Защита прав собственника на жилую недвижимость: изменение законодательных подходов (В.В. Кущенко, "Законодательство и экономика", N 8, август 2006 г.)

Защита прав собственника на жилую недвижимость:
изменение законодательных подходов

Вопросы, возникающие в связи с правовым регулированием положения лишенных владения добросовестных приобретателей жилых помещений, бывших членов семьи собственников жилых помещений, прав пользователей жилых помещений, перешедших в силу залога к банковским учреждениям, в настоящее время весьма актуальны. С одной стороны, мы являемся свидетелями постоянного расширения рынка недвижимости, участниками которого являются как рядовые граждане, так и юридические лица. С другой - по ряду вопросов законодательное регулирование сделок с недвижимостью носило неполный либо нечеткий характер. Зачастую такая нечеткость диктовалась интересами защиты слабой стороны в гражданском обороте - граждан, не являвшихся собственниками жилья и переставших быть членами семьи собственника, либо граждан, получивших и не смогших вернуть кредит в банке под приобретение жилья на условиях ипотеки приобретаемого жилья. Недостатки законодательства зачастую восполнялись судебной практикой и разъяснениями высших судебных инстанций, которые не всегда отличались единообразием. Наконец, особой ценностью объектов недвижимого имущества объясняется появление и распространение на рынке недвижимости различных видов мошенничества, особенно при продаже жилых помещений.

Наибольшую тревогу у граждан и инвесторов вызывают вопросы закрепления права собственности на объекты недвижимости, защита этого права, а также гарантии государства, в конечном итоге обеспечивающие собственникам нерушимость этого абсолютного права.

Как реакция на увеличивающуюся частоту проблемных ситуаций на рынке недвижимости в последние годы стали появляться предложения по внесению изменений в действующее законодательство, среди которых встречались и весьма радикальные. При этом единого подхода к необходимости таких изменений ни в среде ученых-теоретиков, ни в среде практикующих юристов не было.

Материалы экспертного опроса, проведенного среди ученых-правоведов Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов РФ, свидетельствуют о том, что при оценке эффективности норм действующего законодательства более 70% опрошенных респондентов расценили российское законодательство как недостаточно надежно защищающее права добросовестного приобретателя. Почти единодушным было мнение экспертов о необходимости внесения конкретных изменений в действующие нормы с целью формирования новых подходов в регулировании и защите прав на жилые и нежилые помещения и снижения рисков инвестиций в недвижимость.

Таким образом, можно констатировать, что в профессиональной юридической среде, в деловых кругах, среди населения назрела необходимость внесения изменений в законодательство.

Закономерна реакция законодательного органа страны на этот импульс общества. После определенного периода обсуждения различных точек зрения в научной полемике и в рабочих органах российского парламента законодатель в конце 2004 г. принял целую серию новых документов, в той или иной степени затрагивающих вопросы прав на жилую недвижимость.

Права добросовестного приобретателя и лица,
считающего себя собственником

При разрешении спора о праве на недвижимое имущество всегда встает вопрос о том, кому оставлять недвижимость: собственнику - добросовестному приобретателю или бывшему собственнику, права которого нарушены. В интересах оборота недвижимости в большинстве зарубежных систем регистрации закреплена позиция, согласно которой недвижимость остается у собственника - добросовестного приобретателя. При этом реализуются механизмы финансовой компенсации бывшему собственнику, в случае если он исчерпал все законные средства получения компенсации с виновных лиц в течение определенного времени.

В последние годы появлялись предложения*(1) об изменении ст. 302 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ), предусматривающие, что в случае возмездного приобретения недвижимого имущества добросовестным приобретателем виндикация не допускается, а возмещение бывшему собственнику ущерба, причиненного действиями третьих лиц, производится в соответствии с системой государственного гарантирования. Данные изменения, по замыслу авторов, должны были быть направлены на уточнение презумпции добросовестности действий приобретателя недвижимого имущества, которые были основаны на данных Единого государственного реестра прав (ЕГРП). По мнению А.Л.Маковского*(2), в таком случае приобретатель имущества будет защищен от его виндикации независимо от того, каким путем это имущество выбыло из владения собственника, т.е. и в случаях, когда это произошло в результате преступления. Кроме того, степень достоверности записей в ЕГРП в России является дискуссионной.

Тем не менее законодатель, стремясь преодолеть стойкую тенденцию увеличения проблемных ситуаций на рынке вторичного жилья, отчасти воплотил данные идеи, приняв Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 217-ФЗ "О внесении изменений в статью 223 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Этот закон вступил в силу с 1 января 2005 г.

