Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 февраля 2009 г. N 16АП-2609/08

г. Ессентуки

11 февраля 2009 г.

Дело N А15-2032/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 04 февраля 2009 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 11 февраля 2009 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Казаковой Г.В.,

судей: Луговой Ю.Б., Цигельникова И.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Карапетовым С.Л., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного строительного надзора Министерства строительства и ЖКХ Республики Дагестан на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 18.11.2008 по делу N А15-2032/2008 по заявлению Дагестанского государственного института народного хозяйства о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного строительного надзора Министерства строительства и ЖКХ Республики Дагестан от 06.10.2008 N 270 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и назначении административного наказания в виде штрафа в размере 250 000 рублей,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

УСТАНОВИЛ

Государственное общеобразовательное учреждение высшего профессионального образования "Дагестанский государственный институт народного хозяйства - бизнес-колледж-лицей Правительства Республики Дагестан" (далее - заявитель, институт, ДГИНХ) обратилось в Арбитражный суд Республики Дагестан к Управлению государственного строительного надзора Министерства строительства и ЖКХ Республики Дагестан (далее - Управление Госстройнадзора, административный орган) с заявлением о признании незаконным и отмене постановления от 06.10.2008 N 270 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс), в виде наложения штрафа в размере 250 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Республики Дагестан от 18.11.2008 по делу N А15-2032/2008 заявленные требования удовлетворены. Признано незаконным и полностью отменено постановление от 06.10.2008 N270 "По делу об административном правонарушении" о наложении на Дагестанский государственный институт народного хозяйства административного штрафа в размере 250 000 рублей, предусмотренного ч. 2 ст. 9.4 Кодекса, вынесенного Управлением Госстройнадзора Минстроя и ЖКХ Республики Дагестан. Судебный акт мотивирован тем, что Управлением нарушена процедура привлечения института к административной ответственности, что является основанием для отмены оспариваемого постановления.

Не согласившись с решением Арбитражного суда Республики Дагестан от 18.11.2008 по делу N А15 -2032/2008, Управление обратилось в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Жалоба мотивирована тем, что в действиях института имеется состав вменяемого ему административного правонарушения и тем, что процедура привлечения института к административной ответственности Управлением соблюдена.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции представители Института и Управления, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, не явились, о причинах неявки суд не известили. От Управления поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя. Институт направил отзыв и дополнение к отзыву, в которых просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, а также ходатайствует о рассмотрении дела без участия его представителя.

В соответствии с п. 3 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса РФ дело рассматривается без участия сторон.

Проверив правильность решения Арбитражного суда Республики Дагестан от 18.11.2008 по делу N А15 -2032/2008 в апелляционном порядке в соответствии со ст. ст. 258, 266 Арбитражного процессуального кодекса РФ, апелляционный суд пришел к выводу, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, приказом от 22.09.2008 N 3-1/424 начальника Управления Госстройнадзора Министерства Строительства и жилищно-коммунального хозяйства ведущий специалист Управления Кадыров М.М. назначен для осуществления государственного строительного надзора при строительстве объекта капитального строительства "Учебный корпус" ДГИНХ, расположенного по адресу: г. Махачкала, ул. Атаева, 5, и поручено разработать программу проведения проверок до окончания строительства (т.1, л.д. 46).

22.09.2008 Институту направлено уведомление N 3-1/424 о проведении проверки при строительстве "Учебного корпуса" института с 25.09.2008 по 25.10.2008, а также направлено уведомление от 22.09.2008 руководителю ДГИНХ Бучаеву Г.А. о направлении представителя института с доверенностью по адресу: г. Махачкала, ул. Атаева,5, для участия в административных правоотношениях (подписывать акты, предписания, протоколы и постановления) с Управлением для участия в поверке качества строительно-монтажных работ, соблюдения правовых норм при организации строительства которые были получены главным инженером Ахдухановым М.А. 23.09.2008, (т. 1, л.д. 47, 48).

25 сентября 2008 года сотрудником Управления проведена проверка строительного объекта института с участием главного инженера Ахдуханова М.А., о чем составлен акт от 25.09.2008 N 3-1/424, которым установлено, что строительство на объекте ведется без разрешения на строительство, чем нарушена ч. 2 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, а также с нарушением СНиП, выразившееся в следующем:

- для кладки наружных стен 1-го этажа вместо обыкновенного кирпича Н-75 используется пиленный камень;

- ригели в осях 8-9 залиты отдельно до заливки колонн (стоек) СТА-3;

- кладка наружных стен выполнена с применением многорядной перевязки швов (п. 7.48 СНиП 3,03,01-87);

- в стойках СТм03, СТм02, СТм06 в осях 4-Б, 5-Б, 4-В, 5-В марка бетона использована М-140-160 вместо М-250 по проекту (т.1, л.д. 14).

По результатам проверки в присутствии главного инженера Ахдуханова М.А. в отношении юридического лица составлен протокол от 25.09.2008 об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 9.4 Кодекса (т.1, л.д. 15).

