Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 31 марта 2009 г. N 07АП-1967/09

г. Томск

Дело N 07АП- 1967/09

31 марта 2009 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 30 марта 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 31 марта 2009 года

Седьмой Арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующей Н.А. Усаниной

судей Журавлевой В.А., Музыкантовой М.Х.

при ведении протокола судебного заседания судьей Журавлевой В.А.

при участии:

от заявителя: без участия

от ответчика: Маслова Т.В. по доверенности N 100 от 10.11.2008г. (на 1 год)

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу

Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Кемеровской области

на решение Арбитражного суда Кемеровской области

от 30 января 2009 года по делу N А27-1643/2009-5 (судья О.С. Ходякова)

по заявлению Открытого акционерного общества "Сибирская губерния"

к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Кемеровской области

об оспаривании постановления N РСН 42-028/2008-ЗК от 26.12.2008 о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ

Открытое акционерное общество "Сибирская губерния" (далее - заявитель, ОАО "Сибирская губерния", Общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Кемеровской области (далее - Управление Россельхознадзора по Кемеровской области, Управление, административный орган) от 26.12.2008г. N РСН 42-028/2008-ЗК о назначении административного наказания, предусмотренного частью 2 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Кемеровской области от 30.01.2009г. заявленные требования удовлетворены, оспариваемое постановление признано незаконным и отменено.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, административный орган обратился в арбитражный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, в том числе по следующим основаниям:

- судом не рассматривался вопрос об относимости и допустимости доказательств применительно к предмету спора: протокол об административном правонарушении, протокол осмотра территории и иные материалы дела об административном правонарушении;

- нормы КоАП РФ ст.ст. 25.4, 25.5 допускают участие при составлении протокола иных участников производства; согласно учредительным документам законным представителем юридического лица является директор филиала с учетом представительских функций - Топорков Е.Ю. , который непосредственно участвовал при проведении проверки и ознакомлен со всеми материалами проверки, в том числе о составлении протокола об административном правонарушении, что подтверждается уведомлением N 003 от 22.12.2008г.; судом не рассматривался вопрос о полномочиях директора филиала и не была дана юридическая оценка этому факту;

- нарушение судом норм процессуального права ч. 2 ст. 211 АПК РФ, которая не содержит в качестве основания для признания незаконным постановления нарушение порядка привлечения к административной ответственности.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель административного органа доводы апелляционной жалобы поддержала и настаивала на ее удовлетворении.

Общество надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного заседания в порядке ст. 123 АПК РФ в судебное заседание апелляционной инстанции своего представителя не направило.

Неявка лиц, участвующих в деле в судебное заседание в силу ч. 3 ст. 156, ч. 1 ст. 266 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в отсутствие неявившихся лиц.

Апелляционная жалоба Управления рассмотрена в отсутствии представителя Общества.

Проверив законность и обоснованность решения арбитражного суда первой инстанции в порядке ст.268 АПК РФ, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, заслушав представителя Управления Россельхознадзора по Кемеровской области, суд апелляционной инстанции считает решение Арбитражного суда Кемеровской области от 30.01.2009 года не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения руководителя от 26.10.2008г. N 1601 Управлением проведена внеплановая проверка соблюдения ОАО "Сибирская губерния", юридический адрес: Красноярский край, Березовский район, Бархатовский с/с, 12-й км. а/д Красноярск - Железногорск, по месту расположения филиала Птицефабрика "Ясногорская" Кемеровский район, пос. Ясногорский законодательства в области охраны и использования плодородия земель сельскохозяйственного назначения на основании требований прокуратуры Кемеровского района N 7-1-2008 от 09.09.2008 и N 7-1-2008 от 08.10.2008.

Результаты проверки зафиксированы в протоколе осмотра территории от 10.09.2008г., акте проверки соблюдения земельного законодательства от 24.12.2008г. N 291.

