджетного правонарушения в виде нецелевого использования субвенций из ФФК будет оказывать выявление признаков объективной стороны противоправного деяния - т.е. порядка соблюдения действующего законодательства, регулирующего порядок использования денежных средств федерального бюджета. Применительно к субвенциям из ФФК п. 10 Правил предусматривает наличие у процедуры использования субвенций признака "правильности". Следует отметить, что подобный признак использования субвенций впервые появился в российской правовой системе. Принятые ранее Правила БК РФ, а также Инструкция используют критерий "целевого" использования бюджетных денежных средств, в том числе и субвенций. Содержание и юридические признаки "целевого использования бюджетных средств" установлены БК РФ, принятыми в соответствии с ним НПА и апробированы судебной практикой.

Если Правила предусматривают "правильность" использования субвенций в качестве нового объекта финансового контроля, то признаки этого понятия необходимо также нормативно закрепить. Однако следует обратить внимание, что п. 8 Правил устанавливает ответственность за "нецелевое" использование субвенций, что делает нецелесообразным контролировать использование субвенций на предмет их "правильности".

Эффективность правовосстановительной функции бюджетной ответственности зависит от наличия четкого механизма реализации. В этой связи актуальным становится вопрос о том, какой орган госвласти должен "приводить в исполнение" решение ФС ФБН о бесспорном списании. Иначе, какой орган должен быть администратором доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ по взысканным средствам?

Таким органом должна выступать ФС ФБН.

Этим не исчерпываются все проблемы правового обеспечения процедуры расходования субвенций из РФК, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Требует разрешения вопрос о юридической природе средств, взысканных за нецелевое использование: должны ли эти средства зачисляться в доход бюджета, из которого были потрачены ненадлежащим образом, или они вновь аккумулируются в качестве субвенции и расходуются на цели, первоначально предусмотренные? Ответ, казалось бы, очевиден, но бюджетное законодательство не определяет правовую природу взысканных средств, что может позволить правонарушителям вновь неправомерно использовать денежные средства федерального бюджета.

Вне пределов правового регулирования остается вопрос о разграничении финансово-контрольных полномочий между РФ и ее субъектами в случае совместного финансирования из федерального и регионального бюджетов делегированных полномочий. Особенно остро этот вопрос встанет при проверке целевого использования выделенных субвенций муниципальными образованиями.

Проблемами, требующими разрешения, остаются периодичность и формы проведения со стороны ФС ФБН контрольных мероприятий за целевым использованием субъектами РФ и муниципальными образованиями предоставленных субвенций. Поскольку субвенции из РФК предоставляются в первую очередь на социальные выплаты населению, то вряд ли будут достаточными меры только последующего финансового контроля.

Ю. Крохина,

проректор по научной работе российской правовой академии

Министерства юстиции РФ, зав. кафедрой финансового права,

д.ю.н., профессор

"эж-ЮРИСТ", N 32, август 2006 г.