Согласно закону п. 2 ст. 223 части первой ГК РФ "Момент возникновения права собственности у приобретателя по договору" дополнен нормой, в соответствии с которой недвижимое имущество признается принадлежащим добросовестному приобретателю на праве собственности с момента государственной регистрации отчуждения имущества, за исключением предусмотренных ст. 302 Кодекса случаев, когда собственник вправе истребовать такое имущество от добросовестного приобретателя.

Таким образом, право на виндикационую защиту бывшего владельца сохранено, но статус собственника - добросовестного приобретателя упрочивается записью в реестре прав.

Изменение основ законодательства о собственности выглядело бы полумерой, если бы в этом же законе не была предусмотрена возможность компенсации. Глава V Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" дополнена статьей, устанавливающей основания выплаты Российской Федерацией компенсации за утрату права собственности на жилое помещение.

Так, собственник жилого помещения, который не вправе его истребовать от добросовестного приобретателя, а также добросовестный приобретатель, от которого было истребовано жилое помещение, имеет право на разовую компенсацию за счет российской казны. Размер компенсации не может превышать один миллион рублей. Данные положения применяются, в случае если государственная регистрация права собственности добросовестного приобретателя на жилое помещение была проведена после 1 января 2005 г. Порядок выплаты должен устанавливаться Правительством РФ. Таким образом, осталось выработать конкретный механизм реализации этой нормы закона на практике. Пока такой порядок не установлен.

По-видимому, введением компенсационной меры решить все проблемы не удастся, поскольку реальная стоимость квартир зачастую выше указанного в законе предела. В связи с этим целесообразным видится развитие системы титульного страхования - страхования риска утраты права собственности на недвижимое имущество.

Причиной утраты титула собственника, кроме правопритязаний третьих лиц, могут также быть ошибочные действия государственных регистрирующих органов.

Для предотвращения ущерба при утрате права собственности из-за ошибок регистраторов внесены изменения в Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 196-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Так, если в ранее действовавшей редакции закона о регистрации содержались отсылочные формулировки об ответственности "...в соответствии с законодательством Российской Федерации", то теперь закон дополнен положением, по которому вред, причиненный физическим или юридическим лицам в результате ненадлежащего исполнения государственными органами возложенных на них обязанностей, в том числе в результате внесения в Единый государственный реестр прав записей, не соответствующих закону, иному правовому акту, правоустанавливающим документам, возмещается за счет казны Российской Федерации в полном объеме. Прецедентов такой выплаты в общедоступных источниках не установлено.

Права бывших членов семьи собственников жилых помещений

Кодифицированным актом, значение которого трудно переоценить в регулировании прав на жилые помещения, является Жилищный кодекс РФ. Утвержденный Верховным Советом РСФСР в 1983 г. Жилищный кодекс РСФСР безнадежно устарел и многочисленные поправки к нему не могли сделать его более адекватным современным отношениям, складывающимся на рынке жилья.

С 1 марта 2005 г. введен в действие Жилищный кодекс РФ. В его содержании законодатель попытался урегулировать все насущные вопросы регулирования правоотношений в жилищной сфере.

И хотя в качестве основных начал были сформулированы принципы необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами прав на жилище, некоторые его нормы ухудшают положение бывших членов семьи собственника жилого помещения.

Нехарактерным для духа прежнего законодательства стало положение нового Кодекса о том, что в случае прекращения семейных отношений с собственником жилого помещения право пользования данным жилым помещением за бывшим членом семьи собственника этого жилого помещения по общему правилу не сохраняется. Это не очень гуманное положение позволит на практике развязать множество затянувшихся конфликтных ситуаций, когда бывшие супруги вынуждены проживать совместно. С другой стороны, если один из супругов - собственник квартиры - решает ее продать, то другой супруг, даже ели он является инвалидом, лишается прав на эту квартиру. Правда, Кодекс предусмотрел возможность временного смягчения положения бывшего члена семьи собственника. Если у него отсутствуют основания приобретения или осуществления права пользования иным жилым помещением, а также если имущественное положение бывшего члена семьи собственника жилого помещения и другие заслуживающие внимания обстоятельства не позволяют ему обеспечить себя иным жилым помещением, право пользования жилым помещением, принадлежащим указанному собственнику, может быть сохранено за бывшим членом его семьи на определенный срок на основании решения суда. При этом суд вправе обязать собственника жилого помещения обеспечить иным жилым помещением бывшего супруга и других членов его семьи, в пользу которых собственник исполняет алиментные обязательства, по их требованию.

Действие приведенного выше положения не распространяется на бывших членов семьи собственника приватизированного жилого помещения, при условии что в момент приватизации данного жилого помещения указанные лица имели равные права пользования этим помещением с лицом, его приватизировавшим, если иное не установлено законом или договором (Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ).