На основании материалов проверки должностным лицом Управления в отношении ОАО "Сибирская губерния" Птицефабрика "Ясногорская" (филиал) составлен протокол от 24.12.2008г. N РСН42-028/2008-ЗК об административном правонарушении, предусмотренном частями 1,2 статьи 8.6 КоАП РФ, в котором установлено, что 10.09.2008г. на земельном участке в 2 км северо-восточнее пос. Ясногорский, в 200 м от ограждения ОАО "Сибирская губерния" филиала Птицефабрики "Ясногорская", отделение "Кемеровское" (производственная площадка ЗАО "АПК "Кемеровская") выявлено два захоронения биологических отходов, произведенных филиалом ОАО "Сибирская губерния" площадью 60 кв.м. и 10 кв.м. на земельных участках сельскохозяйственного использования земель населенных пунктов снят, перемещен и уничтожен плодородный слой почвы, чем нарушены п.п. 1,4 ч. 1 ст. 13 и ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации.

Постановлением Управления от 26.12.2008г. N РСН 42-028/2008-ЗК ОАО "Сибирская губерния" (филиал Птицефабрика "Ясногорская") признано виновным в совершении правонарушения по ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ, ему назначено наказание в виде штрафа в размере 30000 руб.

Не согласившись с данным постановлением, Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и отмене.

Требования заявителя удовлетворены судом первой инстанции по основаниям нарушения административным органом порядка привлечения юридического лица к административной ответственности; административное дело рассмотрено Управлением Россельхознадзора по Кемеровской области в отсутствие представителя ОАО "Сибирская губерния".

В соответствии с ч. 6 ст. 210 Арбитражного процессуального кодекса РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

В соответствии с ч. 1 ст. 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Согласно частям 3 - 6 статьи 28.2 Кодекса об административных правонарушениях РФ при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, разъясняются права и обязанности, предусмотренные Кодексом, о чем делается запись в протоколе; им должна быть предоставлена возможность ознакомиться с протоколом об административном правонарушении; указанные лица вправе предоставить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу; протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, подписывается физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении; физическому лицу или законному представителю юридического лица вручается под расписку копия протокола об административном правонарушении.

Частями 1 и 2 статьи 25.1 КоАП РФ предусмотрено, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с названным Кодексом. Дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела, и, если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела, либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Таким образом, из статей 28.2 и 25.1 КоАП РФ следует составление протокола об административном правонарушении и рассмотрение дела об административном правонарушении в отношении юридического лица в присутствии его законного представителя. При этом административный орган обязан предоставить привлекаемому к административной ответственности лицу возможность реализовать гарантии защиты, предусмотренные вышеназванными нормами, а равно принять необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, указанное следует из правовой позиции Пленума ВАС РФ, изложенной в Постановлении от 02.06.2004г. N 10 (в редакции от 20.11.2008г., п.24).

В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть в статьи 25.4 КоАП РФ).

Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим, судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является, поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя. Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является (п. 24 Постановления Пленума ВАС РФ N 10).

При выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

В постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" указано на необходимость соблюдения установленных КоАП РФ требований к порядку составления протокола об административном правонарушении; в процессе рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может в силу части 2 статьи 206 АПК РФ являться основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (пункт 17 названного постановления Пленума ВАС РФ).

