О законодательных инициативах в сфере резервирования земель и землеустройства (Д.Г. Лебедев, "Российская юстиция", N 7, июль 2006 г.)

О законодательных инициативах в сфере резервирования земель и
землеустройства

Смена вектора государственного развития поставила перед Россией ряд проблем, аналогичных возникающим в большинстве зарубежных стран, законодательство которых допускает частную собственность на землю. Речь идет, в том числе, о столкновении интересов собственников с общественными и (или) государственными интересами. Спектр указанных проблем достаточно широк и может рассматриваться как в правовой, так и в экономической, а порой и в политической плоскости. К наиболее острым из них относятся: принудительное изменение целевого назначения земель, спекуляция участками в связи с необходимостью их использования для государственных нужд, приведение существующих видов землепользования в соответствие с требованиями документов территориального планирования.

Существует несколько способов решения такого рода проблем, одним из которых выступает резервирование. Суть резервирования заключается в ограничении некоторых видов использования земель в границах зарезервированных территорий, зачастую сопровождающееся ограничениями оборота земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости (например, преимущественное право публично-правового образования на приобретение участка, запрет на предоставление участков в частную собственность и пр.). Тем самым резервирование позволяет с наименьшими потерями для бюджета реализовывать те социальные задачи, которые призвано обеспечить государство, осуществляя планирование, использование территорий на перспективу. По мнению О.М. Козырь, резервирование представляет собой новый правовой институт, первоначально введенный Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях", а затем закрепленный Земельным кодексом.*(1) Тем не менее, в нашей стране резервирование фактически применялось и до принятия указанного Федерального закона. В частности, в СССР в документах территориального и отраслевого планирования выделялись резервные территории под размещение отдельных объектов (видов деятельности). Однако резервирование не было должным образом урегулировано. Не урегулировано оно и действующим законодательством, несмотря на потребность в нем таких сфер, как жилищное и дорожное строительство, недропользование, организация особо охраняемых природных территорий.

По этой причине особый интерес представляет посвященный резервированию проект федерального закона, подготовленный Минэкономразвития. Тем более, что именно этот проект, очевидно, станет основным при рассмотрении вопроса в Государственной Думе РФ.

Появление подобного законопроекта, в целом, можно только приветствовать. Его содержание свидетельствует о понимании остроты проблем, связанных с резервированием, и о серьезной работе, проделанной разработчиками. В то же время некоторые положения проекта нуждаются в дополнительной проработке.

В частности, законопроект предполагает дополнение Земельного кодекса 2 новой главой ("Резервирование земель"), рассматривающей резервирование, как было отмечено выше, в качестве ограничения прав собственников (землевладельцев, землепользователей и арендаторов). Вместе с тем ЗК РФ уже содержит главу VII "Прекращение и ограничения прав на землю", предусматривающую общие положения применительно ко всем ограничениям. Принимая во внимание структуру Кодекса, более уместным было бы включение специальных норм о резервировании в состав главы VII, до положений об изъятии земельных участков, либо принять специальный федеральный закон о резервировании. Притом, что принятие такого закона предусматривалось планами законопроектных работ Правительства РФ, отраслевых органов исполнительной власти.*(2)

Вызывает вопрос и само наименование главы, не вполне соответствующее ее содержанию. Так, как следует из наименования, нормы главы о резервировании должны регулировать резервирование земель. Однако при рассмотрении ее положений, в том числе названий отдельных статей, становится очевидным, что в качестве объекта резервирования выступают только земельные участки.

Между тем, в силу п. 2 ст. 6 ЗК РФ, ст. 1 Федерального закона "О государственном земельном кадастре", земельным участком признается часть поверхности земли, границы которой надлежащим образом описаны и удостоверены (т.е. занесены в данные государственного земельного кадастра). Формально это означает, что резервирование может производиться исключительно в отношении сформированных, имеющих кадастровые номера земельных участков. Следовательно, для того чтобы зарезервировать определенную территорию, например, под строительство автомобильной дороги, необходимо будет предварительно сформировать и поставить на кадастровый учет все земельные участки в будущей зоне резервирования (это, кстати, и предусматривают другие положения законопроекта).