Аналогичная ситуация с несовершеннолетними. Раньше при отчуждении квартиры родителями, у которых имеются малолетние дети, обязательно требовалось разрешение органов опеки и попечительства. По новому Кодексу разрешение на обмен квартиры необходимо будет получать только тем нанимателям социального жилья, в семьях которых проживают несовершеннолетние или недееспособные граждане. Во всех остальных случаях собственники вправе самостоятельно принять любое решение. Таким образом, законодатель делает упор на сознательность граждан.

Защита прав собственников жилой недвижимости при ипотеке

Новеллы законодательства о недвижимости коснулись также института ипотеки. Наиболее актуальным изменением стала отмена нотариальной формы договора недвижимости (Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 213-ФЗ), благодаря которой стороны сделки могут сэкономить на государственной пошлине за нотариальное удостоверение договора, составляющей до 0,3% суммы договора.

Этим же законом в ГК РФ внесено принципиальное изменение о том, что при ипотеке земельного участка право залога распространяется на находящиеся или возводимые на этом участке здания и сооружения залогодателя, если в договоре не предусмотрено иное условие. В прежней редакции при ипотеке земли право залога на здание на нем не распространялось. Добавим, эта норма является диспозитивной, т.е. стороны могут в договоре ипотеки предусмотреть иное.

При наличии в договоре такого условия залогодатель в случае обращения взыскания на заложенный земельный участок сохраняет право ограниченного пользования (сервитут) той его частью, которая необходима для использования здания или сооружения в соответствии с его назначением. Условия пользования этой частью участка определяются соглашением залогодателя с залогодержателем, а в случае спора - судом.

Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. N 216-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)" внесены весьма существенные изменения.

Установлено, что ипотека распространяется на все неотделимые улучшения предмета ипотеки, если иное не предусмотрено договором или данным законом. Исключено требование о нотариальном удостоверении договора ипотеки.

Статья, регулирующая страхование заложенного имущества, дополнена нормами о страховании ответственности заемщика перед кредитором за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства по возврату кредита. Закон дополнен статьей "Ипотека земельного участка, приобретенного с использованием кредитных средств банка или иной кредитной организации либо средств целевого займа" и статьей "Ипотека земельного участка, на котором находятся здания или сооружения, приобретенные или построенные с использованием кредитных средств банка или иной кредитной организации либо средств целевого займа". Последние изменения, безусловно, служат более надежной защитой интересов банков, предоставляющих кредиты под залог недвижимости.

Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 193-ФЗ внесены существенные изменения и дополнения в Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. N 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах".

Введено понятие "жилищная облигация с ипотечным покрытием". В состав ипотечного покрытия входят только права требования, обеспеченные залогом жилых помещений.

За исключением облигаций указанного типа в состав ипотечного покрытия облигаций с ипотечным покрытием могут входить требования, обеспеченные залогом недвижимого имущества, строительство которого не завершено.

Внесены изменения и дополнения в ряд статей главы II "Эмиссия и обращение облигаций с ипотечным покрытием".

Расширены требования к ипотечному агенту: в его учредительных документах должно указываться общее количество выпусков облигаций с ипотечным покрытием, для эмиссии которых он создается. Изменение общего количества выпусков облигаций с ипотечным покрытием, для эмиссии которых создается ипотечный агент, не допускается. После исполнения обязательств по облигациям с ипотечным покрытием всех выпусков ипотечный агент подлежит ликвидации.

Фиксируется размер процента по облигациям с ипотечным покрытием: он должен быть определен решением о выпуске этих облигаций.

Кроме того, ипотечное покрытие может быть заложено в обеспечение исполнения обязательств по облигациям двух и более выпусков. В случае эмиссии облигаций с одним ипотечным покрытием двух и более выпусков их эмитент вправе установить очередность исполнения обязательств по облигациям различных выпусков.

Федеральный закон об ипотечных ценных бумагах и принятые в соответствии с ним нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг теперь регулируют (помимо Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг") эмиссию облигаций с ипотечным покрытием.

Условия эмиссии облигаций с ипотечным покрытием могут содержать ограничение общего количества выпусков таких облигаций, исполнение по которым обеспечивается этим ипотечным покрытием. Нарушение эмитентом облигаций с ипотечным покрытием указанного ограничения является основанием для отказа в государственной регистрации выпусков облигаций с этим ипотечным покрытием.

Глава II дополнена ст. 16.1 "Реализация ипотечного покрытия облигаций в случае несостоятельности (банкротства) организации - эмитента облигаций с ипотечным покрытием" и 16.2 "Продажа ипотечного покрытия в случае несостоятельности (банкротства) организации - эмитента облигаций с ипотечным покрытием".

Закреплено положение о праве кредитных организаций на выдачу ипотечных сертификатов участия.

Изменения касаются и отчетности, представляемой в государственные органы по рынку ценных бумаг, а также полномочий указанных органов.

Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 192-ФЗ вносит изменения в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Закона "Об ипотечных ценных бумагах". Изменения и дополнения устанавливают особенности порядка удовлетворения прав требований владельцев облигаций с ипотечным покрытием при банкротстве кредитной организации - эмитента этих облигаций.

Внесены изменения и дополнения в Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)". В случаях, установленных федеральным законом, составляющее ипотечное покрытие имущество должника, осуществлявшего в соответствии с Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. N 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах" эмиссию облигаций с ипотечным покрытием, исключается из конкурсной массы должника, а требования кредиторов - владельцев облигаций с ипотечным покрытием удовлетворяются в порядке, установленном Законом об ипотечных ценных бумагах.

Установлен порядок открытия конкурсным управляющим счетов, в случае если должник осуществлял эмиссию облигаций с ипотечным покрытием.

Внесены изменения в Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-I "О банках и банковской деятельности". В частности, установлено, что основанием для отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций является неисполнение кредитной организацией, являющейся управляющим ипотечным покрытием, требований Закона об ипотечных ценных бумагах и изданных в соответствии с ним нормативных правовых актов Российской Федерации, а также не устранение нарушений в установленные сроки, если в течение одного года к кредитной организации применялись меры, предусмотренные Федеральным законом от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

Пункт 2 ст. 102 "Ограничения на выпуск ценных бумаг и выплату дивидендов акционерного общества" части I ГК РФ дополнен нормой, в соответствии с которой ограничения, установленные данной статьей, не распространяются на выпуск облигаций с ипотечным покрытием.

Соответствующие дополнения внесены в Федеральные законы от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" и от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью".

Таким образом, весь приведенный выше комплекс изменений направлен на укрепление гарантий возврата вложенных средств банков, кредитных учреждений. Аналогичной сбалансированности законных прав и интересов потребителей этого "товара" (кредитов, облигаций, ипотечных ценных бумаг), - физических и юридических лиц - законодатель не предусмотрел. Хотя опыт прошлых лет свидетельствуют о более частых случаях недобросовестности именно кредитных учреждений и эмитентов, нежели пострадавших граждан.

Изменения процессуального законодательства по обращению взыскания
на недвижимость

И, наконец, следует упомянуть об изменениях процессуального законодательства. Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 194-ФЗ внесены изменения в ст. 446 Гражданского процессуального кодекса РФ "Имущество, на которое не может быть обращено взыскание по исполнительным документам".

Определено, что взыскание по исполнительным документам не может быть обращено на отдельное имущество, принадлежащее гражданину-должнику на праве собственности, в частности:

- жилое помещение (его части), если для гражданина-должника и членов его семьи, совместно проживающих в принадлежащем помещении, оно является единственным пригодным для постоянного проживания помещением, за исключением случаев, когда указанное имущество является предметом ипотеки и на него в соответствии с законодательством об ипотеке может быть обращено взыскание;

- земельные участки, на которых расположены указанные выше жилые помещения (их части), а также земельные участки, использование которых не связано с осуществлением гражданином-должником предпринимательской деятельности, за исключением случаев, если указанное имущество является предметом ипотеки и на него в соответствии с законодательством об ипотеке может быть обращено взыскание.

Как видно из приведенного обзора новейших изменений законодательства о недвижимости, законодатель проводит последовательную политику на упрочение и закрепление прав законных собственников земельных участков и жилых помещений. На первый взгляд, такая тенденция выглядит вполне логичной, однако зачастую более упроченными становятся права более сильной стороны в спорных ситуациях, например, права банков, предоставивших кредиты на покупку жилья под залог этой недвижимости или права собственников жилых помещений, расторгнувших брак с несобственниками жилья, которые зачастую не имеют возможности приобрести новое жилье для себя или своих детей.

Таким образом, данный правовой анализ может констатировать устойчивую тенденцию в развитии современного российского гражданского законодательства в сторону всемерного укрепления абсолютных прав собственников объектов недвижимости, иногда даже в ущерб социальной направленности политики государства, которая должна быть сосредоточена на защите слабой стороны в гражданском обороте. Налицо отход от патерналистской модели государства к жесткой капиталистической модели, когда выживает сильнейший.

В.В. Кущенко,

профессор кафедры международного частного права

и гражданского процесса Всероссийской государственной

налоговой академии Министерства финансов РФ,

кандидат юридических наук, доцент

"Законодательство и экономика", N 8, август 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Доклад Института экономики города "Анализ состояния системы гарантирования имущественных прав в Российской Федерации и разработка предложений по ее совершенствованию". По материалам Интернета.

*(2) Маковский А.Л. О защите собственника недвижимости и ее добросовестного приобретателя. По материалам Интернета.