Исходя из данных разъяснений положения статьи 28.2 КоАП РФ, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. Несоблюдение такого порядка органами, уполномоченными привлекать субъектов к административной ответственности, нарушает право привлекаемого лица на защиту. Протокол об административном правонарушении (постановление о возбуждении дела об административном правонарушении), оформленный с нарушением требований статьи 28.2 КоАП РФ, в силу статьи 64 АПК РФ, статьи 26.2 КоАП РФ не может быть признан доказательством по делу.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что протокол об административном правонарушении составлен 24.12.2008г. в присутствии юрисконсульта О.Н. Титаевой, действующей на основании доверенности от 01.10.2008г., выданной генеральным директором ОАО "Сибирская губерния" О.Н. Крюковым, содержащей общую ссылку на участие в деле об административном правонарушения без указаний на полномочия юрисконсульта О.Н. Титаевой по участию в производстве по конкретному административному делу; в связи с чем при отсутствии в материалах дела уведомления юридического лица: ОАО "Сибирская губерния" (именно оно привлечено к административной ответственности), уведомление N 003 от 22.12.2008г. руководителя филиала Птицефабрика "Ясногорская" через Титаеву О.Н. (л.д. 87), надлежащим доказательством извещения юридического лица признано быть не может, поскольку Титаева О.Н. не наделена полномочиями по участию в конкретном административном деле, а руководитель филиала или его подразделения , законным представителем не является, административным органом не приняты необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении о составлении протокола и не обеспечены его права, предусмотренные ст. 28.2 КоАП РФ.

Иных доказательств надлежащего извещения законного представителя Общества о времени и месте составления протокола и принятия постановления по делу об административном правонарушении: направление извещения путем телеграммы, телефонограммы, по факсимильной связи или электронной почте либо иным способом материалы дела не содержат.

Доводы жалобы о том, что доверенность, выданная Титаевой О.Н. оформлена в соответствии с требованием законодательства РФ и содержит личное волеизъявление законного представителя юридического лица, которое у должностного лица, уполномоченного рассматривать дела по ст.8.6 КоАП РФ, сомнений не вызвало, основаны на неверном толковании приведенных норм материального права с учетом правовой позиции Пленума ВАС РФ.

Указанные процессуальные нарушения обоснованно признаны судом первой инстанции существенными.

Кроме того, суд апелляционной инстанции, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, приходит к выводу о не представление административным органом, обязанным в силу ч. 4 ст. 210 АПК РФ доказывать обстоятельства, послужившие основанием для привлечения лица к административной ответственности, надлежащих доказательств, подтверждающих факт совершения заявителем вменяемого ему административного правонарушения.

В соответствии с ч.2 ст. 8.6 КоАП РФ уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результата нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Согласно ст. 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные , на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемое к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об

административном правонарушении, а также показаниями свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Из оспариваемого постановления акта проверки соблюдения земельного законодательства N 291 от 24.12.2008г. (л.д.38, 39) следует, что административным органом квалифицировано правонарушение как внесение в землю биологических отходов производства, что повлекло уничтожение плодородного слоя почвы и

невозможность использования земельного участка сельскохозяйственного использования по целевому назначению и причинен вред окружающей среде, в том числе земле, как к природному объекту.

При этом в протоколе об административном правонарушении N РСН 42-028/2008-ЗК от 24.12.2008г, (л.д.91,92) указано на выявление правонарушения: два захоронения биологических отходов на земельных участках сельскохозяйственного использования земель населенных пунктов, снят , перемещен и уничтожен плодородный слой почвы.

Протоколом лабораторных исследований N 4596 от 15.09.2008г. (л.д.74-77) дано заключение по исследованным показателям качество почвы по оценке степени химического загрязнения относится к категории "допустимая", суммарный показатель по степени эпидемиологической опасности к категории "чрезвычайно опасная" в соответствии с Санитарно-эпидемиологическими требованиями к качеству почвы.

Актом проверки N 148 от 09.09.2008г. Управления Россельхознадзора (л.д.44) выявлены следующие нарушения: несанкционированные захоронения , что является нарушением ФЗ "О ветеринарии" от 14.05.1993г. , "Ветеринарно- санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов" (утверждены Минсельхозпрод РФ от 04.12.1995г. N 13-7-2/469, зарегистрированы в Минюсте 05.01.1996г. N 1005).