Но такой подход представляется неоправданным как с правовой, так и с экономической точки зрения, поскольку кадастровый учет не может производиться без участия правообладателей, требует проведения дорогостоящих землеустроительных работ, а главное - времени. При этом в расчет не берется то обстоятельство, что резервирование, само по себе, не определяет конкретное место расположения объекта (в результате изыскательских работ, анализа характеристик градостроительной ситуации может быть выбрано иное место его размещения либо принято решение об отказе от использования данной территории соответствующим образом). Кроме того, законодательство (ст. 19 Закона "О государственном земельном кадастре", ст. 32 ЗК РФ) предусматривает исчерпывающий перечень оснований для постановки земельного участка на кадастровый учет: правоустанавливающий документ на земельный участок или решение о предварительном согласовании места размещения объекта. Ни того, ни другого в рассматриваемой ситуации инициатор резервирования (орган публичной власти) обеспечить не может.

Ограничив объект резервирования земельными участками, законопроект упускает из вида проблему резервирования территорий. Согласно ст. 6 ЗК РФ объектами земельных отношений выступают как земельные участки, так и земля как природный объект или природный ресурс, обладающий, в том числе, свойствами пространственного базиса. Соответственно, поскольку резервирование имеет в виду в первую очередь пространственный базис, в качестве объекта резервирования целесообразно рассматривать не только земельный участок, но и территорию.

На сегодняшний день, в отсутствии (даже рамочного) федерального регулирования отношений, связанных с резервированием территорий, данный сегмент деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления регламентируется законодательством субъектов РФ, нормативными актами муниципальных образований. Однако остаются нерешенными вопросы пределов ограничений, связанных с резервированием территорий, порядка его введения, размеров и механизма компенсационных выплат владельцам объектов недвижимости и земельных участков, попадающих в зону резервирования, но не прошедших государственный кадастровый учет.

В этой связи представляется целесообразным дополнить законопроект положениями о резервировании земель (территорий), в качестве основы которого, также как и при резервировании земельных участков, следует рассматривать документы территориального планирования. Границы резервируемых территорий могут устанавливаться посредством картографических описаний, подготавливаемых в соответствии с графическими материалами (приложениями) к документам территориального планирования, в порядке, аналогичном описанию границ муниципальных образований. Резервирование территорий должно осуществляться на срок, предусмотренный документами территориального планирования, и вводить специальный правовой режим использования земельных участков, иной недвижимости в пределах зарезервированных земель, аналогично правовому режиму зон с особыми условиями использования территории, предусмотренным Градостроительным кодексом РФ.

Решение о резервировании земель может служить основанием для внесения данных о попадающих в зону резервирования территориях в Единый государственный реестр земель. В этом случае могут быть использованы Правила оформления кадастрового плана территории, утвержденные Росземкадастром 05.03.2004.*(3) Решение о резервировании земель (территорий) должно приобретать юридическую силу с момента его официального опубликования и рассылаться федеральным, региональным и местным органам, уполномоченным выдавать разрешения на строительство и предоставлять земельные участки.

Также следует установить, что решение о резервировании территорий не может служить основанием для отказа в переоформлении прав на земельные участки, предусмотренных ст.ст. 20-21 ЗК РФ, на право собственности или право аренды (по выбору заявителя). Отсутствие необходимости в подобном запрете связано с одинаковыми, по сути, правовыми последствиями изъятия земельного участка у собственника, субъекта права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения.

Анализ положений законопроекта позволяет сделать вывод об отсутствии единого концептуального подхода к содержанию института резервирования. В частности, в пункте 1 статьи 43.1 законопроекта, предлагаемой для включения в ЗК РФ, говорится о том, что резервирование осуществляется посредством введения ограничений на использование и (или) распоряжение зарезервированными земельными участками. Однако уже в пункте 3 той же статьи сказано, что само резервирование представляет собой ограничение прав на землю. С последним тезисом, по меньшей мере, сложно согласиться. Так, в зависимости от цели резервирования уполномоченным органом могут быть выбраны те или иные ограничения на использование участка (запрет на размещение объектов капитального строительства и (или) временных сооружений, ограничение определенных видов землепользования, запрет на изменение вида разрешенного использования, целевого назначения и пр.). Перечень таких ограничений дан в статье 43.5 законопроекта. Причем, в силу ст. 56 ЗК РФ, этот перечень не является исчерпывающим.

