О развитии рентных платежей за пользование лесным фондом (В.В. Щукин, "Финансовые и бухгалтерские консультации", N 11, ноябрь 2004 г.)

О развитии рентных платежей за пользование лесным фондом

Общеизвестно, что Россия - одна из богатейших лесами стран мира. Лесной фонд, занимающий площадь более 1 млрд га, составляет 70% территории страны. Запас древесины - около 75 млрд куб. м, а ежегодная возможность потребления - более 500 млн куб. м. Имея такие огромные и, главное, воспроизводимые ресурсы, государство имеет крайне низкий доход от этой собственности.

Совокупные доходы бюджета на 2004 г. в виде платежей за пользование лесным фондом были запланированы в пределах 9 млрд руб. Пересчет этой суммы на общий объем заготовки показывает: кубический метр древесины стоит примерно 50-60 руб. Это в четыре раза меньше, чем в странах Балтии, в 20 раз меньше, чем в Западной Европе. Хотя Россия обеспечивает приблизительно 35% мирового объема поставки круглого леса, только около 5% составляет отечественная продукция глубокой переработки. Поэтому доходы России от экспорта в шесть раз меньше, чем в Канаде, а доля платы за лес в цене продукции в 3-10 раз меньше, чем в европейских странах. Объем платежей за пользование лесным фондом в доходах федерального бюджета составляет и вовсе совершенно незначительную сумму.

Следует, однако, отметить, что организация лесопользования в нашей стране существенно отличается от зарубежной, поэтому неверно ставить себе целью догнать западные страны именно по уровню платежей за пользование лесными ресурсами.

Очевиден тот факт, что лесные ресурсы могут существенно влиять на экономику как минимум 40 субъектов Российской Федерации. Это не только доходы от платежей за лесопользование, но и возможность развития всех промышленных циклов, т.е. загрузки производственных мощностей по всей цепочке: от переработки первичного сырья до выпуска готовой продукции. А значит, и последующие дополнительные доходы в экономику регионов и государства в целом. При этом, по оценке экспертов, путем только восстановления рационального управления лесами и привлечения в лесопользование инвесторов можно обеспечить занятость примерно 10 млн человек и значительно увеличить валютные поступления.

Однако при рассмотрении вопроса о возможных изменениях условий налогообложения возникают существенные проблемы именно с инвестированием средств в отрасли, связанные с заготовкой и переработкой леса. Вопрос о введении рентных платежей в отношении сырьевых компаний, которые приватизировали крупные предприятия лесного комплекса, ставился уже давно. Тем не менее эти компании явно не хотят перехода от налоговых платежей к рентным. Для стимулирования решения данного вопроса государство могло бы выступить в качестве соучредителя предприятий переработки. Так, в Швеции есть крупные компании, где до 50% акций находится в государственной собственности. И в этой стране не торопятся приватизировать эти компании. В Канаде многие экономисты также считают, что государству выгодно вносить свои леса в качестве долевого капитала в крупные корпорации, т.е. не продавать в частную собственность. В этих условиях и иностранный капитал мог бы участвовать в подобных компаниях, так как это увеличивало бы гарантии сохранности инвестиций.

Анализируя мнения о путях реформирования системы налогов и сборов в сфере природопользования, отметим, что в настоящее время порядок исчисления и уплаты платежей за пользование лесным фондом по-прежнему в основном регулируется Лесным кодексом Российской Федерации (далее - ЛК РФ), принятым еще в 1997 г. Отправной точкой в определении уровня платежей является порядок установления минимальных ставок. Ныне действующий порядок формирования минимальных ставок лесных податей включает в себя шесть основных этапов:

1) выделение лесотаксовых районов;

2) деление данных районов по разрядам такс;

3) определение по этим районам рыночных цен на деловые сортименты и дрова;

4) расчет себестоимости;

5) установление процента рентабельности;

6) расчет минимальной ставки лесных податей.

К основным причинам, по которым этот порядок по существу не реализуется на практике, относят следующие:

в основу расчета платежей за лесные ресурсы положены только экономические показатели лесозаготовок и устранены отрасли деревоперерабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности, где реально продолжает концентрироваться основная масса лесного дохода;

при определении платежей издержки лесозаготовительных предприятий устанавливаются как средняя величина, что противоречит самой природе существования ренты, обусловленной обязательным учетом реальных индивидуальных затрат, характеризующих конкретные условия производства;

отсутствует правовой механизм, определяющий процедуры предоставления коммерческой или иной информации для выполнения расчетов;

отсутствует механизм защиты экономических интересов государства как собственника лесных ресурсов, которые поступают в пользование.