Из указанных документов не следует, что Управлением Россельхознадзора по Кемеровской области производился отбор проб плодородного слоя почвы для установления факта их уничтожения или порчи, доказательств проведения соответствующих экспертиз в материалы дела не представлено, из объяснений представителя административного органа в суде апелляционной инстанции следует, что такие действия не производились; представленный протокол лабораторных исследований не подтверждает факт уничтожения или порчи плодородного слоя почвы, поскольку качество почвы допустимое, а повышенная степень эпидемиологической опасности не влияет на качественный показатель и плодородие почвы.

Представленные административным органом материалы не позволяют установить, в чем выразилось уничтожение плодородного слоя почвы, какие его свойства были утрачены, также не ясно в чем выразилась порча земель, поскольку документы о ценности данных земель ранее и о ее ухудшении в материалах дела об административном правонарушении не имеется. Доказательств того, что в данном случае фактически произошло уничтожение плодородного слоя почвы либо порча земель получено не было.

Установленный актом обследования КУМИ Кемеровского района от 14.10.2008г. (л.д.83) факт самовольного занятия земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю Птицефабрикой "Ясногорская" ОАО "Сибирская губерния", при отсутствии иных доказательств по делу не свидетельствует об уничтожении или порчи земли.

Фактически административный орган ограничился выявлением несанкционированного захоронения биологических отходов: трупов птиц (п. 1.1.2 Ветеринарно - санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических

отходов), что, равно и как использование земельного участка не по целевому назначению при отсутствии последствий, указанных в ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ, образуют иные составы правонарушений и могут являться основаниями для привлечения к административной ответственности по соответствующим статьям КоАП РФ (например, ст.ст. 10.8., 8.2 и др.), тогда как основанием для привлечения к ответственности по ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ является именно установление административным органом уничтожения плодородного слоя почвы или порчи земель.

Согласно ст. 24.5 КоАП РФ отсутствие события административного правонарушения, состава административного правонарушения являются самостоятельными обстоятельствами, исключающими производство по делу об административном правонарушении.

Принимая во внимание указанные обстоятельства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что Управлением Россельхознадзора по Кемеровской области, не доказан факт уничтожения плодородного слоя почвы или порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления, то есть, не подтверждены событие и состав правонарушения.

Основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа полностью или в части в силу ч. 2 ст. 211 АПК РФ является, в том числе и установление судом не соответствия закону порядка принятия оспариваемого решения; судом первой инстанции установлено нарушение порядка привлечения лица к административной ответственности, повлекшее нарушение порядка принятия постановления, в связи с чем ссылка апеллянта на отсутствие в ч.2 ст. 211 АПК РФ такого основания для признания постановления незаконным как нарушение порядка привлечения к административной ответственности, отклоняется судом апелляционной инстанции за необоснованностью.

С учетом изложенного, Управлением Россельхознадзора по Кемеровской области не подтверждены совершение ОАО "Сибирская губерния" административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ, основания для вынесения оспариваемого постановления о привлечении Общества к административной ответственности; нарушен порядок составления протокола, процедуры производства по делу об административном правонарушении; при этом неполнота собранных административным органом для привлечения лица к административной ответственности по ч.2 ст.8.6 КоАП РФ материалов, при рассмотрении дела Управлением не восполнена, что свидетельствует о несоответствии оспариваемого решения и порядка его принятия закону, и правильно расценено судом первой инстанции как основание в силу ч. 2 ст. 211 АПК РФ для признания незаконным и отмены постановления о назначении административного наказания N РСН 42-028/2008-ЗК от 26.12.2008г. полностью.

Не разрешение судом первой инстанции вопроса о взыскании судебных расходов в силу ст. 270 АПК РФ не является безусловным основанием для отмены судебного акта, при этом сторона, требующая возмещения судебных расходов не лишена права обратиться с соответствующим заявлением в порядке ст. 112 АПК РФ.

По правилам, предусмотренным частью 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционная жалоба на решение суда по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьей 156, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Кемеровской области от 30 января 2009 года по делу N А27-1643/2009-5 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

Н.А. Усанина

Судьи

В.А.Журавлева М.Х.Музыкантова