Совершенствование земельного законодательства на основе конституционных принципов (С.А. Боголюбов, Е.А. Галиновская, "Российская юстиция", N 7, июль 2006 г.)

Совершенствование земельного законодательства на основе
конституционных принципов

В последнее время вновь активизировалась законопроектная деятельность в области регулирования земельных отношений.

Сейчас в Правительстве РФ в разной стадии подготовки находятся проекты законов, направленные на урегулирование наиболее проблемных вопросов - по формированию земельных участков, кадастровому учету объектов недвижимости, резервированию и изъятию земель. В продолжение реформирования законодательства о землях садоводческих, огороднических, дачных и иных некоммерческих объединений граждан, разрабатываются проекты, определяющие основы предоставления земельных участков для этих целей и особенности их застройки.

Известно, что активная законотворческая работа имеет две стороны. В процессе реформирования отношений без последовательного обновления законодательства обойтись, видимо, трудно. И речь в данном случае далеко не всегда идет о ломке действующего правого режима, но о корректировке норм, новых для общества, формирующих те отношения, которые ранее не были известны. Однако при сжатых сроках в сочетании с большим объемом законопроектов трудно избежать противоречий, ошибок, недочетов, подчас поверхностных и непродуманных решений. Иногда возникает соблазн решить ту или иную проблему в пользу отдельного ведомства или иных участников правоотношений в ущерб правам других. В процессе решения задач выявления и ликвидации излишних административных барьеров (а для получения прав на землю эта проблема наиболее актуальна) последнее заслуживает пристального внимания.

Одной из задач Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ является отслеживание перечисленных негативных аспектов с тем, чтобы новый нормативный акт не только отвечал требованиям законодательной техники, но и реально обеспечивал реализацию и защиту прав всех участников правовых отношений. При этом мы придерживаемся той точки зрения, что не количеством законов, принятых "на душу населения" оценивается движение к правовому государству, а действенностью принятых норм, их соответствием состоянию общественного развития, соответствием конституционным и общепризнанным международным принципам формирования демократического общества.

При исследовании законопроектов в области земельного права нами обращается внимание на несколько важных для регулирования использования земель моментов. Существенным является также соблюдение принципов земельного права, закрепленных статьей 1 Земельного кодекса РФ. Некоторые из них, учитывая тему статьи, хотелось бы упомянуть - это приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества; участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю; единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов; сочетание интересов общества и законных интересов граждан при использовании земли.

Еще один аспект связан с необходимостью соблюдения при разработке земельного законопроекта положений статьи 72 Конституции РФ. Согласно этой статье, управление и распоряжение землей и иными природными ресурсами, а также само земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Если обратиться к проектам в области упорядочения управления земельными ресурсами, а именно к таким относятся проекты законов о внесении изменений в законодательство в части регулирования землеустройства, резервирования, изъятия земель, можно сказать, что разработка и принятие этих законов требовались давно. Провозглашение многообразия форм собственности на землю, утверждение права частной собственности на землю, состоявшееся еще в начале 90-х годов прошлого века, нуждалось в подкреплении внятными нормами о взаимоотношении между гражданами, юридическими лицами, органами государственной власти и органами местного самоуправления по формированию объектов земельной собственности, а также о соблюдении частных и публичных интересов при использовании земель.

Как представляется, самым "пробельным" был вопрос о регулировании на федеральном уровне резервирования земель. Механизмы резервирования и изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд являются правовым выражением соблюдения баланса частных и публичных интересов. Поэтому нормативное закрепление этих институтов необходимо для точности принимаемых властью решений и ответственности за них. Примером может служить недавний конфликт в районе "Южное Бутово" в г. Москве. Хотя, как представляется, создавшаяся ситуация была результатом не только законодательных недоработок, но и недоверием к строительной политике московских властей со стороны населения, которое давно оказалось отстраненным от процесса застройки.

В то же время до сих пор на федеральном уровне, кроме упоминания в Земельном кодексе РФ и еще некоторых федеральных законах*(1) о возможности резервирования, без пояснения правовой сути этого института, регулирование отношений отсутствовало. Ряд субъектов Российской Федерации пытались заполнить пробел собственными нормативными актами. Но следует признать, что без общих ориентиров законодательство субъектов оказалось в этой части разноплановым.

Проектом закона о внесении изменений в законодательство в части резервирования земель, наконец, определяется, что такое резервирование, а именно - это ограничение прав на земельные участки в целях последующего их изъятия для государственных и муниципальных нужд. Проектом устанавливаются такие значимые положения, как порядок резервирования, сроки резервирования, причем предполагается, что по истечении установленного срока, если земельный участок не будет изъят (выкуплен), ограничения прав на участок должны быть прекращены, а владельцам участков должно быть произведено возмещение убытков. Помимо этого в законопроекте нашлось место для процедуры установления содержания резервирования для конкретного земельного участка. Перечень ограничений должен быть при этом определен индивидуально, в том числе в зависимости от правовых характеристик участка и целей его изъятия.