В то же время, согласно ст. 131 ГК РФ, п. 6 ст. 56 ЗК РФ, ст.ст. 4, 12 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", ограничения прав на землю подлежат государственной регистрации. В соответствующем разделе Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним должно содержаться описание того или иного ограничения.*(4) Следовательно, отсутствие в законе исчерпывающего и предельно конкретного перечня ограничений, устанавливаемых резервированием, делает невозможным регистрацию самого резервирования как ограничения. Это означает, что ограничением прав является все же не резервирование, а только конкретные ограничения, устанавливаемые в решении о резервировании. Данный вывод подтверждается в статье 43.3 законопроекта, где прямо сказано о том, что в решении о резервировании должен содержаться перечень ограничений, необходимых для достижения целей резервирования.

Надо отметить, что в текст законопроекта все-таки следует включить исчерпывающий перечень ограничений, которые могут быть установлены решением о резервировании, поскольку орган, уполномоченный на принятие решения о резервировании, вправе лишь выбрать одно или несколько ограничений, которые прямо поименованы в федеральном законе, но не вправе устанавливать иные ограничения. Так, согласно ст.ст. 36, 55 Конституции РФ условия и порядок пользования землей определяются на основании федерального закона и могут ограничиваться только федеральным законом. Земельным кодексом установление ограничений прав собственников (землепользователей, землевладельцев и арендаторов) земельных участков, ограничений оборотоспособности земель отнесено к компетенции Российской Федерации (пп. 2 п. 1 ст. 9 ЗК РФ). То есть введение решением о резервировании ограничений, не предусмотренных федеральным законом, будет незаконно, но усложнит положение землепользователей, вынужденных обжаловать неправомерное решение властей в судебном порядке.

Вызывает вопросы и содержание статьи 43.3 законопроекта. Пункт 1 данной статьи предусматривает, что орган, принимающий решение о резервировании, обязан обеспечить подготовку документов, необходимых для кадастрового учета земельных участков, подлежащих резервированию. Вместе с тем, не понятно, каким образом будет производиться постановка на кадастровый учет земельных участков в целях резервирования, т.к. у органа власти не будет правовых оснований для истребования правоустанавливающих документов третьих лиц, межевания участков в зоне возможного в будущем резервирования и постановки их на кадастровый учет (о чем уже было сказано выше).

Представляется, решить эту проблему можно двумя путями. Первый заключается в установлении в федеральном законе дополнительного основания для постановки земельного участка на кадастровый учет, что вряд ли можно признать оптимальным ввиду неясности такого основания (ведь, самого решения о резервировании пока нет, и может так и не последовать). Второй состоит в использовании механизма резервирования земель (территорий) с постановкой на кадастровый учет резервируемых территорий, что в таком случае выглядит более предпочтительным, поскольку не потребует преобразования (раздела, выделения) земельных участков, принадлежащих третьим лицам.

Неясность вопроса с кадастровым учетом резервируемых участков обусловлена также содержанием статьи 43.2 законопроекта, согласно которой решение о резервировании принимается тем органом исполнительной власти или местного самоуправления, которым принимается решение об утверждении документов территориального планирования. Применительно к муниципальным образованиям таковыми выступают представительные органы местного самоуправления (ст.ст. 20, 24 ГрК РФ). Это означает, что обеспечение подготовки документов, необходимых для постановки резервируемых

участков на кадастровый учет, также будет возлагаться на представительные органы местного самоуправления, что не соответствует их предназначению и положению в системе органов местного самоуправления. Логичнее возложить названные функции на местные администрации - исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления.