Действующие сегодня ставки лесных податей за древесину, отпускаемую на корню, не отражают ее подлинной рыночной стоимости. Утвержденные, как и ЛК РФ, в конце 90-х годов прошлого века минимальные ставки*(1) лесных податей за древесину, отпускаемую на корню, были полностью сформированы на основе лесных такс, составленных во времена плановой экономики - до проведения рыночных реформ и либерализации цен. Они строились на воспроизводственной (затратной) концепции ценообразования. И если в результате последующей ежегодной индексации уровень минимальных ставок*(2) в среднем стал близок к реальной рыночной стоимости лесных ресурсов, то их дифференциация по регионам и рентообразующим факторам отражает эту стоимость искаженно. Ставки лесных податей должны точно указывать на доходность (экономическую доступность) лесных ресурсов в зависимости от их качества и местоположения. Только в этом случае лесопользование будет эффективным, а лесной доход максимально возможным.

* * *

Возвращаясь к теме совершенствования законодательства в части использования лесного фонда, отметим, что п. 23 Плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2004 год, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 13 января 2004 г. N 33-р, было предусмотрено внесение Правительством РФ в Государственную Думу в текущем году новой редакции проекта Лесного кодекса Российской Федерации, а п. 24 этого Плана - проекта Федерального закона "О платежах за пользование лесным фондом Российской Федерации".

Вопросы совершенствования правовых норм пользования лесным фондом, которые должны быть закреплены в новой редакции ЛК РФ, обсуждались в текущем году и на парламентских слушаниях в Государственной Думе.

В контексте рассматриваемого вопроса целесообразно отметить следующие высказанные предложения о повышении лесного дохода, в частности, о предоставлении возможности:

собственнику (арендатору) самостоятельно реализовывать свой основной товар (выращенные и отведенные в рубку древостои) на рынке, в том числе через конкурсные торги;

лесоустроительным организациям до начала торгов устанавливать дифференцированные стартовые цены на лес на каждом отведенном в рубку участке с учетом конкретных ценообразующих обстоятельств, вызывающих широкое варьирование уровня цен;

лесопользователям осуществлять за счет своих доходов и различных дотаций меры по повышению коммерческой ценности лесов.

По мнению автора, платежи по новому законодательству должны носить неналоговый характер. Таким образом, вопрос о введении платности лесопользования путем принятия специальной главы Налогового кодекса Российской Федерации уже не рассматривается. На наш взгляд, это вполне оправданно, так как построение системы платности пользования лесным фондом исключительно в рамках законодательства о налогах и сборах не позволяет в должной мере обеспечить соответствующее изъятие ренты: требование о законодательном закреплении порядка определения налоговой базы и объекта налогообложения не учитывает особенности каждого объекта лесопользования.

В рыночных условиях древесина на корню, предоставляемая лесопользователю, является товаром, цена на который формируется в соответствии со спросом и предложением, аналогично формированию цен на другую продукцию с учетом большого числа факторов, называемых рентообразующими, которые никак не могут быть учтены заранее установленным налогом. Таким образом, платежи за лесопользование на рентной основе должны гарантировать обеспечение финансовыми средствами воспроизводства возобновляемых ресурсов и приносить государству гораздо больше доходов, чем в настоящее время.

Международный опыт показывает: при организации системы платежей за лесопользование в государственном секторе практически везде взимается попенная плата за продаваемую древесину, за счет которой ифинансируются различные лесохозяйственные мероприятия.

* * *

Регулирование уровня рентных платежей может осуществляться через арендную плату. В нынешних условиях величина арендной платы, так же как и размер лесных податей, зависит от местоположения арендуемого участка лесного фонда, качества и количества лесных ресурсов. Согласно договору аренды арендная плата может включать ряд дополнительных показателей, таких как дополнительные затраты лесопользователя на расширенное воспроизводство изымаемого лесного ресурса.

Арендная плата слагается из податей и рентных платежей по местоположению. При отпуске древесины на корню рента по местоположению определяется по шкале рентных надбавок к таксам на деловую древесину в рублях за один кубический метр с дифференциацией этой ставки по удаленности лесосечного фонда и величине ликвидного запаса древесины на корню на одном гектаре лесосеки. При передаче лесных ресурсов в разовое или периодическое пользование с оплатой по ставкам лесных податей без заключения договора об аренде учитывается вся перечисленная совокупность элементов платежа.

Следующей основной задачей, которая должна быть поставлена при принятии принципиального решения о введении полномасштабной системы рентных платежей в лесной отрасли, является установление объективной оценки лесных ресурсов.