Однако помимо позитивных сторон в законопроекте имеются, на наш взгляд, и недостатки.

Так, одна из ключевых для обеспечения прав собственников, владельцев и пользователей земельных участков статья законопроекта, именуемая "Ограничения прав на земельные участки в связи с их резервированием", направленная, в основном, на определение порядка установления ограничений, содержит ряд неясных или выраженных весьма сложным языком положений, допускающих неоднозначное толкование. Это недопустимо с точки зрения законодательной техники, т.к. способно вызвать существенные затруднения при применении статьи на практике. Известны многочисленные случаи, когда внятная идея "утопает" в недоработанных деталях по ее реализации. Как представляется, кроме доработки статьи следует также обратить внимание на соотношение объема прав на участок и объема устанавливаемых ограничений. Так, пока не ясно как быть, если резервирование окажется существенным препятствием для реализации прав на участок, так что владение участком потеряет для собственника или пользователя всякий смысл. Решение, по нашему мнению, может заключаться, просим прощения за тавтологию, в ограничении перечня самих ограничений, либо в установлении права потребовать досрочного выкупа (изъятия) участка, со стороны землевладельца в связи с невозможность дальнейшего его использования.

Законопроект возвращает нас к ряду существенных вопросов относительно общих подходов к структуре кодифицированного акта, каким является Земельный кодекс РФ. Обратим внимание в связи с этим на то, что проектом предлагается ввести в Земельный кодекс РФ самостоятельную главу VI-I "Резервирование земельных участков". Однако следует подчеркнуть, что резервирование в данном случае представляет собой, в целом, последовательность действий по установлению ограничений прав на землю, в связи с определенными законом основаниями. На это указывает и текст законопроекта.

Регулирование отношений по резервированию земельных участков не представляет собой самостоятельный институт земельного права, а является совокупностью норм, направленных на ограничение прав на земельные участки и использования земель в целях обеспечения наименее затратного изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Таким образом, отношения по резервированию являются частью отношений в области ограничения прав на землю и должны быть подчинены общим нормам, закрепленным Главой VII Земельного кодекса Российской Федерации "Прекращение и ограничение прав на землю". Поэтому считаем, что введение в Земельный кодекс РФ самостоятельной главы, содержащей исключительно нормы о резервировании, не соответствующим структуре Земельного кодекса РФ. Подчеркнем при этом, что речь идет об основном законе земельного законодательства - Кодексе, построение которого должно быть подчинено общему содержанию институтов земельно-правового регулирования. Произвольная трактовка структуры чревата проблемами в формировании системы земельного законодательства в целом.

В то же время следует заметить, что при необходимости разработки и принятия ряда статей, определяющих не только содержание и основания, но и порядок установления, изменения и прекращения резервирования, возможно принять в развитие Земельного кодекса Российской Федерации самостоятельный федеральный закон "О резервировании земель". Примером такого решения проблемы могут служить Федеральные законы "О государственном земельном кадастре" и "О землеустройстве", развивающие и конкретизирующие нормы Земельного кодекса РФ о данных институтах.

Не вполне обоснованным представляется и содержание некоторых ограничений. В частности, представляется необоснованным запрет на установление публичного сервитута на зарезервированных земельных участках. Тем более что установление публичного сервитута, согласно ст. 23 Земельного кодекса РФ обеспечивает в ряде случаев существенные публичные интересы при невозможности их реализации иным способом и не предусматривает возможности застройки территории. Кроме того, публичный сервитут может быть установлен на срок.

Разумеется, работа над рассмотренным, как и над иными проектами законов, еще ведется, и в связи с этим есть реальная надежда на их совершенствование, равно, как и на совершенствование всей законотворческой деятельности в области регулирования земельных отношений.

С.А. Боголюбов,

заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного

законодательства Института законодательства и сравнительного

правоведения при Правительстве Российской Федерации, д.ю.н.

Е.А. Галиновская,

ведущий научный сотрудник Института законодательства и

сравнительного правоведения при Правительстве

Российской Федерации, к.ю.н.

"Российская юстиция", N 7, июль 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., например, п. 5 ст. 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях": на основании принятых схем развития и размещения особо охраняемых природных территорий или территориальных схем охраны природы органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают решения о резервировании земельных участков, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, и об ограничении на них хозяйственной деятельности.