Существенные негативные последствия, в первую очередь социальные, может вызвать применение конструкции, заложенной в пункте 3 статьи 43.3 законопроекта. Данный пункт предполагает возможность резервирования участков до утверждения документов территориального планирования, на основе решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Как видно, подобное положение открывает юридическую возможность ограничить права собственников земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости в пользу других лиц (инвесторов, застройщиков), заинтересованных в коммерческом строительстве. Принимая во внимание абстрактность понятия "государственные или муниципальные нужды", а также наличие в законодательстве бланкетных норм, позволяющих региональным и местным властям устанавливать свои (в дополнение к перечисленным в ст. 49 ЗК РФ) перечни публичных нужд, резервирование может превратиться из средства реализации интересов общества и государства в механизм противоправного давления на собственников, обладателей иных прав на земельные участки, способ минимизации расходов заинтересованного лица при осуществлении коммерческих проектов.

Не вполне понятно и то, чем обусловлены сроки, в течение которых должно быть принято решение о резервировании. Законопроект (статья 43.4) устанавливает максимальный срок для принятия решения о резервировании, основанного на документах территориального планирования, пять лет с даты их утверждения.

Между тем документы территориального планирования могут быть, и, как правило, рассчитаны на достаточно продолжительный период времени. Например, в городах, большинство проблем, связанных с использованием территории которых (расширение транспортных магистралей, вывод промышленных предприятий, обустройство жилых кварталов и пр.), предполагает период планирования в 10-25 лет. Соответствующий вид перспективного использования резервируемой территории может быть предусмотрен к реализации и через 10, и через 15 лет после утверждения документов территориального планирования.

Кроме того, правила, предусматриваемые законопроектом для установления максимального срока принятия решения о резервировании, не учитывают возможности внесения в документы территориального планирования изменений. Вероятно, в такой ситуации срок, в течение которого должно быть принято решение о резервировании, следует исчислять с момента вступления в силу соответствующих изменений в документе территориального планирования. По этой причине, в целях устранения неопределенности, в законопроект необходимо внести соответствующее дополнение.

Концептуальным положением законопроекта, как видно, является правило пункта 3 статьи 43.1, предлагаемой к включению в ЗК РФ, которая предусматривает введение резервирования только в связи с запланированным изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Однако, по смыслу действующего законодательства, резервирование может осуществляться и без последующего изъятия земельных участков. В частности, согласно ст. 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" решения о резервировании принимаются в отношении земельных участков, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями. В соответствии со ст. 22 указанного Закона, а также п. 9 ст. 95 ЗК РФ, земельные участки, включаемые в территорию государственного заказника, могут не изыматься у собственников (землевладельцев, землепользователей). Смысл резервирования в данном случае заключается в предупреждении использования земельного участка способами, противоречащими целевому назначению земель особо охраняемых территорий, в том числе созданию на таких участках промышленных и иных подобных объектов, а не в изъятии участков у собственников.

Представляется, устранить большинство отмеченных, а равно и других недостатков законопроекта, возможно на стадии его рассмотрения в Государственной Думе.

Еще одним законопроектом, подготовленным Минэкономразвития и предполагаемым к вынесению на рассмотрение Государственной Думы осенью этого года, является проект федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования проведения землеустройства".

Как следует уже из названия, законопроект изменяет и дополняет базовые федеральные законы, регулирующие проведение землеустроительных работ, государственный кадастровый учет земельных участков, включая случаи предоставления участков гражданам и юридическим лицам из состава земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В качестве обоснования для принятия законопроекта выдвигается тезис о необходимости упрощения и ускорения землеустроительных процедур, обеспечения прав граждан при проведении землеустройства. Однако вряд ли все из предлагаемых законопроектом конструкций будут способствовать достижению названных целей.

Структура и содержание законопроекта свидетельствуют о попытке вынести вопросы, до того регламентировавшиеся подзаконными актами (Правительства РФ, Роскомзема, Росземкадастра), на уровень федерального закона. И хотя само по себе наличие прямых норм в федеральном законе, не требующих принятия множества подзаконных актов, можно только приветствовать, в отдельных случаях подобная детализация представляется не вполне уместной.