Делать эту оценку исходя только из необходимости возмещения расходов на лесохозяйственные мероприятия и обложения для этого имеющихся якобы сверхдоходов лесозаготовителей неверно.

Так же неверной, на наш взгляд, является точка зрения, что проблема платежей за лесные ресурсы (т.е. их окончательная и единственно верная стоимость) должна решаться только на аукционах.

Экономическая природа лесного дохода - земельная рента. Теория этой земельной ренты была разработана более 200 лет назад. Согласно этой теории земельная рента является особого рода доходом собственника земельного участка, который образуется одновременно с рынком товаров (благ), "порождаемых" землей: продуктов земледелия и животноводства, лесоматериалов, продуктов переработки полезных ископаемых и т.д. Величина земельной ренты определяется сверхприбылью (остаточной стоимостью), содержащейся в рыночной цене соответствующих товаров. Эта сверхприбыль есть разница между рыночной ценой товара и затратами на его производство и доставку на рынки сбыта, а также нормальным предпринимательским доходом. Если остаточная стоимость больше нуля, то ресурс экономически доступен. Такова формула земельной ренты для всех видов коммерческого землепользования.

Рента - первична, воспроизводственные расходы - вторичны. Земельная рента в лесопользовании имеет очень заметную специфику. Лесные земли как объект лесопользования в экономическом смысле ценны не сами по себе, а коммерческими ресурсами - древесиной на корню, продуктами побочного пользования, рекреацией. В этом принципиальное отличие между сельским и лесным хозяйством, и обусловлено оно продолжительностью воспроизводственного цикла лесных экосистем. Рентообразующими факторами являются показатели качества и запаса лесных ресурсов. Поэтому земельную ренту в лесопользовании правомерно называть лесной рентой.

Многие придерживаются точки зрения, что любые платежи за лесопользование есть рентный налог. При этом рентный налог может быть меньше, равен или больше ренты.

Лесной налог может превышать ренту в случае, когда он устанавливается без соответствующих обоснований и расчетов. И превышение лесного налога над рентой может иметь только негативные последствия: снижение рентабельности лесозаготовок и заработной платы рабочих.

* * *

При определении стоимости лесных ресурсов могут применяться несколько подходов. Один из них основан на том, что первичным древесным ресурсом является ствол дерева определенной породы, качества, диаметра, высоты, местоположения. В этом случае, по мнению начальника отдела экономики лесного хозяйства С.В. Починкова (Росгипролес), рентная стоимость ствола определенной породно-качественной размерной группы должна равняться разнице между его приведенной товарной стоимостью и нормативной (общественно необходимой) себестоимостью заготовки. А рентная стоимость ликвидного запаса на участке лесного фонда (таксационном выделе, делянке) равняется сумме рентных стоимостей стволов, отведенных в рубку (или фактически вырубленных). Таким образом, по рентной стоимости ликвидного запаса можно определять экономическую эффективность различных способов рубки. Также необходимо определить:

товарную стоимость стволов различных породно-качественных размерных групп;

установить перечень расходов на заготовку древесины, которые следует считать нормативными.

При решении этих задач необходимо определить прямые расходы по технологическим операциям при заготовке, погрузке, вывозке и т.п. Здесь необходимо учитывать затраты на топливо, ремонт техники, цены на машины, оборудование, заработную плату рабочих и др.

Уровень нормативных расходов целесообразно определять с учетом сезонного характера производства, наличия (отсутствия) подъездных путей, удаленностью лесосек и других потерь машинного и рабочего времени.

К накладным расходам целесообразно отнести содержание вспомогательных производств и управленческого персонала.

Далее для расчета товарной стоимости стволов необходимо учитывать цены на основные сортименты круглого леса, а также сортиментную структуру предложения и спроса. Эти параметры, имеющие сильно выраженную региональную специфику, и определяют в основном рентную стоимость лесных ресурсов.

По мнению д-ра экон. наук Н.М. Большакова, основой расчета лесной ренты должна стать технико-экономическая оценка проекта лесосеки. Рента должна устанавливаться при лицензировании и оформлении аренды и вноситься в договор на аренду лесов в виде абсолютной суммы в расчете на 1 куб. м заготавливаемой древесины. Затем рента подлежит ежегодному уточнению самим лесопользователем, представляющим арендодателю соответствующие технико-экономические расчеты потока реальных средств в планируемом году. Далее методика практического определения лесной ренты и соответственно суммы расчетного платежа должна основываться на оценках инвестиционной и производственно-финансовой деятельности лесозаготовительных предприятий.