Впоследствии руководителю ДГИНХ Бучаеву Г.А. направлено уведомление от 25.09.2008, которым ему или законному представителю предложено явиться 06.10.2008 в 16 час. 00 мин. в Управление по адресу г. Махачкала, пр. И. Шамиля, 58, корпус "Б", кабинет N 1 для участия в рассмотрении дела об административном правонарушении. Указанное уведомление получено нарочно главным инженером института Ахдухановым М.А. 06.10.2008 (т.1, л.д. 53).

По результатам рассмотрения протокола от 25.09.2008 с участием представителя института Управлением принято постановление от 06.10.2008 N 270 о привлечении ДГИНХ к административной ответственности по ч. 2 ст. 9.4. Кодекса с наложением административного штрафа в размере 250 000 рублей (т. 1, л.д. 11).

Кроме того, по протоколу о 25.09.2008, составленному в отношении главного инженера, принято постановление от 06.10.2008 N 271 в отношении главного инженера института Ахдуханова М.А. о привлечении к административной ответственности по ч. 2 ст. 9.4 Кодекса и наложении штрафа в размере 20 000 рублей, с которым институт согласился, оплатив штраф в установленном порядке (том 1, л.д. 12).

Не согласившись с Постановлением Управления от 06.10.2008 N 270, институт обратился в Арбитражный суд Республики Дагестан об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности.

Как видно из Постановления Управления от 06.10.2008 N 270 юридическое лицо- ДГИНХ привлечено к административной ответственности по части 2 статьи 9.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях, за следующие нарушения в области строительства: для кладки наружных стен 1-го этажа вместо обыкновенного кирпича Н-75 используется пиленный камень; ригели в осях 8-9 залиты отдельно до заливки колонн (стоек) СТА-3; кладка наружных стен выполнена с применением многорядной перевязки швов (п. 7.48 СНиП 3,03,01-87); в стойках СТм03, СТм02, СТм06 в осях 4-Б, 5-Б, 4-В, 5-В марка бетона использована М-140-160 вместо М-250 по проекту (том 1, л.д. 11).

Согласно п. 6 ст. 52 Градостроительного кодекса РФ лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов.

Отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации, необходимость которого выявилась в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта такого объекта, допускается только на основании вновь утвержденной застройщиком или заказчиком проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (п. 7 ст. 52 Градостроительного кодекса РФ).

В соответствии со ст. 9.4 Кодекса нарушение требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий), - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от тридцати тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

То же действие, которое затрагивает конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства и (или) их частей, а также безопасность строительных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от ста тысяч до пятисот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Таким образом, для привлечения к ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 9.4 Кодекса, необходимо доказать, что нарушение требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий) затрагивает конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства и (или) их частей, а также безопасность строительных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения.

Однако то обстоятельство, что допущенное институтом нарушение затрагивает конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства и (или) их частей, Управлением не установлено и материалами дела не подтверждается.

Согласно пункту 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Следовательно, законных оснований для привлечения института к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 9.4 Кодекса, не имеется.

В соответствии частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствуют закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, суд принимает решение о признании незаконным и отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

В связи с тем, что Управление не доказано наличие в действиях института признаков вменяемого ему состава административного правонарушения, постановление Управления от 06.10.2008 N 270 является незаконным и подлежит отмене.

Вместе с тем вывод суда первой инстанции о нарушении Управлением процедуры привлечения института к административной ответственности является необоснованным по следующим основаниям.

В соответствии с п.п. 1, 2 ст. 26.2 Кодекса доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

В соответствии со ст. 28.2 Кодекса, о совершении административного правонарушения составляется протокол. При составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается запись в протоколе. Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу. Протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола в нем делается отметка. Копия протокола вручается под расписку.

В силу ст. 25.1 Кодекса лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с Кодексом. Дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела, и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" в п. 24 разъяснено, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении и рассмотрении административного дела в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными ст. 28.2 Кодекса.

Согласно ч. 2 ст. 25.4 Кодекса законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица.

Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.

Вместе с тем Кодекс допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное ч. 4 ст. 28.2 Кодекса право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Из материалов дела следует, что 25.09.2008 при осуществлении проверки, составлении протокола об административном правонарушении и в рассмотрении административного дела 06.10.2008 принимал участие в качестве представителя института главный инженер ДГИНХ Ахдуханов М.А., действовавший на основании доверенности от 24.09.2008, выданной ректором ДГИНХ Бучаевым Я.Г. (т.1, л.д.54).

Как видно из доверенности от 24.09.2008, доверенность выдана Ахдуханову М.А. ректором ДГИНХ Бучаевым Я.Г. для участия в административных правоотношениях с Управлением Госстройнадзора Министерства строительства и ЖКХ РД по объекту "Учебный корпус ДГИНХ" по ул. Атаева, 5, г. Махачкала с правом подписания приглашений, уведомлений, актов, предписаний, протоколов и постановлений, то есть для участия в конкретных действиях по проверке объекта капитального строительства, и совершении административных действий, в том числе при составлении протокола и рассмотрении административного дела.