Не решая выявленные в период действия Федерального закона "О землеустройстве" проблемы (упрощение процедур уведомления смежных землепользователей при межевании участков, введение четких правил согласования землеустроительной документации (ограничение согласующих инстанций) и пр.), законопроект в существующей редакции не может не вызвать новых сложностей, породить дополнительные коллизии, из которых можно выделить следующие.

В пункте 2 статьи 6 законопроекта предлагается исключить из перечня объектов землеустройства территориальные зоны. Вместо территориальных зон в качестве таких объектов рассматриваются зоны с особыми условиями использования территории.

Между тем в силу ст. 1 Федерального закона "О государственном земельном кадастре", территориальной зоной признается часть территории с особым правовым режимом использования земельных участков, границы которой определены при зонировании земель. Градостроительный кодекс РФ (ст. 1) под территориальными зонами понимает зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (жилые, общественно-деловые, производственные и пр. зоны). Аналогичным образом территориальные зоны рассматривает Земельный кодекс (ст. 85 3К РФ). Границы территориальных зон устанавливаются по линиям магистралей, улиц, проездов, границам земельных участков, населенных пунктов, естественным границам природных объектов (ст. 34 ГК РФ).

К зонам с особыми условиями использования территорий относятся охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия, водоохранные, другие, предусмотренные законодательством зоны. В пределах таких зон вводятся дополнительные условия (ограничения) использования земельных участков и иных объектов недвижимости. Следовательно, правовой режим земельных участков определяется как параметрами территориальной зоны (пп. 8 п. 1 ст. 1, п. 2 ст. 7 ЗК РФ), так и ограничениями, устанавливаемыми в зонах с особыми условиями использования территорий (пп. 1 п. 2 ст. 56 ЗК РФ). Притом, границы зон обоих видов требуют определения их местоположения и закрепления на местности (т.е. выноса в натуру).

Таким образом, исключение из перечня объектов землеустройства территориальных зон нельзя признать обоснованным.

Далее, пункт 2 статьи 6 законопроекта определяет границу земельного участка как "пространственный предел действия прав и обязанностей, связанных с земельным участком (частью земельного участка)".

Однако по смыслу ст.ст. 9, 209 и др. Гражданского кодекса РФ, права и обязанности собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, их реализация (соблюдение) в отношении третьих лиц не ограничиваются установленными границами земельных участков. Статьей 274 ГК РФ, ст. 23 ЗК РФ прямо предусмотрены случаи распространения прав собственников земельных участков и иных объектов недвижимости на соседние земельные участки (или их части). Согласно ст. 1 Федерального закона "О государственном земельном кадастре", ст. 6 ЗК РФ, граница земельного участка определяет в первую очередь физические параметры участка, его местоположение по отношению к другим участкам и не зависит от наличия или содержания прав и обязанностей субъектов земельных отношений.

В этой связи определение границы земельного участка из текста законопроекта предлагается исключить.

Содержащийся в законопроекте перечень видов административных границ (пункт 2 статьи 6) включает черту городских и сельских поселений, не разграничивая различные основания дифференциации территориального деления, а именно: административное деление и деление земельного фонда на категории (в зависимости от целевого назначения земельных участков). Тем самым не учитывается, что административное деление проводится для осуществления функций государственного управления или местного самоуправления населения, т.е. административное деление определяет пространственные пределы юрисдикции территориальных органов государственной власти и местного самоуправления, независимо от категории земель. В отличие от административных границ, черта поселения (п. 1 ст. 84 ЗК РФ) представляет собой внешние границы земель городских, сельских поселений (населенных пунктов), отделяющие эти земли от земель иных категорий и не связана действующим законодательством с пределами юрисдикции того или иного органа публичной власти. Более того, Федеральным законом от 6.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено наличие в границах городских и сельских поселений - низового звена муниципальных образований - территорий населенных пунктов и земель, расположенных за пределами их черты (ст. 11).

По этой причине целесообразно исключить из определения административных границ статьи 6 законопроекта слова: "черта городских, сельских поселений (далее - черта поселения)".

Требуют пересмотра (уточнения) иные понятия, предлагаемые законопроектом. Так, под "участком границы" земельного участка понимается отрезок границы между точками, в которых последняя меняет свое направление (поворотные точки).