Рассчитываемый с учетом различных факторов показатель экономической эффективности должен соединять в себе, с одной стороны, нормативную эффективность лесозаготовительного производства, достаточную для выплаты дивидендов владельцам акций предприятия, с другой - сверхнормативную эффективность, обусловленную качеством и месторасположением лесных ресурсов, т.е. обусловленную рентной природой лесопользования на лучших (выше средних) лесосеках.

Средства для капитальных вложений на арендованном участке лесного фонда могут быть, в частности, привлечены и путем эмиссии ценных бумаг на величину стоимостной оценки запасов древесины на лесосеках. Необходимо отметить, что стоимостная оценка запасов древесины на арендуемом участке увеличивает стоимость рыночной капитализации и активов лесопользователя. Это позволяет накапливать портфельные инвестиции для использования их в дальнейшем в качестве собственных капитальных вложений.

* * *

Для учета рентообразующих факторов в лесопользовании необходимо использовать данные Государственного лесного кадастра, который содержит сведения об экологических, экономических и иных количественных и качественных характеристиках лесного фонда. В настоящее время данные лесного кадастра используются не только при организации ведения лесного хозяйства, но и при определении размеров платежей за пользование лесным фондом, оценке хозяйственной деятельности лесопользователей. Перечень показателей Государственного лесного кадастра и Методика экономической оценки лесов, утвержденная приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 10 марта 2000 г. N 43, определяются федеральным органом управления лесным хозяйством.

При организации работ по ведению Государственного лесного кадастра даются специальные определения, в том числе следующие:

кадастровая стоимость участков земель лесного фонда - капитализированный рентный доход, рассчитанный для оцениваемых участков за бесконечный промежуток времени при их рациональном использовании;

местоположение участков лесного фонда - характеристика участков лесного фонда по их удаленности от пунктов реализации или переработки добытых лесных ресурсов или удаленности от населенных пунктов с учетом транспортных условий грузоперевозок или пассажироперевозок.

Методикой экономической оценки лесов определено, что кадастровая стоимость участка лесных земель численно равна капитализированной ренте, которая может быть получена при выращивании на нем эталонных лесных насаждений, начиная с момента проведения кадастровой оценки и в продолжение бесконечно длительного периода времени. А кадастровая стоимость лесных земель (капитализированная рента) определяется как разница между суммарным валовым капитализированным доходом от всех видов лесопользования и капитализированными расходами лесного хозяйства по лесовосстановлению (ст. 19, 20).

Исходя из данной Методики к рентообразующим факторам могут быть также отнесены:

возможность пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства, в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целях, для научно-исследовательских целей (неизымаемые лесные ресурсы);

полезные природные функции лесов - средообразующие, водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные природные функции лесов, обеспечивающие охрану здоровья человека, а также свойства лесов, имеющие научную или историческую ценность.

* * *

Целесообразно отметить и другие точки зрения по проблемам установления рентных платежей в сфере лесопользования. Например, д-р экон. наук В.Н. Петров (Санкт-Петербургская Государственная лесотехническая академия) критически относится ктаким основным экономическим аргументам в пользу внедрения рентных платежей, как:

высокий уровень доходности предприятий деревопереработки и предприятий целлюлозно-бумажной промышленности (ЦБП), где, по мнению сторонников рентных платежей, концентрируется лесная рента;

незначительный удельный вес лесных податей в себестоимости отечественных лесозаготовителей по сравнению с зарубежными.

По мнению В.Н. Петрова, такой односторонний подход не учитывает различных дотаций со стороны государства частным лесовладельцам, высокую плотность дорожной сети, развитую инфраструктуру, на фоне чего низкие ставки лесных податей могут рассматриваться как скрытые дотации государства своим лесозаготовителям. Поэтому экономическим результатом реализации данной идеи станет неизбежное повышение стоимости леса на корню, что еще не будет гарантировать дополнительных поступлений ни государству, ни лесному хозяйству. Подобный механизм "изъятия ренты" повлечет за собой неизбежное снижение рентабельности как на лесозаготовках, так и на предприятиях ЦБП. Не исключено, что частный капитал просто уйдет из сферы заготовок в другие сферы бизнеса.

* * *

Следует рассмотреть также возможность введения рентных платежей в сфере лесопользования при пользовании лесным фондом на условиях концессии. Проектом нового Лесного кодекса Российской Федерации предусматривалось расширение права пользования участками лесного фонда на условиях концессии. Но и в действующем ЛК РФ (в частности, ст. 22, 37, 38) такое право закреплено, хотя и не было реализовано. По договору концессии участка лесного фонда (ст. 37 ЛК РФ) одна сторона обязуется предоставить другой стороне на срок от одного года до сорока девяти лет право возмездного пользования на определенных условиях лесными ресурсами на соответствующем участке лесного фонда. Сторонами договора концессии участка лесного фонда являются Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти и лица, признаваемые в соответствии с законодательством Российской Федерации инвесторами (ст. 38 РФ).