Из Единого государственного реестра юридических лиц видно, что законными представителями Государственного общеобразовательного учреждения высшего профессионального образования "Дагестанский государственный институт народного хозяйства - бизнес-колледж-лицей Правительства Республики Дагестан", имеющими права без доверенности действовать от имени юридического лица, являются президент Бучаев Гамид Ахмедович и ректор Бучаев Яхья Гамидович (том 1, л.д. 29-30).

В соответствии с п. 13 главы 5 Устава ДГИНХ, Попечительский совет является высшим руководящим органом ДГИНХ, а Председатель попечительского совета является Президентом института, который руководит деятельностью Попечительского совета, контролирует финансово-хозяйственную и кадровую политику института, представляет позицию и выражает мнение Попечительского совета института в различных органах власти, а согласно пункту 10 главы 5 Устава непосредственное управление деятельностью ДГИНХ (учебного комплекса) осуществляет Ректор института, на которого подпунктами "б" и "л" пункт 10 Устава) возложены организационные обязанности по определению формы деловых отношений института с Министерствами и ведомствами РД и организационные обязанности по осуществлению капитального строительства и реконструкции основных фондов по договорам подряда и хозяйственным способом (т.1, л.д. 60-90).

Таким образом, судом апелляционной инстанции установлено, что законными представителями юридического лица являются как президент, так и ректор, который осуществляет управление не только учебной деятельностью, но и хозяйственной деятельностью, в том числе при осуществлении капитального строительства и во взаимоотношениях с Управлением Госстройнадзора Министерства строительства и ЖКХ Республики Дагестан.

При установленных обстоятельствах, суд апелляционной инстанции считает выводы суда первой инстанции о том, что доверенность от 24.09.2008 выдана главному инженеру ДГИНХ Ахдуханов М.А. для участия от имени института при осуществлении проверки, составлении протокола об административном правонарушении и рассмотрении административного дела, ректором института Бучаевым Я.Г., а не президентом-председателем попечительного совета Бучаевым Г.А., то есть неуполномоченным лицом, в связи, с чем участие Ахдуханова М.А. при составлении протокола об административном правонарушении и рассмотрении материалов административного дела не может рассматриваться как участие законного представителя являются ошибочными и не соответствуют материалам дела.

Следовательно, главный инженер института Ахдуханов М.А. по доверенности от 24.09.2008 принимал участие 25.09.2008 при осуществлении проверки и составлении протокола, 06.10.2008 принимал участие в рассмотрении административного дела N 270 как законный представитель юридического лица, а поэтому институт имел возможность воспользоваться правами, предусмотренными ст. ст. 25.1 и 28.2 Кодекса и реально осуществить защиту своих права и законных интересов.

Кроме того, суд апелляционной инстанции считает, что выдача 24.09.2008 надлежащим образом оформленной и подписанной уполномоченным лицом доверенности на имя Ахдуханова М.А. на участие в конкретных административных правоотношениях, уведомления о принятии участия в проведении проверки, составлении протокола и рассмотрении административного дела свидетельствуют о том, что законные представители юридического лица президент Бучаев Г.А. и ректор Бучаев Я.Г. были извещены надлежащим образом о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и рассмотрении административного дела.

При этом суд учитывает, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит императивного указания о способе извещения лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и рассмотрении административного дела, и не предусматривает вручения извещения лично законному представителю юридического лица, поэтому извещение руководителя института о времени и месте составления протокола и рассмотрении материалов дела через работника института не нарушает требований закона.

Таким образом, судом апелляционной инстанции установлено, что Управлением была соблюдена процедура привлечения юридического лица к административной ответственности.

Вместе с тем Управление не предоставило доказательств наличия в действиях института состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 9.4 Кодекса, в связи, с чем оспариваемое постановление от 06.10.2008 N 270 о привлечении института к административной ответственности по ч. 2 ст. 9.4 Кодекса является незаконным и подлежит отмене.

Довод апелляционной жалобы о наличии в действиях института состава вменяемого административного правонарушения, не может быть принят апелляционным судом на основании вышеуказанного и отклоняется за необоснованностью.

Суд апелляционной инстанции считает, что поскольку выводы суда первой инстанции не привели к принятию неправильного судебного акта, Постановление Управления от 06.10.2008 N 270 о привлечении института к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 9.4 Кодекса, и о наложении штрафа в размере 250 000 рублей признано незаконным и отменено судом первой инстанции, оснований для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ, не имеется, решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 18.11.2008 по делу N А15-2032/2008 не подлежит отмене, а апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 18.11.2008 по делу N А15-2032/2008 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

Г.В. Казакова

Судьи

Ю.Б. Луговая И.А. Цигельников