Однако данное определение не учитывает, что определение части границы участка может быть не связано с изменением ее направления. Например, при установлении сервитута с указанием сферы его действия (выделением части участка, в пределах которой предоставляется право ограниченного пользования).

Понятия "единое землепользование", "условный земельный участок", "обособленный земельный участок" закреплены в настоящее время Порядком ведения Государственного реестра земель кадастрового района. Раздел "Земельные участки", утвержденный Приказом Росземкадастра от 15.06.2001 N П/119 - данным нормативным актом также определено понятие "землепользование". При этом на сегодняшний день "землепользование" (обособленный земельный участок, учитываемый в качестве самостоятельного объекта недвижимого имущества) и "единое землепользование" (составной земельный участок) представляют собой два вида земельных участков, выделяемых в зависимости от наличия в их составе обособленных частей. Оба вида земельных участков четко выделены Приказом Росземкадастра от 15.06.2001 N П/119.

Законопроект, вынося регулирование вопросов образования разных видов земельных участков на уровень федерального закона, не дает определение понятию "землепользование", выделяя, по сути, только один из видов земельных участков. Тем самым создается неопределенность для значительного числа сельскохозяйственных организаций, обладающих на различных правах земельными участками, сформированными как в качестве единого землепользования, так и землепользования при реорганизации колхозов и совхозов. Подобная неопределенность (указание в кадастровом плане земельного участка слова "землепользование") может послужить препятствием для государственной регистрации права, поскольку подобный вид земельного участка формально будет относиться к разряду не предусмотренных законодательством о землеустройстве.

Исключение статьи 3 Федерального закона "О землеустройстве", устанавливающей случаи обязательного проведения землеустройства, представляется необоснованным (пункт 3 статьи 6 законопроекта).

Необоснованным следует признать и изменение редакции статьи 4 Федерального закона "О землеустройстве", исключающей из числа оснований проведения землеустройства решения органов государственной власти, в том числе судебные решения (пункт 4 статьи 6 законопроекта).

В то же время отсутствует объективная необходимость в специальной квалификации договора на проведение землеустройства как договора подряда, предусматриваемой законопроектом.

Новая редакция ст. 6 Федерального закона "О землеустройстве" (пункт 6 статьи 6 законопроекта), в совокупности с положениями пункта 9 статьи 6 законопроекта, а также статьи 18.14, предлагаемой к включению в Закон "О землеустройстве", не позволяет сделать однозначный вывод, требуется ли обязательное проведение экспертизы землеустроительной документации при межевании участка и его постановке на кадастровый учет.

Пункт 9 статьи 6 законопроекта, статья 18.14 предусматривают обязательную передачу материалов, полученных в процессе проведения землеустройства, в государственный фонд данных. Вместе с тем, согласно предлагаемой законопроектом редакции ст. 6 Федерального закона "О землеустройстве", основанием для включения землеустроительной документации в государственный фонд данных служит положительное заключение экспертизы землеустроительной документации. В свою очередь, для получения такого заключения потребуются: 1) дополнительные расходы со стороны заказчиков землеустроительной документации на оплату услуг экспертов; 2) утверждение Правительством РФ специальных требований к лицам, которые могут осуществлять подготовку экспертных заключений; 3) внесение изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Признание утратившей силу статьи 7 Федерального закона "О землеустройстве", предусматривающей установление порядка государственного контроля за проведением землеустроительных работ Правительством РФ, создает почву для введения такого порядка нормативными актами субъектов Федерации, на основании п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Между тем, в целях предупреждения возможности появления дополнительных административных барьеров порядок проведения государственного контроля в сфере землеустройства целесообразно урегулировать на федеральном уровне.

Пункт 14 статьи 6 Законопроекта, предусматривающий дополнение Федерального закона "О землеустройстве" Главой 3.1 "Формирование земельных участков", целесообразно исключить либо пересмотреть большинство из его положений в связи со следующим.

Отсутствуют объективные основания для запрета объединения земельных участков, предоставленных в аренду. При необходимости, такое объединение может производиться на основании решения собственника, при условии заключения дополнительного соглашения к договору аренды.