Условия договора концессии участка лесного фонда должны оговаривать порядок раздела добытых лесных ресурсов (продукции) или предоставления услуг; виды, порядок определения и уплаты налогов, сборов и других платежей. То есть при концессии также могут быть учтены все основные рентообразующие факторы при определении уровня платежей за пользование лесным фондом.

В связи с этим отметим, что законопроект о концессионных соглашениях уже много лет подготавливается Государственной Думой, другими федеральными органами.

За рубежом концессионное соглашение широко распространено в сферах природопользования (горные, лесные, водные и иные концессии). Современное законодательство о концессиях достаточно давно существует во многих странах - бывших республиках СССР (Украине, Грузии, Казахстане, Кыргызстане, Узбекистане, Молдове, Литве), а также в Венгрии и многих других государствах.

* * *

По мнению канд. юрид. наук С.А. Сосны (Институт государства и права РАН), российская экономика сегодня остро нуждается в концессиях, потому что действующий в стране уже десять лет административно-разрешительный, лицензионный порядок природопользования оказался неэффективным, не сумел создать организационно-правовых предпосылок для массового притока частных инвестиций в ключевые сырьевые отрасли экономики. Концессионная, договорная система, уравнивающая в правах частного инвестора и государство и гарантирующая стабильность договорных условий концессии, должна привлечь в природопользовательские отрасли российской экономики столь необходимые для них частные инвестиции.

* * *

В связи с этим следует указать на основные отличия концессии от аренды. В соответствии со ст. 31 ЛК РФ по договору аренды участка лесного фонда лесхоз федерального органа управления лесным хозяйством (арендодатель) обязуется предоставить лесопользователю (арендатору) участок лесного фонда за плату на срок от одного года до сорока девяти лет для осуществления одного или нескольких видов лесопользования. Добытые в соответствии с договором аренды участка лесного фонда лесные ресурсы (продукция) являются собственностью арендатора.

Наиболее крупным, своего рода обобщающим различием следует считать существенно разные трактовки юридической природы прав арендатора и концессионера. В частности, ГК РФ придает заметно иной смысл правам арендатора, чем тот, который придается праву пользования природными ресурсами по российскому законодательству.

В экономическом плане аренда не отвечает требованиям инвестиционного проекта (тем более - условиям проектного финансирования), которым как раз полностью соответствует современная концессия. Традиционно аренда - это найм имущества, должное состояние которого обязан поддерживать арендодатель. Это не выход для российской экономики, нуждающейся в быстром притоке капитальных вложений. И хотя арендным договором тоже можно предусмотреть обязанности арендатора по приумножению и обновлению арендованного имущества, подлинный инвестиционный проект может быть реализован только в концессионной форме с предоставлением концессионеру индивидуальных рентных, налоговых, валютных режимов.

Что касается невозобновляемых природных ресурсов, то в отношении них возникает противоречие между требованием ГК РФ (ст. 607) о сохранении арендованными вещами своих натуральных свойств в процессе их использования (непотребляемые вещи) и возможным полным истощением используемого участка леса, в результате чего этот участок не просто теряет свои натуральные свойства, а перестает существовать как таковой. Концессионный договор, не связанный требованиями о непотребляемых вещах, устраняет это потенциальное препятствие на пути использования ресурсов.

В заключение отметим, что для лесопользователя в конечном счете не важно, каким методом рассчитаны ставки лесных податей: на основе рентного подхода или они установлены конкретным решением Правительства РФ; и как следует платить подати, по пенную плату или рентный платеж: на условиях аренды или концессии. Определяющим является размер этих платежей и, что не менее важно, закономерность (методика), по которой они будут меняться с течением времени. Пользователь как равноправный участник лесных отношений должен знать, по какому правилу и через какое время будет происходить изменение уровня платежей за лесные ресурсы.

Обеспечение этого требования является задачей лесной политики, одним из принципов которой должна стать предсказуемость решений государственных органов в области установления соответствующих платежей.

В.В. Щукин,

советник налоговой службы Российской Федерации II ранга

"Финансовые и бухгалтерские консультации", N 11, ноябрь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Постановление Правительства РФ от 30 июля 1999 г. N 867 "О минимальных ставках платы за древесину, отпускаемую на корню".

*(2) Постановление Правительства РФ от 19 февраля 2001 г. N 127 "О минимальных ставках платы за древесину, отпускаемую на корню".