Вопросы привлечения к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств (Н.Г. Деменкова, "Российская юстиция", N 7, июль 2006 г.)

Вопросы привлечения к административной ответственности за нецелевое
использование бюджетных средств

Бюджетным кодексом РФ выделены отдельные виды нарушений бюджетного законодательства РФ, из которых нецелевое использование бюджетных средств является одним из самых распространенных. В соответствии со ст. 38 БК РФ одним из основополагающих принципов бюджетной системы России является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств. Данный принцип согласно ст. 38 БК РФ означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

До принятия БК РФ Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. N 1556 "О федеральном казначействе"*(1) и Положением о федеральном казначействе Российской Федерации от 27 августа 1993 г. N 864*(2), была установлена санкция за нецелевое использование средств федерального бюджета в размере действующей учетной ставки Банка России, а само определение нецелевого использования бюджетных средств отсутствовало.

Первая формулировка была дана в письме Минфина России от 16 апреля 1996 г. N 3-А2-02 "О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета"*(3). Письмо содержало достаточно жесткое определение нецелевого использования средств, выделенных из федерального бюджета. Под использованием не по целевому назначению (нецелевым использованием) понималось такое использование средств, выделенных из федерального бюджета, которое не приводит к результатам, предусмотренным при их предоставлении, или приводит к этим результатам, но сопровождается неправомерными действиями или событиями, неправомерность которых закрепляется в правовых актах, в заключаемых договорах или в решениях полномочных органов, определяющих целевой характер выделяемых из федерального бюджета средств.

Действующая дефиниция нецелевого использования бюджетных средств закреплена в статье 289 БК РФ; именует нецелевым использованием такое использование бюджетных средств, которое выражается в их направлении и использовании на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Совершение нарушения, предусмотренного ст. 289 БК РФ, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

Анализ данной статьи и норм БК РФ, закрепленных в части четвертой, позволяет сделать вывод о том, что за нарушение бюджетного законодательства могут применяться меры ответственности, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ, меры административной ответственности, а при наличии состава преступления - меры уголовной ответственности. Так, в статьях Бюджетного кодекса РФ законодателем установлены лишь меры государственного принуждения, применяемые за то или иное нарушение бюджетного законодательства, конкретный же размер штрафов, равно как и порядок их применения, должен определяться Кодексом РФ об административных правонарушениях.

Единственной мерой, предусмотренной БК РФ в отношении организаций, допустивших нецелевое использование средств бюджета, является изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств. Однако изъятие суммы средств, использованных не по целевому назначению, не может быть отнесено к мерам юридической, в т.ч. финансово-правовой ответственности. В данном случае изымаются предоставленные собственником средства в целях пресечения возможности продолжения правонарушения. Данную меру принуждения целесообразнее отнести к мерам защиты, поскольку она не влечет какого-либо ущерба для нарушителя, что является основной чертой ответственности, следовательно, никаких иных мер ответственности за нецелевое использование средств федерального бюджета БК РФ не предусмотрел*(4).

Уяснив характер и степень общественной опасности нецелевого использования бюджетных средств, законодатель решил восполнить существующий пробел и Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ и ввел в действие статью 285.1 Уголовного кодекса РФ, устанавливающую уголовную ответственность за нецелевое расходование бюджетных денежных средств. Ранее считавшееся лишь административным правонарушением, нецелевое расходование бюджетных средств в настоящее время законодателем возведено в ранг преступления.

В статье 15.14 КоАП РФ устанавливается административная ответственность за использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения.

Статьей 15.14 КоАП РФ несколько сужен круг лиц, которых можно подвергнуть административному взысканию, по сравнению со ст. 289 БК РФ. Согласно КоАП РФ административный штраф может быть наложен только на должностных лиц - получателей бюджетных средств.

В качестве субъектов административной ответственности в КоАП РФ не фигурируют ни должностные лица государственных органов, ни должностные лица органов местного самоуправления, для которых (в случае совершения ими нарушения бюджетного законодательства) в Бюджетном кодексе предусмотрено применение мер ответственности. Отсутствие в КоАП РФ указанных субъектов административной ответственности связано с тем, что в этот Кодекс не включены статьи, корреспондирующие статьям 293-303, 306 БК РФ*(5).

Рассмотрение дел о правонарушениях в бюджетной сфере

КоАП РФ предусмотрена процедура привлечения к административной ответственности, а главой 23 КоАП РФ определены категории дел об административных правонарушениях, которые уполномочены рассматривать судьи, органы, должностные лица. Согласно ст. 23.7 КоАП РФ дела об административных правонарушениях в финансово-бюджетной сфере, предусмотренных статьями 15.14-15.16 Кодекса, вправе рассматривать:

руководитель федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, его заместители;

руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, их заместители;

руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, их заместители.

В настоящее время федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля является Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций; за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре*(6).

На территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере и функции по валютному контролю осуществляют территориальные органы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

Таким образом, в настоящее время производство по делам об административных правонарушениях осуществляет Росфиннадзор (включая его территориальные органы в субъектах Федерации).

Круг лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, определен приказом Росфиннадзора России от 17.11.2004 N 102. Таким правом в соответствии с частями 1, 2, 3 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в Федеральной службе финансово-бюджетного надзора обладают следующие должностные лица:

руководитель Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, его заместители;

начальники управлений центрального аппарата Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, их заместители;

руководители территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, их заместители;

начальники отделов управлений центрального аппарата Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, их заместители;

начальники отделов территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, их заместители;

иные должностные лица Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов, уполномоченные осуществлять контроль в бюджетно-финансовой сфере.

Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, а также пользоваться иными процессуальными правами в соответствии с КоАП РФ.

Дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Дело об административном правонарушении рассматривается в пятнадцатидневный срок со дня получения должностным лицом, правомочным рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела.

В заключение хотелось бы отметить, что законодательные акты, предусматривающие ответственность за нецелевое использование средств бюджета, требуют доработки с целью согласования между собой норм об ответственности, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ и Кодексом РФ об административных правонарушениях. Упрощение на законодательном уровне норм, предусматривающих порядок привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства, позволит более эффективно применять меры ответственности на практике, что будет способствовать нормальному функционированию бюджетной системы Российской Федерации.

Н.Г. Деменкова,

юрист

"Российская юстиция", N 7, июль 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Указ Президента РФ от 08 декабря 1992 года N 1556 "О федеральном казначействе" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. N 24. Ст. 2101.

*(2) Постановление Правительства РФ от 27 августа 1993 N 864 (ред. от 28.01.1997) "О федеральном казначействе Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 35. ст. 3320.

*(3) Письмо Минфина РФ от 16 апреля 1996 года N 3-А2-02 "О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета" // Финансовая газета. 1996. N 23.

*(4) Юстус О.И. К вопросу о конкуренции мер административной и финансово-правовой ответственности в связи с нецелевым использованием средств федерального бюджета // Финансовое право. 2003. N 3.

*(5) Осин А.А. Ответственность должностных лиц за нарушение бюджетного законодательства // Финансы. 2004. N 12.

*(6) Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 г. N 278 "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 25. ст. 2561.