Отсутствует необходимость вводить новый вид работ по формированию земельных участков - перераспределение. Действия, выполняемые в рамках подобных работ, осуществляются путем разделения и (или) объединения земельных участков.

В землеустроительной практике и подзаконных актах разделение, выделение, объединение, присоединение охватываются единым термином: "преобразование земельного участка". Под перераспределением земель понимается либо изменение разрешенного (фактического) использования земельных участков, либо изменение правообладателя (изъятие у существующего и передача новому).

Статья 18.2, предлагаемая к включению в Федеральный закон "О землеустройстве", ограничивает перечень случаев разработки проекта границ земельного участка, перечисленных в Федеральном законе "О землеустройстве". Между тем, разработка проекта границ участка предусмотрена Земельным кодексом при оформлении акта выбора участка для строительства. Следовательно, введение данной статьи в действие породит коллизию между федеральными законами.

Согласно пункту 4 статьи 6 законопроекта единственным основанием для проведения землеустройства выступает договор подряда.

В то же время ст. 18.4, предлагаемая к включению в Закон "О землеустройстве", все-таки называет в качестве основания для обязательного формирования земельных участков решения органов государственной власти или органов местного самоуправления. Тем самым налицо внутреннее противоречие положений законопроекта.

Ограничение в отношении площади формируемых земельных участков (статья 18.8), применительно к которым не предусмотрены нормы отвода, целесообразно устанавливать только для случаев предоставления участков из государственной или муниципальной собственности.

Ограничение актами органов государственной власти субъектов РФ или актами органов местного самоуправления предельных размеров формируемых участков, находящихся в частной собственности, для которых в соответствии с разрешенным видом использования не предусмотрены нормы отвода, нецелесообразно и нарушает права собственников, закрепленные ст. 209 ГК РФ.

Отсутствует необходимость в дублировании согласования проекта границ земельного участка актом согласования границ (ст.ст. 18.12, 18.15) с установлением отдельной процедуры согласования для каждого из указанных документов. Данные документы целесообразно либо объединить в один сводный документ, подлежащий представлению смежным землепользователям на согласование, либо ограничиться проектом границ земельного участка. При этом введение критерия "обоснованности" возражений, определяемой посредством специального заключения землеустроителя, не будет способствовать точности установления границ, предупреждению возможных судебных споров, может повлечь нарушение прав смежных землепользователей в случае подготовки не соответствующего действительности заключения землеустроительной организации. Подобное заключение нельзя отнести к эффективным гарантиям интересов, как правообладателя межуемого участка, так и смежных землепользователей.

В целом, законопроект требует гораздо более масштабной доработки, нежели проект о резервировании. В этой связи ускоренное его принятие может лишь усложнить положение не только заинтересованных в проведении землеустройства граждан и юридических лиц, но и специализированных землеустроительных организаций.

Д.Г. Лебедев,

начальник Отдела правового обеспечения земельных отношений

ООО "Компания регионального развития и инвестиций", аспирант

сектора сельскохозяйственного и земельного права

Института государства и права РАН

"Российская юстиция", N 7, июль 2006 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Голиченков А.К., Волков Г.А., Козырь О.М. Земельный кодекс Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий. - М.: 2002. С. 321.

*(2) См., напр.: "План законопроектной работы Госстроя России на 2004 год", утв. приказом Госстроя РФ от 19.01.2004 N 18; Постановление Коллегии Росземкадастра от 24.12.2003 N 5 "Итоги работы Федеральной службы земельного кадастра России в 2003 году и план действий на 2004 год"; распоряжения Правительства РФ: от 27.02.2003 N 268-р "Об утверждении Плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2003 год", от 20.08.2002 N 1147-р "Об утверждении Плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на второе полугодие 2002 года" и др.

*(3) Письмо Федеральной службы земельного кадастра России от 10.03.2004 N ВТ/56 "О Правилах оформления кадастрового плана территории для расчета кадастровой стоимости земельных участков".

*(4) См.: Правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утв. Постановлением Правительства РФ от 18.02.1998 N 219.